林 雷 劉黎明

(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學統(tǒng)計學院，北京，100070)

近年來，北京市人口老齡化問題日趨嚴重，截至2014年底，全市戶籍總人口1333.4萬人，其中60歲以上人口占總人口的22.3%，65歲以上的人口占總人口的15.0%。*數(shù)據(jù)來源于北京市老齡工作委員會辦公室：《北京市2010—2014年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展狀況報告》。而根據(jù)北京市規(guī)劃委的預測，2020年北京市60歲老年人口將占到總人口的20%，顯然北京市人口老齡化程度以及發(fā)展速度已經(jīng)超出規(guī)劃委的預測，在這樣的背景下，北京市的養(yǎng)老問題已經(jīng)引起了各方高度的關注。同時隨著老齡化的不斷深入，面對不斷擴大的老年人的剛需，如何科學運用社會各方面資源滿足龐大的養(yǎng)老服務需求成為北京市政府亟待解決的問題。

目前，北京市養(yǎng)老方式主要分為：居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老。在機構養(yǎng)老服務方面，北京市存在養(yǎng)老服務機構供不應求以及布局不均的等情況。[1]另外，北京市機構養(yǎng)老護理人員存在水平低、缺口巨大等問題。[2]在社區(qū)養(yǎng)老服務方面，北京市社區(qū)養(yǎng)老服務存在人員專業(yè)化水平低、資金短缺、設施落后以及體制建設不完善等問題。[3] [4]而在居家養(yǎng)老服務方面，最近幾年，北京市開展的“老年餐桌”以及“一按靈”等居家服務得到老年人的普遍好評，但其覆蓋范圍小，建設還處在起步摸索階段，服務內(nèi)容、形式和管理還存在不夠規(guī)范等問題。[5] [6]

本文根據(jù)北京市老齡化和養(yǎng)老服務行業(yè)方面的資料數(shù)據(jù)，分析養(yǎng)老服務行業(yè)存在的問題，并就行業(yè)的問題和現(xiàn)狀給北京市政府提出針對性的政策建議。

一、北京市戶籍老年人口結構整體分析

為了更清楚的了解北京市老年人口結構及變化趨勢，本文主要根據(jù)2010—2014年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展狀況報告對北京市老年人口的變化狀況，做出如下分析：

(一)北京市戶籍老年人口比重遠超全國平均水平

根據(jù)國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒(2015)》和首都之窗《北京市2014年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展狀況報告》的數(shù)據(jù)，截至2014年，全國總人口13.678億人，其中：0～14歲的少兒人口為2.256億人，占總人口的16.5%；15～64歲勞動年齡人口為10.047億人，占總人口的73.4%；65歲及以上老年人口為1.376億人，占總人口的10.1%，如圖1所示。同樣截至2014年，北京市戶籍人口1333.4萬，其中：0～14歲的少兒人口為145.3萬人，占總人口的10.9%；15～64歲勞動年齡人口為988.1萬人，占總人口的74.1%；65歲及以上老年人口為200.0萬人，占總人口的15.0%，如圖2所示。

圖1 全國人口年齡結構 圖2 北京市戶籍人口年齡結構

通過對2014年全國平均人口年齡結構和北京市戶籍人口年齡結構的比較，本文發(fā)現(xiàn)：北京市戶籍人口中0～14歲少兒人口比重低于全國平均水平5.6個百分點，而65歲以上老年人口比重高于全國平均水平4.9個百分點。

根據(jù)國際上對于人口老齡化的定義，當一個國家或地區(qū)的65歲以上人口超過7%，意味著這個國家進入嚴重老齡化社會。前面的數(shù)據(jù)說明我國已經(jīng)進入老齡化社會，且北京市老齡化問題更加突出。

(二)老年撫養(yǎng)比*老年撫養(yǎng)比，指60歲及以上的人口占勞動力人口的比率。它表示100名勞動力人口要負擔的老年人數(shù)。老年撫養(yǎng)比越大，表示每個勞動力人口負擔的人數(shù)越多。不斷增大，養(yǎng)老壓力不斷增加

