熊勇先

（海南大學法學院，海南?？?70228）

根據《全國人大常委會2017年立法工作計劃》的安排，我國《海洋基本法》的制定已被納入全國人大常委會立法工作的預備和研究論證項目，這是我國推進海洋強國戰(zhàn)略、維護海洋權益和完善涉海法律體系的重要舉措。在我國涉海法律體系建設過程中，除了制定專門的涉海法律以外，還應當在憲法中確立涉海條款，而明確涉海條款是世界各國立憲和修憲的重要內容和發(fā)展趨勢。憲法涉海條款不僅可以統攝涉海立法活動，維護涉海法律體系的統一，而且可以為涉海各項活動提供憲法依據，對我國海洋權益具有重要的宣示意義。憲法涉海條款的規(guī)范構造是涉海內容寫入憲法條文的路徑和方式探討，屬于立憲技術問題。在我國憲法涉海條款規(guī)范構造過程中，應當對其入憲方式、表述模式和方式等問題進行科學、合理的分析。

一、憲法涉海條款及其確立之必要

（一）對憲法涉海條款的理解

一般而言，憲法涉海條款是指憲法文本中規(guī)定涉海內容的具體條文，憲法條文中的涉海內容十分豐富，可能包含涉海關系、涉海行為、涉海自然資源以及涉海地理位置等。因為憲法規(guī)范是調整憲法關系的行為規(guī)范，“憲法關系是使憲法規(guī)范轉化為具體的公民權利行為和具體的國家權力行為的途徑”，①戚淵：《論憲法關系》，《中國社會科學》1996年第2期。所以作為憲法規(guī)范的憲法涉海條款，其調整的應當是以公民權利與國家權力為主要內容的涉海憲法關系，涉海社會關系受憲法規(guī)范調整后即成為涉海憲法關系。根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱：《公約》）的規(guī)定，與海洋有關的社會關系不僅包括海洋的歸屬關系和利用關系，②參見吳淞豫、祝捷：《“海洋入憲”模式比較研究》，《環(huán)球法律評論》2010年第4期。還包括海洋的管理關系，如《公約》第73條關于沿海國法律和規(guī)章執(zhí)行的規(guī)定。因此，海洋歸屬、利用和管理關系被憲法規(guī)范調整后即構成涉海憲法關系，調整這些涉海關系的憲法條文即可被視為憲法涉海條款。

根據憲法規(guī)范和憲法關系的一般理論，憲法規(guī)范主要由統治機構規(guī)范和憲法權利規(guī)范構成，③參見林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法：規(guī)范憲法學的一種前言》，法律出版社2001年版，第67頁。憲法關系的內容主要體現為憲法主體間的公民權利與國家權力，因而可以從公民權利或者國家權力角度識別、判斷憲法涉海條款，并對其進行劃分與類型化。由于《公約》將海洋劃分為不同性質的海域，因而國家在不同海域中享有的權力有所差異，進而體現為國家在不同涉海關系中享有的權力不同。具體而言，因為歸屬關系涉及島嶼、內水和領海及其自然資源的所有問題，利用關系涉及海域、航道和海洋通道的利用以及海洋自然資源的勘探、開發(fā)、利用等問題，管理關系涉及海域及其自然資源的養(yǎng)護、管理以及涉海行為的管制等問題，所以國家在海洋歸屬關系中享有的權力主要是主權，在海洋利用關系中享有的主要是主權權利，在海洋管理關系中享有的主要是管轄權。此外，根據《公約》之規(guī)定，在涉海關系中，除國家享有的上述權力外，還會涉及船舶的無害通過權、船舶和飛機的過境通行權以及國民的捕魚權、環(huán)境權等，因此，如果憲法條文規(guī)定了這些國家權力或公民權利，也應當視其為憲法涉海條款。

（二）我國憲法涉海條款確立之必要

新中國成立后，《中國人民政治協商會議共同綱領》第34條和1975年我國《憲法》第6條對“沿海漁場”和“海陸資源”的規(guī)定中，出現了涉海內容，而1982年《憲法》中并沒有涉海的相關內容，沒有確立憲法涉海條款。雖然可以通過對現行我國《憲法》第9條中的“自然資源”的解釋，將“海洋”或者“海域”納入其中，但其屬于憲法解釋的范疇，不能認為該條款是涉海條款。

