袁日新

(沈陽建筑大學(xué)法律系，遼寧 沈陽 110168)

引言

有效競爭的最大化程度是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)福利最大化的根本因素。[1]盡管著力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，但許多國家和地區(qū)仍存在限制競爭的法律法規(guī)。為此，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)建立了競爭審查或競爭評(píng)估制度，旨在減少或消除國家干預(yù)對(duì)市場競爭的不利影響。例如，澳大利亞《國家競爭委員會(huì)立法審查原則》規(guī)定：“任何法律法規(guī)都不應(yīng)當(dāng)限制競爭，除非能夠證明對(duì)競爭限制的總體收益大于成本，并且只有限制競爭才能實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)”。[2]韓國《壟斷規(guī)制與公平交易法》第63條規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)的首長在制定或修改以決定企業(yè)價(jià)格和交易條件、限制市場進(jìn)入或經(jīng)營者活動(dòng)、不當(dāng)共同行為或經(jīng)營者團(tuán)體的限制競爭性事項(xiàng)為內(nèi)容的法令，或者承認(rèn)處分經(jīng)營者或經(jīng)營者團(tuán)體的限制競爭行為時(shí)，應(yīng)事先與公平交易委員會(huì)協(xié)商。”[3]P284《歐盟運(yùn)行條約》第107條第1款規(guī)定：“除非條約另有規(guī)定，否則，由某一成員國提供的或通過無論何種形式的國家資源給予的任何援助，凡通過給予某些企業(yè)或某些商品的生產(chǎn)以優(yōu)惠，從而扭曲競爭或產(chǎn)生競爭威脅，只要影響到成員國之間的貿(mào)易，均與內(nèi)部市場相抵觸。”[4]競爭審查制度對(duì)于貫徹競爭政策、預(yù)防和消除政策措施對(duì)競爭的影響具有積極的作用，[5]為越來越多的國家和地區(qū)所采納。

2016年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(以下稱《意見》)，①標(biāo)志著我國公平競爭審查制度的正式建立。公平競爭審查是指政策制定機(jī)關(guān)在制定有關(guān)政策措施時(shí)，要考慮其可能對(duì)市場競爭的影響，確保政策措施符合公平競爭要求和相關(guān)法律法規(guī)，在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的同時(shí)，防止排除、限制競爭，保障市場配置資源的決定性作用得到充分發(fā)揮，保障各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)。隨后，全國各地紛紛效仿轉(zhuǎn)發(fā)文件或出臺(tái)實(shí)施意見，國家發(fā)展改革委等部委專門就落實(shí)公平競爭審查制度印發(fā)通知，②以實(shí)際行動(dòng)予以回應(yīng)。2017年10月，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》(以下稱《實(shí)施細(xì)則》)③，進(jìn)一步細(xì)化和完善了相關(guān)規(guī)定。學(xué)術(shù)界對(duì)公平競爭審查制度的建立歡欣鼓舞，一度成為各種學(xué)術(shù)研討會(huì)和理論文章的主題。④通過梳理，不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們的研究視角呈現(xiàn)從框架設(shè)計(jì)向具體制度構(gòu)建的轉(zhuǎn)變，鮮有較為全面系統(tǒng)的基礎(chǔ)理論研究，未能提出其預(yù)設(shè)的理論支點(diǎn)，未能洞察其內(nèi)含的邏輯意蘊(yùn)。如果沒有高屋建瓴的理論指引，無法準(zhǔn)確把握公平競爭審查制度運(yùn)行的內(nèi)在邏輯，則這些研究所觸及的僅是制度的表層問題，所提出的建議也僅是基于利弊衡量的權(quán)宜之策。