從表1可以看出，北京市老年撫養(yǎng)比不斷增長，截至2014年底，北京市老年撫養(yǎng)比(在現(xiàn)行60歲退休制度下)已經(jīng)達到33.3%，意味著現(xiàn)在每100名勞動人口就要負擔33.3名老人。而2015年撫養(yǎng)比為36.4%，說明每100名勞動人口就要負擔36.4名老人。自1980年開始，我國施行了長達35年的獨生子女政策。在少子化和老齡化共同作用下，我國的人口結構將會在未來一段時間內(nèi)發(fā)生變化，出現(xiàn)每1名勞動力就要負擔2名以上老人的情況，這一現(xiàn)象不容忽視。

表1 2010—2015年北京市戶籍人口老年撫養(yǎng)比 單位：%

(三)老齡化加速的同時，高齡化趨勢日益顯現(xiàn)

從表2和圖3可以看出，從2010年到2015年北京市戶籍人口增長了87.4萬人，平均每年增長17.48萬人，年均增長1.4%。而老年人口則在這6年中增長83.1萬人，每年增長13.85萬，年均增長7.1%，戶籍老年人口增長速度遠超戶籍人口增長速度。

表2 北京市戶籍總人口以及60歲以上戶籍人口變化情況

圖32011—2015年北京市戶籍總人口以及60歲以上人口平均增長率

(四)北京市各區(qū)縣老年撫養(yǎng)比狀況

從表3可以看出，16個區(qū)縣中，按15～59歲勞動年齡戶籍人口撫養(yǎng)60歲及以上戶籍人口計算，老年撫養(yǎng)比排在前三位的是豐臺區(qū)、石景山區(qū)和東城區(qū)， 分別為40.8%、39.6%和39.4%；排在后四位的是海淀區(qū)、大興區(qū)和昌平區(qū)，分別為27.1%、27.6%、27.7%。

表3 2014年北京市各區(qū)縣撫養(yǎng)比狀況 單位：%

(五)北京市各區(qū)縣戶籍人口老年撫養(yǎng)比變化趨勢

下面是2010—2014年北京市16個區(qū)縣的老年撫養(yǎng)比的變化情況。從2010—2014年間，各區(qū)縣的老年撫養(yǎng)比都呈一定程度的增加趨勢。從表4中可以看出，16個區(qū)縣2014年均比2010年平均增加了4.6個百分點。其中變化最大的是石景山區(qū)、豐臺區(qū)、東城區(qū)，分別從2010年的29.1%、30.9%和29.7%增加到2014年的39.6%、40.8%和39.4%，分別增加了10.5、9.9和9.7個百分點。而變化最小的是海淀區(qū)、昌平區(qū)、延慶縣，分別從2010年的22.5%、21.7%和22.3%增加到2014年的27.1%、27.7%和28.2%，分別增加了4.6、6和5.9個百分點。

單位：%

二、北京市養(yǎng)老服務狀況

目前北京市養(yǎng)老的形式主要有居家養(yǎng)老和機構養(yǎng)老兩種形式。這里主要針對這兩種養(yǎng)老模式來介紹老年服務建設的狀況，并分析所存在的問題：

(一)居家養(yǎng)老服務現(xiàn)狀和存在的問題

居家養(yǎng)老是目前最主要的養(yǎng)老形式，政府和社會企業(yè)也開始關注這個養(yǎng)老形式，初步開始試點和探討如何提供養(yǎng)老服務。

自2014年北京市政府部門采取了多種支持養(yǎng)老服務的措施：向45萬左右80歲及以上老年人每人每月發(fā)放100元養(yǎng)老券，全年發(fā)放總額達到5.1億元；投入以獎代補資金1500萬元，獎勵了50家養(yǎng)老餐桌和養(yǎng)老服務企業(yè)，促進了居家養(yǎng)老服務市場化發(fā)展；為部分城區(qū)符合條件的空巢老年人安裝5000個緊急醫(yī)療救援呼叫器(“一按靈”)；開通“北京市養(yǎng)老96156精神關懷服務熱線”，定期舉辦大型展覽；簽約32家市級養(yǎng)老精神關懷服務定點單位；推進“心靈家園”工程活動，為因執(zhí)行計劃生育政策導致傷殘、孤寡的特殊老年人家庭提供專項生活補助、免費體檢、心理慰藉等服務；對社會辦全托型托老所給予運營補貼，收住生活不能完全自理老年人每床每月500元予以資助，收住生活自理老年人每床每月300元予以資助；發(fā)展1.4萬家養(yǎng)老服務單位，開展生活照料、家政服務、康復護理、精神慰藉、老年教育、其他服務等六大類110項服務；積極發(fā)揮各社會組織的作用，深入社區(qū)、家庭、機構為老年人提供精神關懷服務。目前，北京市已有養(yǎng)老餐桌3429個，托老所(日間照料)床位1.86萬張，培訓養(yǎng)老員4400名。但由于居家養(yǎng)老剛剛起步，還存在一些問題：