對于我國憲法涉海條款的增設，有學者認為涉海條款入憲有助于維護我國的海洋權益，并對入憲路徑進行了分析。④參見前注②，吳淞豫、祝捷文。然而有學者認為確立憲法涉海條款不利于海洋法治的完善，并主張通過對現行憲法中的領土條款、自然資源條款、財產權條款以及環(huán)境保護條款進行解釋的方式，為海洋立法提供憲法依據，⑤參見王理萬：《制定〈海洋基本法〉具備憲法依據》，《人民法治》2015年第6期。因而不主張增設憲法涉海條款。雖然憲法解釋具有彌補憲法漏洞以及推進憲法實施等作用，但其應當遵守一定的界限，不能脫離憲法的文本框架，不能超越文字的可能含義，并應當滿足社會現實的合理要求。⑥參見韓大元、張翔：《試論憲法解釋的界限》，《法學評論》2001年第1期。通過對我國現行憲法相關條款的解釋為涉?；顒犹峁椃ㄒ罁?，可能導致文義的超越和實踐的背離。以自然資源條款為例，受現行我國《憲法》第9條的規(guī)范內容與文字含義的限制，“自然資源”不能超出“國家所有”的文義范圍，因而若通過對該條款的憲法解釋為涉?；顒犹峁椃ㄒ罁瑒t由于“烏木案”“隕石案”以及“風光立法案”所引發(fā)的憲法爭議可能仍將繼續(xù)上演，并且，對自然資源條款的憲法解釋，受“國家所有”的限制，其無法涵蓋所有涉?；顒?，無法為國家海洋權益的維護提供憲法支撐，也不符合世界各國憲法涉海條款多重構造模式的發(fā)展趨勢。此外，我國憲法解釋職權未能充分明確行使和憲法解釋程序機制的缺失，⑦參見秦前紅：《〈憲法解釋程序法〉的制定思路和若干問題探究》，《中國高校社會科學》2015年第3期。使得希望通過憲法解釋的方式為涉海活動提供憲法支撐的路徑選擇增添了變數。因此，雖然憲法涉海條款的適用需要憲法解釋，憲法解釋是涉海條款發(fā)揮效力和作用的重要途徑，但在我國涉海條款入憲的路徑選擇上，應當采取確立具體涉海條款的方式，而不應借助憲法解釋。

在我國憲法中明確規(guī)定涉海條款，對于促進海洋法治的發(fā)展和海洋權益的維護具有重要的價值和意義。隨著我國海洋強國戰(zhàn)略的確立和涉?；顒臃秶臄U大，開展海洋事務和維護海洋權益面臨的挑戰(zhàn)不斷增多，涉海法律需求也在不斷提高，因而應積極推進我國《海洋基本法》等涉海法律的制定。憲法是國家法度之根源，是制定法律的規(guī)范內容與規(guī)范效力依據，因而法律的制定不得違反憲法的規(guī)定，并應當體現憲法精神。然而，在我國現有涉海法律體系中，⑧我 國現有涉海法律體系主要由《領海與毗連區(qū)法》《專屬經濟區(qū)和大陸架法》《海洋環(huán)境保護法》《海島保護法》《海域使用權法》《海上交通安全法》《深海海底區(qū)域勘探開發(fā)法》等組成。涉海相關法律中均缺乏“根據憲法，制定本法”之表述，進而無法實現立法權法定原則的規(guī)范要求。⑨參 見葉海波：《“根據憲法，制定本法”的規(guī)范內涵》，《法學家》2013年第5期。憲法涉海條款的確立則可以為涉海法律的制定提供法源依據和基礎，克服涉海立法內容淵源缺失之弊病，進而起到統攝涉海立法、維護涉海法律體系統一性和整體性的作用。此外，憲法是國家的根本大法，憲法涉海條款的確立對于我國領土主權和海洋權益具有重要的宣示作用，能夠為國家在管轄海域行使海洋權力和公民享有海洋權利提供憲法依據，進而為維護領土完整和反對國家分裂提供憲法支撐。因此，在我國實施海洋強國戰(zhàn)略和推進海洋法治建設的進程中，應當確立憲法涉海條款，明確其憲法地位。