因此，深入探討公平競爭審查制度的基礎(chǔ)理論實(shí)屬必要：其一，公平競爭審查制度移植于國外，雖然制度功能具有相似性，但是由于社會(huì)制度環(huán)境不同，制度生成機(jī)理自然不同，需要我們細(xì)致挖掘其歷史生成邏輯；其二，公平競爭審查制度涉及多重價(jià)值目標(biāo)，在自由、秩序、公平和效率之間是否具有位階以及具有什么樣的位階，需要我們?nèi)胬眄樒鋬r(jià)值選擇邏輯；其三，公平競爭審查制度作為創(chuàng)新性制度安排，包括哪些構(gòu)成要素、如何與相關(guān)制度有效銜接，需要我們系統(tǒng)分析其理論構(gòu)成邏輯；其四，公平競爭審查制度直面社會(huì)實(shí)踐，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，具有何種特質(zhì)的問題意識(shí)，需要我們精準(zhǔn)把握其實(shí)踐發(fā)展邏輯?？傊礁偁帉彶橹贫炔粌H是有目標(biāo)指向的戰(zhàn)略措施，而且是有價(jià)值取向的制度安排，也是有機(jī)統(tǒng)一的制度系統(tǒng)，還是問題導(dǎo)向的實(shí)踐指南。在歷史維度、價(jià)值維度、理論維度及實(shí)踐維度上把握公平競爭審查制度的邏輯意蘊(yùn)，發(fā)掘和論證其作為治國理政新思維的正當(dāng)性、合理性和規(guī)范性，有助于提升認(rèn)知公平競爭審查制度的理解力，加強(qiáng)適用公平競爭審查制度的解釋力，鞏固實(shí)施公平競爭審查制度的影響力，增強(qiáng)宣傳公平競爭審查制度的傳播力。

一、公平競爭審查制度生成的歷史邏輯

“一切社會(huì)制度和現(xiàn)象都是歷史的產(chǎn)物?！盵6]P409歷史的本質(zhì)規(guī)定性在于“與時(shí)間次序相一致的歷史”，即“現(xiàn)實(shí)的歷史”。歷史邏輯就是貫注于一切實(shí)踐中的目的性主觀邏輯與規(guī)律性客觀邏輯的辯證統(tǒng)一。公平競爭審查制度生成的歷史邏輯體現(xiàn)在以合目的性為出發(fā)點(diǎn)，以合規(guī)律性為中心點(diǎn)，以合主體性為落腳點(diǎn)。

(一)合目的性是公平競爭審查制度歷史邏輯的出發(fā)點(diǎn)

歷史是由追求自身目的的人的實(shí)踐所構(gòu)成，現(xiàn)實(shí)的人的實(shí)踐圍繞主觀目的展開，具有明確的合目的性，這是歷史的主觀邏輯意蘊(yùn)?！霸谏鐣?huì)歷史領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)的，全是有意識(shí)的，經(jīng)過思慮或憑激情行動(dòng)的、追求某種目的的人，任何事情的發(fā)生都不是沒有自覺的意圖、沒有預(yù)期的目的。”[7]P247合目的性是指社會(huì)主體自覺趨向符合人類及社會(huì)存在和發(fā)展要求的終極目標(biāo)的性質(zhì)。當(dāng)前，我國一些政策制定機(jī)關(guān)出臺(tái)政策措施，排除、限制競爭的現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生，如設(shè)定歧視性標(biāo)準(zhǔn)、限制商品要素流通，實(shí)施地方保護(hù)、區(qū)域封鎖等。這些政策措施從本質(zhì)上看沒有處理好政府與市場的關(guān)系；從長遠(yuǎn)和全局看阻礙了全國統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建設(shè)，不利于深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，也不符合加快轉(zhuǎn)變政府職能的要求?！敖?jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是，處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”?！耙鉀Q市場體系不完善，政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”。⑤全面深化改革是我國當(dāng)前和今后一段時(shí)期的一個(gè)重要戰(zhàn)略目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)體制改革是一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的總體目標(biāo)，處理好政府和市場的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，公平競爭審查制度是處理好政府和市場的關(guān)系一項(xiàng)重要舉措，從而形成層層落實(shí)環(huán)環(huán)相扣的具有時(shí)間序列的目標(biāo)系統(tǒng)。在這個(gè)目標(biāo)系統(tǒng)中建立公平競爭審查制度，就是要從源頭上理順政府與市場的關(guān)系，明確政府權(quán)力邊界，有效約束政府行為，減少政府對(duì)市場的不當(dāng)干預(yù)，保障市場在資源配置中起決定性作用，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。由此，公平競爭審查制度體現(xiàn)了目標(biāo)的長遠(yuǎn)性和階段性的統(tǒng)一，蘊(yùn)含著現(xiàn)實(shí)歷史的主觀邏輯，貫注于經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)踐中的合目的性，這是公平競爭審查制度歷史邏輯的出發(fā)點(diǎn)。