1.服務項目覆蓋不徹底，無法滿足老年人多元化的養(yǎng)老需求

隨著生活水平的不斷提高，很多老年人物質需求已經(jīng)得到充分滿足，其從簡單的生理上的需求向更高層次的需求發(fā)展。而北京市所提供的居家養(yǎng)老服務多用來滿足老年人物質方面需求，缺乏對老年人醫(yī)療護理和精神方面需求的滿足。

2.居家養(yǎng)老服務普遍存在服務水平低，供需不匹配的現(xiàn)象

據(jù)一項針對北京市“老年餐桌”的調查顯示：超過9成老年人認為在社區(qū)設立“老年餐桌”是十分必要的；但同時，又有8成老年人認為“老年餐桌”空間狹??；93%老年人希望“老年餐桌”增加服務功能。2015 年北京市有近5000個空巢家庭在政府的幫助下安裝了“一鍵靈”。但這遠遠無法滿足北京市所有老人的需要。據(jù)一項社區(qū)調查顯示90%以上老年人認為“一按靈”服務非常必要。

北京市自2009年起建立的2000家托老所到2016年僅剩70家，經(jīng)營問題暴露無遺?！袄夏瓴妥馈币泊嬖谂渲萌藛T水平參差不齊，缺乏為老年人服務的專門化培訓。

(二)機構養(yǎng)老服務現(xiàn)狀和存在的問題

截至2016年10月底，北京為老年人和殘疾人提供服務的機構達到了600個，同比增長3.45%。床位數(shù)為131518張，比2015年的125345張多了6173張，同比增長4.92%。但是，2016年養(yǎng)老機構實際入住人數(shù)為75721人，實際入住率約為57.6%，比2015年的58.2%略有下降。這還不算沒有在民政統(tǒng)計范圍內(nèi)的養(yǎng)老機構。所以，北京地區(qū)機構養(yǎng)老床位空置率應該已經(jīng)快接近50%，出現(xiàn)了養(yǎng)老床位需求大于現(xiàn)有的床位數(shù)的現(xiàn)象。北京市機構養(yǎng)老主要存在的問題是：

1.養(yǎng)老機構分布不合理

目前北京市場有五個養(yǎng)老機構集中的區(qū)域，其中養(yǎng)老機構最少的地區(qū)在半徑2公里內(nèi)也有不少于6家養(yǎng)老機構，溫泉地區(qū)甚至有超過20家的養(yǎng)老院，并且未來還會有增長。區(qū)域集中雖然給老人提供了更多的選擇，但每家新開業(yè)的機構都會造成其他機構老人的流動，這幾個區(qū)域已經(jīng)出現(xiàn)每當有新機構開業(yè)，有較大優(yōu)惠時，周邊養(yǎng)老院的老人就出現(xiàn)流失現(xiàn)象，這也間接導致了北京市養(yǎng)老機構的高空置率。

2.養(yǎng)老護理人員缺口大，且專業(yè)水平低

“十二五”末，北京市有300多萬老年人，養(yǎng)老床位達到12萬多張，每千名老人擁有床位38張。如果按平均1∶3的比例計算養(yǎng)老護理員，養(yǎng)老護理員應在三四萬人左右。但目前，全市養(yǎng)老機構工作人員約1萬余人，除去其中的管理人員、技術人員、工勤人員，養(yǎng)老護理員僅有5000人左右。缺口至少在2.5萬人左右。由于第一代養(yǎng)老護理員通常為“40、50”人員，多數(shù)為原來下崗職工，文化水平普遍偏低，同時由于養(yǎng)老護理專業(yè)教育剛起步，所能培訓的人員極少，并且這些少量經(jīng)正規(guī)培訓的人員在一線養(yǎng)老護理崗位上的流失率也很高，超過七成的人最后改了行。