二、域外憲法涉海條款的比較分析

根據《世界各國憲法》一書收錄的各國憲法文本之規(guī)定，目前已有73個國家確立了憲法涉海條款。⑩其 中美洲國家20個、亞洲國家19個、非洲國家15個、歐洲國家12個、大洋洲國家7個。參見《世界各國憲法》編輯委員會：《世界各國憲法》，中國檢察出版社2012年版。本文引用、分析的世界各國憲法文本，如無特別說明，均來源于《世界各國憲法》編輯委員會編譯的《世界各國憲法》。為節(jié)省篇幅，不再一一注明。通過對憲法規(guī)范內容的具體分析，各國憲法涉海條款采用的表述模式與表述方式存在著較大的差異，但也呈現出某些共同的特征，這些差異和共性反映了各國憲法涉海條款不同的規(guī)范內容和價值追求，也為理解各國涉海條款入憲時的歷史背景和影響因素提供了依據。

（一）域外憲法涉海條款的表述模式

雖然“在以憲法行為為客體的憲法關系中，主體的權利與義務、職權與職責、公民權利與國家權力之間獲得了高度統一”，??趙世義、汪進元：《憲法關系論綱》，《中央檢察官管理學院學報》1996年第1期。但在世界各國憲法文本中，受憲法規(guī)范特征等因素的影響，憲法涉海條款主要圍繞公民權利與國家權力而展開，而很少規(guī)定航海、海洋運輸、海洋捕魚等涉海行為，如非洲各國憲法涉海條款均沒有規(guī)定涉海行為。根據涉海關系中權利類型的不同，各國憲法涉海條款的表述模式可以劃分為三類，即公民權利模式、國家權力模式以及混合模式。其中公民權利模式是通過規(guī)定公民享有的海洋權利的方式確立憲法涉海條款，如《愛爾蘭憲法》第2條規(guī)定了愛爾蘭人對島嶼和海洋的權利；國家權力模式通過明確國家對海域及其資源享有權力的方式確立涉海條款；混合模式則從公民權利和國家權力兩個角度確立憲法涉海條款，如1982年《菲律賓共和國憲法》第1條明確了國家對島嶼和海域的主權與管轄權，其第12條則對海洋資源的國家所有權和公民的使用權與優(yōu)先權進行了規(guī)定。雖然各國憲法涉海條款有這三種表述模式，但采取公民權利模式和混合模式的僅有愛爾蘭、洪都拉斯、委內瑞拉以及菲律賓等少數國家，絕大多數國家的憲法采取的是國家權力模式。

國家權力和權利是主權的對內和對外兩個方面，①張乃根：《國際法原理》（第二版），復旦大學出版社2012年版，第100頁。除特定背景外，“領土權利或領土主權在正常情形下是與領土權力（又稱領土最高權力）是統一的”，②吳曉秋：《論憲法上的領土原則》，《政法論壇》2015年第3期。因而沿海國在其憲法中規(guī)定的涉海權力即為《公約》規(guī)定的國家涉海權利。依據《公約》之規(guī)定，國家在管轄海域內享有的權利主要包括主權、主權權利和管轄權，各國憲法涉海條款正是圍繞這些權力而展開的。具體而言，在國家權力模式下，域外憲法涉海條款表述模式又具體體現為領土主權模式、資源主權模式和管轄權模式三種亞模式，其中領土主權模式明確了主權的憲法地位及其行使范圍；資源主權模式主要通過明確自然資源國家所有權客體的方式，宣告國家對海域及其自然資源享有各項權力，因而又可以稱之為公有財產模式；管轄權模式則通過規(guī)定國家管轄權具體種類與事項范圍的方式，規(guī)定了國家對海域及其自然資源以及涉海行為的立法、行政和司法管轄權。在國家權力表述模式中，不同國家選擇的具體模式存在著較大的差異。領土主權模式是世界各國憲法涉海條款采取的核心表述模式，甚至部分國家僅采取了該種表述模式。不過，為了更全面地規(guī)定國家享有的海洋權力，并明確其行使對象和范圍，絕大多數國家采取了領土主權和資源主權相結合的表述模式。采用管轄權模式的比例相對較低，且僅有阿聯酋和格魯吉亞采取了單獨的管轄權表述模式。