(二)合規(guī)律性是公平競爭審查制度歷史邏輯的中心點(diǎn)

實(shí)踐活動(dòng)必須滿足實(shí)踐所處的具體情境的現(xiàn)實(shí)需要，即必須具備嚴(yán)格的合規(guī)律性，這是歷史的客觀邏輯意蘊(yùn)?！耙环N社會(huì)活動(dòng)，一系列社會(huì)過程，愈是越出人們的自覺的控制，愈是越出他們支配的范圍，愈是顯得受純粹的偶然性的擺布，它所固有的內(nèi)在規(guī)律就愈是以自然的必然性在這種偶然性中為自己開辟道路。”[8]P197合規(guī)律性是指人們的活動(dòng)必須遵循和服從客觀規(guī)律，才能達(dá)到活動(dòng)的預(yù)期目的，否則會(huì)事與愿違，受到規(guī)律的懲罰。公平競爭審查制度既是從現(xiàn)實(shí)需要中產(chǎn)生的，也是為推動(dòng)解決面臨的突出矛盾產(chǎn)生的。建立公平競爭審査制度就是“著眼解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展中面臨的深層次矛盾和體制機(jī)制弊端，立足國情、扎根現(xiàn)實(shí)，突出問題導(dǎo)向，在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)自我變革、自我完善”。[9]公平競爭審查制度以實(shí)踐活動(dòng)的合規(guī)律性為中心，面向的是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的客觀現(xiàn)實(shí)。由此，公平競爭審查制度充分尊重客觀規(guī)律及其發(fā)生作用的現(xiàn)實(shí)條件，這是公平競爭審查制度歷史邏輯的中心點(diǎn)。

(三)合主體性是公平競爭審查制度歷史邏輯的落腳點(diǎn)

歷史發(fā)展不僅為主體生存發(fā)展創(chuàng)造越來越有利的條件，而且也推動(dòng)主體自身的不斷發(fā)展和完善。歷史主體既是發(fā)展的參與者，也是發(fā)展成果的享有者。[10]這是歷史的主體邏輯意蘊(yùn)，也是歷史的主觀邏輯和客觀邏輯有機(jī)統(tǒng)一的必然歸屬。合主體性是指人們的活動(dòng)所表現(xiàn)出來的日益符合人類生存和發(fā)展的總體趨勢。[11]公平競爭審查制度是在借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)的通行做法并結(jié)合我國具體情況的基礎(chǔ)上，在廣大人民的熱切期待中提出來的。它強(qiáng)調(diào)人民大眾是利益歸屬的主體，以合主體性為其歷史邏輯的落腳點(diǎn)?！敖⒐礁偁帉彶橹贫?，大力消除影響公平競爭、妨礙創(chuàng)新的各種制度束縛，有利于為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造公平競爭的市場環(huán)境?！薄敖⒐礁偁帉彶橹贫?，降低制度性交易成本，克服市場價(jià)格和行為扭曲，有利于調(diào)動(dòng)各類市場主體的積極性和創(chuàng)造性，培育和催生經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能?！蓖瑫r(shí)，強(qiáng)調(diào)人民大眾是公平競爭審查制度實(shí)施效果評(píng)估的監(jiān)督主體。“評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征求意見，評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開?！雹抻纱?，公平競爭審查制度以合主體性為其歷史邏輯的落腳點(diǎn)，體現(xiàn)了人民福祉、頂層設(shè)計(jì)、現(xiàn)實(shí)需要三者的高度契合，展現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的合目的性與合規(guī)律性在合主體性基礎(chǔ)上辯證統(tǒng)一的歷史邏輯。