3.養(yǎng)老服務機構經(jīng)營策略有待提高

在傳統(tǒng)的中學地理教學活動中，我們老師可能或多或少的忽視了中學生地理學習中的知識情感、想象以及知識點的領悟等多方面的發(fā)展，。在地理課堂教學活動中老師過多地強調知識的記憶、模仿，抑制了學生的頭腦意識，表達動手能力，導致學生地理思維能力欠缺、地理課堂活力不足，從根本上制約了學生的主動性和創(chuàng)造性,從而讓我的地理課堂教學變得固執(zhí)、沉悶，缺少了靈性，缺乏了活力。在新課改的要求下，教師必須改變教學方法使地理課堂教學活力從根本上得到提升。

養(yǎng)老院的收費構成中，床位費比重占到一半以上，而護理費比例明顯偏低。護理費代表著服務價值的體現(xiàn)，如果不提升一線人員的待遇，就吸引不到也留不住優(yōu)秀的人才，也就無法提升服務水平。而護理費的增加，又涉及企業(yè)對于服務的自信，否則漲價后就會造成老人的流失。而中、低端民營連鎖養(yǎng)老機構雖然不斷發(fā)展，但由于家族烙印深厚，缺乏現(xiàn)代化管理制度和方法，在吸引優(yōu)秀人才方面沒有優(yōu)勢，預計這種情況在行業(yè)持續(xù)發(fā)展的狀況下很難得到改善。

4.養(yǎng)老機構人員流動性大，導致養(yǎng)老機構服務質量下降

由于北京市政府政策扶持，這幾年資本不斷涌入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，而相對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的資本火爆，養(yǎng)老機構相關人員卻沒有大幅度的提高，這就產(chǎn)生了一個現(xiàn)象：在已經(jīng)運營的高端機構中有過一段運營經(jīng)驗的管理者幾乎全部去了新籌備中的公司，離開了原運營的崗位，全部變?yōu)榱嘶I備者；到了新的運營階段，這些籌備運營人員又去了更新的籌備項目，漸漸地脫離了運營崗位。而與此同時，作為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務主力軍的養(yǎng)老護理員不但要承擔較高的風險責任，還承受著較低的工資水平，這使得護理員的積極性不高，整個機構養(yǎng)老服務業(yè)人員流動性大，進而導致養(yǎng)老機構管理水平低，養(yǎng)老服務質量無法提高。

三、對北京市老年人養(yǎng)老問題建議

根據(jù)以上對老齡人口結構和養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀的分析結果，本文擬從老齡政策和養(yǎng)老服務兩個方面提出建議：

(一)適當提高退休年齡刻不容緩

目前我國實行的60歲退休年齡明顯低于美國、英國、法國等發(fā)達國家65歲左右的退休年齡。近些年來，隨著生活水平的提高，人口的壽命不斷延長，截至2016年北京市的人均壽命已經(jīng)達到81.38歲，已經(jīng)具備了提高退休年齡的條件。退休年齡的提高可以顯著降低撫養(yǎng)比，因此提高退休年齡可以直接有效應對老齡化帶來的撫養(yǎng)危機。如果將現(xiàn)有60歲的退休年齡調至65歲，按2014年人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，北京市戶籍人口老年撫養(yǎng)比將從33.3%下降到20.2%,可以直接有效地緩解社會養(yǎng)老壓力。

(二)深化養(yǎng)老服務內(nèi)容，合理引導養(yǎng)老服務市場

針對目前北京市在養(yǎng)老服務方面取得成果和所存在的問題，本文認為：

1.提高居家養(yǎng)老服務政策服務范圍

目前，北京市政府針對居家養(yǎng)老服務的政策，例如“一按靈”和“老年餐桌”都得到老年人的普遍認可，社會反應良好，但還是存在覆蓋范圍不廣等問題。而根據(jù)一項社區(qū)調查，有超過一半老年人有意愿付費安裝此熱線，說明這項便民措施值得普遍推廣。提高居家養(yǎng)老政策的服務范圍，可以有效滿足部分老年人養(yǎng)老需求，提升老年人的生活質量。