（二）域外憲法涉海條款的表述方式

在不同表述模式下，域外憲法涉海條款的規(guī)范內容及其表述方式也存在著較大的差異。在公民權利模式下，涉海條款內容主要涉及公民對島嶼和海域享有的各項權利，對此，多數國家采取了概括宣告的方式，如《愛爾蘭憲法》第2條之規(guī)定，也有國家采取了明確權利具體內容的方式，如1987年《菲律賓共和國憲法》第12條第2款規(guī)定了漁民和漁業(yè)工人對海洋資源利用的優(yōu)先權。在混合表述模式中，其憲法涉海條款的表述方式根據公民權利和國家權力表述方式的不同而存在著較大的變化。

在國家權力模式下，根據國家涉海權力類型的不同，憲法涉海條款的表述方式也各不相同。在領土主權模式下，域外憲法涉海條款的主要內容是將島嶼、海域及其底土與領陸、領空一起納入國家領土范圍，明確其是國家領土完整不可或缺的一部分，進而確立國家對其享有的權力。由于領土構成與國家權力之間具有非常密切的關系，域外憲法涉海條款在規(guī)定領土構成的同時，有時也會對國家權力的構成進行明確，但領土構成與權力構成之間并不具有對應關系。對于領土構成內容的表述，多數國家采取了概括規(guī)定的方式，包括概括規(guī)定島嶼或海域以及概括規(guī)定島嶼和海域，如《大韓民國憲法》第3條僅概括規(guī)定了島嶼，《越南社會主義共和國憲法》第1條則對島嶼和領海均進行了概括規(guī)定。采取具體規(guī)定的方式是羅列各島嶼的名稱、通過群島基線和經緯度明確島嶼的地理范圍以及依據《公約》劃定不同海域的具體范圍，如《委內瑞拉玻利瓦爾共和國憲法》第11條第2款明確列舉了主權范圍內的島嶼，《圖瓦盧憲法》第2條第1款劃定了陸地區(qū)域內島嶼、巖石和暗礁的經緯度。需要指出的是，對領土組成的具體表述方式主要集中在非洲、美洲和大洋洲國家的憲法，這與這些國家的地理狀況密切相關，因為島嶼是其重要的領土組成部分，且島嶼分布情況復雜，甚至部分國家之間存在著島嶼爭端，因而采用具體表述的方式有助于明確其領土范圍。

在資源主權模式下，域外憲法涉海條款的主要內容是將島嶼、海域及其自然資源納入公有財產的范圍，成為公有財產權的客體，進而明確國家對其享有的權力，其采取的表述方式是概括式，其中又包括僅概括規(guī)定某一類型的自然資源屬于公有財產，以及明確列舉多種海洋資源屬于公有財產，如《葡萄牙共和憲法》第84條僅規(guī)定領水屬于公有財產，《安哥拉共和國憲法》第95條第1款將內水、領海、海灘以及領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)和大陸架內的生物和非生物資源等均納入國家財產的范圍。為了更全面地規(guī)定和明確國家對海洋、島嶼及其自然資源的所有權，在海洋資源國家所有的憲法涉海條款表述方式中，越來越多的國家采取了明確列舉的方式，例如非洲國家憲法中關于資源主權的規(guī)定均采取了明確列舉的方式。在管轄權模式下，域外憲法涉海條款的主要內容是明確國家對涉海事務不同性質的管轄權，其中的涉海事務包括海域范圍的界定、海洋權益的確定、海洋資源的利用以及涉海案件的審理等。其采取的表達方式包括概括地規(guī)定國家或者地方對涉海事務的管轄權，以及明確列舉不同國家機關對涉海事務的管轄權。例如，《馬紹爾群島共和國憲法》第九章第1條概括規(guī)定了地方政府的管轄權，《烏克蘭憲法》第92條確立了立法機關的管轄權，《墨西哥合眾國政治憲法》第48條具體規(guī)定了聯邦政府的管轄權。就域外憲法涉海條款而言，管轄權主要體現為立法管轄權，其內容主要包括海域界限的劃定和海洋權利的明確，而規(guī)定行政管轄權和司法管轄權的國家較少。

三、我國憲法涉海條款規(guī)范構造之路徑

憲法涉海條款的規(guī)范構造屬于憲法內容的增加，是一個立憲問題，但“立憲不僅需要做出堅定的歷史選擇，還需要恰當的技術拱衛(wèi)”，①韓秀義：《立憲：歷史的選擇和技術的拱衛(wèi)》，《讀書》2013年第8期。恰當技術方案的選擇對于涉海條款的設立至關重要，技術方案主要涉及入憲方式和入憲內容。涉海條款入憲僅涉及憲法部分條文的變動，屬于憲法的部分修改，因為通過修正案方式進行憲法變遷具有諸多優(yōu)點，②參見秦前紅：《憲法變遷論》，武漢大學出版社2002年版，第145頁。且我國一直采取此種方式，所以我國憲法涉海條款的確立應采取憲法修正案的方式。涉海條款入憲內容則涉及條款的具體表述，其包括表述模式、表述位置、表述內容與方式等。