二、公平競爭審查制度追尋的價(jià)值邏輯

“價(jià)值問題雖然是一個(gè)困難的問題，但它是法律科學(xué)所不能回避的。即使最粗糙的、最草率的或最反復(fù)無常的關(guān)系調(diào)整或行為安排，在其背后總有對(duì)各種互相沖突和互相重疊的利益進(jìn)行評(píng)價(jià)的某種準(zhǔn)則?！盵12]P50“不管關(guān)注正義問題還是關(guān)注價(jià)值問題，都不妨礙在有關(guān)正義或價(jià)值的思維過程中進(jìn)行邏輯考量?！盵13]“制度被認(rèn)為包含了特殊的價(jià)值觀，而不僅僅是作為手段服務(wù)于這些價(jià)值觀，因此制度有潛在的能力對(duì)自我的概念和社會(huì)習(xí)慣予以肯定和改變”。[14]P199如果我們僅僅追求技術(shù)規(guī)則的體系化與完整性，而忽視其自身的價(jià)值構(gòu)造，法律制度將會(huì)喪失人文精神的底蘊(yùn)，淪為單純的條文堆砌；反之，如果僅僅關(guān)注法律制度的價(jià)值構(gòu)造，不注重法律制度的實(shí)現(xiàn)形式，法律制度則會(huì)在相當(dāng)程度上失去改造社會(huì)的能力。[15]P116由此，我們可以把公平競爭審查制度的價(jià)值目標(biāo)分為兩類：目的性價(jià)值與工具性價(jià)值，保障經(jīng)濟(jì)自由和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序是公平競爭審查制度的目的性價(jià)值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)公平和提高經(jīng)濟(jì)效率是公平競爭審查制度的工具性價(jià)值。公平競爭審查制度所蘊(yùn)涵的價(jià)值目標(biāo)是目的性與工具性的有機(jī)統(tǒng)一：目的性價(jià)值反映公平競爭審查制度的本質(zhì)特征；工具性價(jià)值是目的性價(jià)值的具體手段。

不過，“在社會(huì)發(fā)展的每個(gè)階段和每個(gè)特定時(shí)期，總是有一種價(jià)值處于首要地位，其他價(jià)值處于次要地位。但這決不意味著該首要價(jià)值是排他的，次要的價(jià)值是無關(guān)緊要的；不意味著首要價(jià)值在各個(gè)法律領(lǐng)域、法律運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都是絕對(duì)領(lǐng)先，其他價(jià)值則絕對(duì)從屬；更不意味著首要價(jià)值將持續(xù)第一，其他價(jià)值永居其后。”[16]P189那么，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的背景下，保障經(jīng)濟(jì)自由應(yīng)當(dāng)成為公平競爭審查制度的首要目的性價(jià)值；而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)公平則應(yīng)當(dāng)成為公平競爭審查制度的首要工具性價(jià)值。我們在追問公平競爭審查制度的價(jià)值意蘊(yùn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在深入分析各種因素的基礎(chǔ)上作出辯證的價(jià)值評(píng)定和可行的價(jià)值選擇，以將我國社會(huì)推置到在良好秩序中獲得自由發(fā)展，在優(yōu)質(zhì)效率下獲得公平發(fā)展的良性運(yùn)行軌道。