2.豐富居家養(yǎng)老服務內(nèi)容

雖然北京市政府在居家養(yǎng)老服務方面工作取得許多進展，開展使老年人受惠的政策，但這些政策主要集中在補貼和老年人的衣食住行方面。但是隨著北京市的經(jīng)濟高速發(fā)展，許多老年人的物質需求已經(jīng)十分滿足，他們的需求也變得更加多元化。所以在新時期新形勢下，需要北京市政府開展更加多元化的居家服務，充分滿足老年人物質、精神、醫(yī)療等方面的需求。

3.合理引導社會資本理性投資，盡量避免養(yǎng)老服務資源浪費

在養(yǎng)老機構快速建設的同時，出現(xiàn)了養(yǎng)老機構扎堆的現(xiàn)象。由于北京市營利性質的養(yǎng)老機構與非營利性質的機構并存，導致養(yǎng)老機構并不能構成有效的競爭，反而出現(xiàn)在某個地區(qū)過多養(yǎng)老院導致床位入住率下降的資源浪費現(xiàn)象。所以北京市應根據(jù)各個地區(qū)老年人口結構以及環(huán)境等因素科學評估各個養(yǎng)老機構數(shù)量和類型，形成規(guī)范有序的機構養(yǎng)老服務市場，從而實現(xiàn)優(yōu)化養(yǎng)老服務資源的配置。

4.加強人員培訓，提高基礎薪資待遇

目前，北京市養(yǎng)老服務行業(yè)各方面人員匱乏。由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)起步晚，專業(yè)化教育未普及，導致養(yǎng)老機構服務質量始終提升不起來。所以，要能解決以上問題，提升養(yǎng)老服務行業(yè)的服務質量，滿足多元化老年人的養(yǎng)老需求，必須加強養(yǎng)老服務行業(yè)相關職業(yè)培訓，同時通過補貼的形式提高一線從業(yè)者即養(yǎng)老護理員的薪資水平，同時加強社會宣傳，使社會輿論更加認可和了解養(yǎng)老護理員，從而提升其社會地位，進而吸引更多人從事養(yǎng)老服務行業(yè)，為以后建立多元化多層次養(yǎng)老服務體系打下良好的基礎。

5.引導建立科學多元養(yǎng)老服務體系，充分滿足老年人的各項需求

隨著社會的不斷發(fā)展，老年人的養(yǎng)老服務需求也變得豐富多元起來，再加上老年人所占人口比例不斷增加，政府很難通過自身滿足老年人的各項需求，需要社會資本進入養(yǎng)老服務市場來滿足老年人各項需求。與此同時，養(yǎng)老服務市場并不是一個像政府發(fā)展計劃的那樣可以按比例切割成居家養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務市場和機構養(yǎng)老服務市場，它是一個相互連通的市場，牽一發(fā)而動全身。所以需要政府科學引導，合理調配資源，吸引資本進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，使得養(yǎng)老服務行業(yè)能夠健康、有序的發(fā)展，真正實現(xiàn)老有所養(yǎng)這個社會目標。

[1] 李占五：《北京市養(yǎng)老服務設施需要解決的六大問題》，載《北京社會科學》，2011(2)。

[2]趙雪伶：《北京市養(yǎng)老護理員的專業(yè)化程度研究》，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學碩士學位論文，2015。

[3]路璐：《北京市社區(qū)養(yǎng)老方式初探》，首都師范大學碩士學位論文，2013。

[4]薛怡：《北京市海淀區(qū)馬洼社區(qū)實證研究》，中央民族大學碩士學位論文，2015。

[5]朱柳慧、李婧、任艷敏：《居家養(yǎng)老背景下的社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設策略——基于北京市“老年餐桌”實施現(xiàn)狀的實證分析》，載《規(guī)劃師》，2015(1)。

[6]馬曉彤：《北京市T社區(qū)居家養(yǎng)老服務研究》，河北大學碩士學位論文，2015。