（一）涉海條款規(guī)范構造的考量因素

涉海條款入憲是我國憲法發(fā)展的必然要求，在我國憲法涉海條款構造的過程中，除了借鑒域外立憲經驗外，憲法涉海條款的設計會受憲法規(guī)范、憲法結構、涉海法律以及涉海立場等因素的影響。第一，應當遵從我國憲法規(guī)范的基本特征。與一般法律規(guī)范相比，憲法規(guī)范具有根本性和最高性、廣泛性、原則性以及適應性和穩(wěn)定性等特征，③參見許崇德主編：《憲法》（第五版），中國人民大學出版社2014年版，第19-21頁。這又與憲法規(guī)范所調整的社會關系和規(guī)范的具體內容密切相關。因此，作為憲法規(guī)范具體表現形式的憲法涉海條款，其表述內容與方式的選擇應當考慮我國憲法規(guī)范的基本特征。第二，應當考慮我國現行憲法的結構。憲法的結構有形式結構和內容結構之分，形式結構是憲法各個要素的外部組合，即憲法的體例；內容結構是憲法的整體內容劃分為若干部分并由此而形成的有機組合和有序排列。④參見周葉中主編：《憲法》（第二版），高等教育出版社、北京大學出版社2005年版，第120-121頁。憲法形式特別是憲法體例形式或憲法形式結構是體現憲法精神、反映憲法內容、展示立憲技術的基本載體。⑤參見鄧聯繁：《我國現行憲法中“節(jié)”的設置研究》，《法學評論》2010年第1期。因此憲法涉海條款的設計應考慮我國現行憲法的結構。在我國憲法涉海條款的構造過程中，現行憲法的內容結構將會影響涉海條款的表述模式，其形式結構將會影響涉海條款的表述位置。第三，應當照應現行涉海法律體系的內容。我國憲法涉海條款的確立是憲法涉海內容的增加，但這不意味著現有涉海法律規(guī)定與社會現實相脫節(jié)，因此憲法涉海條款內容除了考慮海洋實踐的現實需求以外，還應兼顧現行涉海法律的相關規(guī)定及其具體表述，實現憲法涉海規(guī)范與涉海法律規(guī)范的有效銜接，從而發(fā)揮憲法涉海條款統攝涉海立法、維護體系統一的功能。第四，應當體現我國涉海的政策立場。為了維護我國的海洋權益，闡述我國的海洋主張，我國制定了相應的海洋戰(zhàn)略與海洋政策，并就涉海問題發(fā)表了政府立場。在我國憲法涉海條款規(guī)范的構造尤其是表述內容的確立過程中，應當考慮我國的海洋戰(zhàn)略、海洋政策以及政府立場，從而確保我國海洋政策與法律的連貫性與一致性。

（二）我國憲法涉海條款的表述模式與位置

1.涉海條款的表述模式

如前所述，域外憲法涉海條款的表述模式有公民權利模式、國家權力模式和混合模式之分，而國家權力模式又有領土主權、資源主權和管轄權模式之別。根據我國現行憲法的內容，我國憲法涉海條款的增設，不適宜采用公民權利和管轄權模式，因為從憲法內容結構角度分析，我國現行憲法的內容包括了國家基本制度、公民基本權利和義務、國家機構和國家標志等。雖然公民基本權利包含了平等權、政治自由、人身自由以及信仰自由等各項權利，但就公民海洋權利而言，其屬于基本權利中社會權利或者經濟權利的范疇，我國現行憲法中的社會權利與經濟權利條款無論采取何種表述方式，均難以涵蓋、接入、容納公民享有的海洋權利?，F行憲法國家機構條款雖然對國家機關的組織與權限進行了規(guī)定，但僅在國務院職權規(guī)定中涉及行政權的具體管轄事項，在其他職權規(guī)定中并未涉及職權管轄的具體事項，采用管轄權模式將導致憲法機構條款內部結構的紊亂，因而不建議采用此種模式。此外，如前所述，在域外憲法涉海條款中，使用公民權利和管轄權表述模式的國家并不多。因此，在我國憲法涉海條款的規(guī)范構造過程中，筆者不建議采用公民權利和管轄權表述模式。

現行我國《憲法》第6條明確規(guī)定我國的基本經濟制度為社會主義公有制，其第9條和第10條又對全民所有和集體所有的客體范圍進行了明確，這就為資源主權模式的采用提供了規(guī)范基礎，因而只需要明確財產的客體和財產的歸屬，即可構建起憲法涉海條款。然而，資源主權模式具有自身的局限性，不能為國家各項海洋權力的行使提供規(guī)范支撐，因而還應考慮領土主權模式的采用。雖然領土主權模式是域外憲法涉海條款采取的最主要表述模式，且與國家領土完整密不可分，但由于特殊的歷史原因，我國憲法中并沒有規(guī)定領土條款，僅在序言中的祖國統一和對外政策的規(guī)定中涉及領土問題，進而為領土主權模式的使用設置了困難。臺灣問題、南海爭端以及邊界爭議等問題的存在，表明我國領土完整仍面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，而領土條款入憲有助于歷史疆域的確認，能夠為解決領土問題、打擊和防止分裂國家行為提供法律依據，進而宣告我國維護主權獨立、領土完整的立場、態(tài)度和決心，①參見殷嘯虎：《憲法關于領土問題規(guī)定研究》，《上海行政學院學報》2009年第4期。因此我國有確立憲法領土條款的現實需要。憲法領土條款與涉海條款密不可分，領土條款中少不了對島嶼或海域的規(guī)定。雖然在領土主權模式中，部分國家關于領土組成僅規(guī)定了島嶼或者海域，但其均將島嶼、海域與領陸、領空相結合進行規(guī)定，因而不存在僅規(guī)定島嶼、海域及其底土的涉海條款。從這種角度上理解，憲法涉海條款與領土條款具有一致性，涉海條款的增設標志著領土條款的確立，這也意味著領土主權模式是我國憲法涉海條款表述模式的不二之選。因此，我國憲法涉海條款規(guī)范構造過程中，應當采取領土主權與資源主權相結合的表述模式。

2.涉海條款的安放位置

涉海條款入憲時，其內容放在我國《憲法》中的什么位置，既是一個立法技術問題，更涉及價值取向，此外，受憲法體例和條文內容的制約，安放位置還會對憲法涉海條款的具體內容及其表述方式產生影響，因此，確定不同表述模式下涉海條款的表述位置，有助于確定憲法涉海條款的表述內容和表述方式。我國憲法總綱已明確了社會主義公有制，且規(guī)定了自然資源國家所有和集體所有的范圍，因而資源主權模式下涉海條款的內容應當在總綱中的自然資源條款中予以規(guī)定，無須另行單獨規(guī)定。

不過，我國憲法缺少專門的領土條款，未對領土組成及其權力構成進行規(guī)定，因而需要明確領土主權模式下涉海條款的具體安放位置。對于領土條款的安放位置，學者提出了三種不同方案，即在序言中增述、總綱中增設領土專條以及增加憲法附件。②參見上注，殷嘯虎文；韋志中：《一種主張：國土入憲》，《現代法學》2001年第5期。然而，我國憲法總綱中也缺少能夠容納、涵蓋領土條款的具體條文，且從我國頒布的憲法修正案的內容角度分析，除關于監(jiān)察制度的條款外，主要是在現有憲法條文的基礎上，通過內容修改和款的增加以實現修憲的目的，尚缺少增設專條和附件的修憲傳統。因此，在我國《憲法》序言中增加領土條款，并在該條款中規(guī)定涉海內容的設想更加科學、可行。就憲法序言自身而言，其具有更強的理論性和綱領性，是國家的宣言書和總綱領，并規(guī)定了國家的基本原則，①參見前注⑦，周葉中主編書，第1 2 3-1 2 4頁。是正文的上位法規(guī)范，并對正文實施具有指導意義，因而具有規(guī)范性和最高法律效力。②參見黃惟勤：《論我國憲法序言的法律效力》，《法學雜志》2010年第2期。因此，在我國《憲法》序言中增加包含涉海內容的領土條款，不僅能夠確立憲法涉海規(guī)范，還能統領其第28條、第52條之規(guī)定，為維護國家主權和領土完整提供有力的憲法支撐。此外，根據我國《憲法》序言規(guī)定的內容，將領土主權模式下的涉海條款放入憲法序言中，也更具合理性。因為我國《憲法》序言第9自然段明確規(guī)定了“臺灣是中華人民共和國的神圣領土的一部分”，其規(guī)定包含了國家領土組成部分的內容，能夠為容納、接收包含涉海內容的領土條款提供規(guī)范基礎，因而領土主權模式下涉海條款的表述位置應當定在我國《憲法》序言第9自然段中。領土主權模式下涉海條款在該自然段的確立，能夠與臺灣領土歸屬和臺灣統一義務的規(guī)定一起，形成完整的憲法領土條款，進而發(fā)揮該段的宣示和規(guī)范意義，③參見周葉中：《臺灣問題的憲法學思考》，《法學》2007年第6期。并為維護國家領土主權提供根本性法源。

（三）我國憲法涉海條款的表述內容與方式

表述內容是憲法涉海條款規(guī)范構造的核心，但其受多種因素的影響，且在不同表述模式下，憲法涉海條款表述內容也有所不同。如前所述，領土主權模式下憲法涉海條款內容一般包含領土組成和權力構成，領土組成中需將島嶼或海域等領土要素包含其中，權力構成中則需明確國家享有的各項權力。雖然部分國家僅規(guī)定了領土組成或權力構成，但由于兩者是憲法領土條款密不可分的組成部分，具有不同的功能，且憲法領土條款與領土主權模式下的憲法涉海條款具有一致性，因此建議我國《憲法》序言中的涉海條款包含領土組成和權力構成這兩部分內容。一國領土由領陸、領水和領空組成，其中領陸是指陸地領土，領水包括國家主權之下的內水、內海和領海，④參見薛波主編：《元照英美法詞典》，法律出版社2003年版，第1338頁。領空是領陸和領水的上部空間。雖然部分國家憲法通過列舉名稱、明確坐標等方式具體規(guī)定島嶼或海域，我國學者也建議通過列舉的方式規(guī)定我國領土由各省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)、各島嶼以及海域構成，⑤參見前注⑨，殷嘯虎文；前注○2 0，韋志中文。但是受憲法規(guī)范和憲法結構的影響，且我國《領海及毗連區(qū)法》第2條款第2款已經明確規(guī)定了我國陸地領土的構成，領水也有其特定的內涵，因而通過概括的方式規(guī)定我國的領土組成即可，無需一一羅列。

雖然《公約》明確了國家在其管轄海域內的主權、主權權利和管轄權，但其不能直接成為我國涉海法律規(guī)定的法源依據和基礎，因而我國憲法應當具體規(guī)定國家在管轄海域內的權力構成，尤其是在專屬經濟區(qū)和大陸架內的主權權利和管轄權，從而為我國相關立法和涉?；顒犹峁椃ㄒ罁?。然而，對國家享有主權、主權權利和管轄權的具體海域范圍，受憲法規(guī)范表述要求的限制，不宜在憲法涉海條款中進行一一羅列，而應當在海洋基本法中進行規(guī)定，如明確規(guī)定國家對內水、領海以及領海上空和底土享有的主權，對專屬經濟區(qū)和大陸架享有的主權權利，對內水和領海享有的完全管轄權，對毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)和大陸架享有的特定管轄權。此外，由于南海問題、釣魚島問題等海洋爭端的存在，我國仍面臨著嚴峻的海洋形勢，海洋戰(zhàn)略的實施和海洋權益的維護也受到了極大的挑戰(zhàn)，但是我國“對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權”，“釣魚島及其附屬島嶼自古以來就是中國的神圣領土”。①參見《中華人民共和國外交部關于應菲律賓共和國請求建立的南海仲裁案仲裁庭關于管轄權和可受理性問題裁決的聲明》，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1310470.shtml，2018年3月10日訪問；《中華人民共和國外交部聲明》（2012年9月10日），http://www.fmprc.gov.cn/diaoyudao/chn/flfg/zcfg/t1304548.htm，2018年3月10日訪問。因此，為了突出我國對爭議島嶼及其附近海域享有的領土主權，可以參照我國《憲法》序言中關于臺灣問題的規(guī)定，對南海諸島、釣魚島及其附屬各島等固有島嶼及其附近海域的領土主權進行單獨規(guī)定，從而宣示我國對上述固有領土的領土主權，并為我國海洋權益的行使和維權活動的開展提供憲法支撐。為了更好地發(fā)揮憲法宣示的作用，我國《憲法》序言對上述固有島嶼及其附近海域領土主權的規(guī)定，應采取具體列舉的方式，以明確我國行使領土主權的具體對象。

就域外憲法涉海條款而言，資源主權模式下涉海條款的內容主要包括財產的歸屬性質和財產的客體范圍，前者涉及公有和國有的區(qū)分，后者涉及島嶼、海域及其資源的確定。自然資源對于國民經濟和國計民生具有重要作用，②參見蔡定劍：《憲法精神》，法律出版社2004年版，第168頁。因而我國《憲法》第9條第1款明確了自然資源的國家所有性質，即礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地和灘涂等自然資源都屬于國家所有，法律規(guī)定集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。然而，由于我國《憲法》第9條第1款中的“等”字意味著自然資源的未窮盡列舉，產生了自然資源國家所有范圍的確定問題，并出現了若干判斷標準，如高度公益性與權屬不確定性、是否為戰(zhàn)略意義的生產資料以及重要性、稀缺性與規(guī)模經營性等標準。③參見鞏固：《自然資源國家所有權公權說》，《法學研究》2013年第4期；王旭：《論自然資源國家所有權的憲法規(guī)制功能》，《中國法學》2013年第6期；李忠夏：《“國家所有”的憲法規(guī)范分析》，《交大法學》2015年第2期。然而，從現實需求以及財產、生態(tài)以及社會價值角度考量，④參見蔣承菘、翟勇：《自然資源法律規(guī)制的憲法原則》，《法學家》2004年第6期；焦艷鵬：《自然資源的多元價值與國家所有的法律實現——對憲法第9條的體系性解讀》，《法制與社會發(fā)展》2017年第1期。無論采取何種判斷標準，島嶼、海域及其資源均應納入自然資源國家所有的范圍，即其財產性質為國家所有，而非集體所有。關于資源主權模式下的財產客體，雖然域外憲法涉海條款使用了“島嶼”“海域”“自然資源”等詞語，但是由于我國《憲法》序言中增加的“固有島嶼”的規(guī)定可以涵蓋島嶼的權力歸屬，且根據我國《憲法》第9條第1款和我國《物權法》第46條關于國家所有范圍的規(guī)定、我國《海洋環(huán)境保護法》第2條和我國《海島保護法》第2條關于適用范圍的規(guī)定，以及我國《行政復議法》第30條關于自然資源權屬糾紛的規(guī)定，我國憲法涉海條款中關于國有財產客體的表述應當使用“海域”的概念，從而保持現有憲法條文與涉海法律規(guī)定的一致性。不過，需要指出的是，此處的“海域”是指國家管轄海域，其包括內水、領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)、大陸架以及我國管轄的其他海域，而不是我國《海域使用管理法》中規(guī)定的“海域”，因為該法將海域限定為“內水、領海的水面、水體、海床和底土”。至于表述方式，由于我國《憲法》第9條第1款已經規(guī)定了自然資源的國家所有及其范圍，并且涉海條款的內容又確定為“海域”，因此僅需將“海域”增設于該條款中即可。

四、我國憲法涉海條款的具體表述

綜上所述，我國憲法涉海條款由領土主權條款和自然資源國家所有條款組成，領土主權條款在明確我國領土范圍的同時，規(guī)定島嶼和領海是領土的重要組成，并明確國家對島嶼和管轄海域的主權、主權權利和管轄權，自然資源國家所有條款則應明確海域屬于國家所有。根據以上對涉海條款表述位置、內容與方式的分析，我國憲法涉海條款應作如下表述。

第一，將我國《憲法》序言第9自然段修改為：“中華人民共和國是一個由陸地領土、領水和領空組成的主權獨立、領土完整的國家，對釣魚島及其附屬各島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島等固有島嶼及其附近海域享有主權，對專屬經濟區(qū)和大陸架行使主權權利和管轄權。臺灣是中華人民共和國的神圣領土的一部分，完成統一祖國的大業(yè)是包括臺灣同胞在內的全中國人民的神圣職責?！?/p>

第二，將我國《憲法》第9條第1款修改為：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！?/p>