(一)公平競爭審查制度內(nèi)在的目的性價(jià)值

1.保障經(jīng)濟(jì)自由

自由是最深刻的人性需要?！耙磺锌茖W(xué)對(duì)于人性總是或多或少地有些關(guān)系，任何學(xué)科不論似乎與人性離得多遠(yuǎn)，它們總是會(huì)通過這樣或那樣的途徑回到人性?！盵17]P2-3“法律不是壓制自由的手段”。[18]P71“法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護(hù)和擴(kuò)大自由?！盵19]P36追求自由是人類固有的本性使然，是社會(huì)充滿活力的基因所在。人類歷史就是不斷實(shí)現(xiàn)自由的過程。[20]P2237-238馬克思認(rèn)為未來的理想社會(huì)“將是這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”。[21]P294一項(xiàng)法律制度的目的性價(jià)值就在于保障人的自由。人的自由具有多重性，具體到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，人應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)自由應(yīng)該是指所有的市場經(jīng)營主體為了追求利潤，自主進(jìn)出某一產(chǎn)業(yè)部門、自由從事商業(yè)活動(dòng)而不受非法干涉和限制的權(quán)利。它包括開業(yè)自由、決策自由、貿(mào)易自由、分配自由、人事管理自由以及競爭自由等。其中, 競爭自由最能反映市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)自由的本質(zhì)。[22]一切有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律，只有在根本上是為了促使和保護(hù)人民的經(jīng)濟(jì)自由，才是正當(dāng)?shù)?。[23]經(jīng)濟(jì)自由是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的根本決定性要素，是市場經(jīng)濟(jì)最為基本的經(jīng)濟(jì)倫理價(jià)值，是市場經(jīng)濟(jì)主體的基本權(quán)利。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，一旦市場主體失去經(jīng)濟(jì)自由，市場資源配置就無法運(yùn)行，社會(huì)就會(huì)失去經(jīng)濟(jì)繁榮和持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。[24]在現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中，國家既是人民自由的有力保障者，又是人民自由的最大威脅者?，F(xiàn)代國家為了管理需要和自身利益，制定的各種政策措施未必都是為保障人民自由服務(wù)的，建立公平競爭審查制度就是要檢視和矯正國家(政府)可能限制或者剝奪人民經(jīng)濟(jì)自由的行為。由此，作為市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，公平競爭審查制度的目的性價(jià)值必然指向保障經(jīng)濟(jì)自由，特別是市場主體的經(jīng)濟(jì)自由。保障經(jīng)濟(jì)自由是公平競爭審查制度最基本、最原始的價(jià)值目標(biāo)。

改革開放四十年來，我國主要采取政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長模式，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有決定性影響力。國家政權(quán)在市場中具有中心地位，確定經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展方向和目標(biāo)，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)體制向符合市場需求的方向發(fā)展。[25]P78實(shí)踐表明：政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長模式有利于形成一個(gè)對(duì)世界開放的市場經(jīng)濟(jì)框架，使我國市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展。但是，這種模式下政府權(quán)力過大、過分干預(yù)經(jīng)濟(jì)、腐敗問題嚴(yán)重，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的全面深化，逐漸形成三期疊加效應(yīng)。在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，建立公平競爭審查制度就是要規(guī)范政府行為，防止政府出臺(tái)排除、限制市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由的政策措施，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力和創(chuàng)新動(dòng)力，培育和催生經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面進(jìn)步的總體目標(biāo)。

2.維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序

秩序是最基本的人類需要。人們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自由和更好地生活，從來都需要秩序。秩序構(gòu)成了人類理想的要素和社會(huì)活動(dòng)的基本目標(biāo)。[16]P195“秩序是指符合可識(shí)別模式的重復(fù)事件或行為”，[26]P182秩序是指在自然進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)程中所存在著的某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性。凡是在人類建立了政治或社會(huì)組織單位的地方，他們都曾力圖防止出現(xiàn)不可控制的混亂現(xiàn)象，也曾試圖確立某種適于生存的秩序形式。[27]P228市場經(jīng)濟(jì)秩序是指在市場運(yùn)行過程中，市場行為者穩(wěn)定的、明確的、連續(xù)的行為模式。關(guān)于法律在市場經(jīng)濟(jì)秩序的形成和建立中的作用存在兩種截然不同的觀點(diǎn)：自發(fā)秩序論和理性秩序論。前者認(rèn)為市場秩序是自發(fā)形成的，是出于人的天性要求，是由自然規(guī)律所統(tǒng)治，而不是由統(tǒng)治者的獨(dú)斷立法所能改變的。后者認(rèn)為市場秩序的建立必須依靠法制的力量。他們認(rèn)為，既然人存在著非理性的因素，那么市場秩序的建立就不能單純依靠人的理性自發(fā)地實(shí)現(xiàn)，而必須依靠國家立法者以法律的形式確立下來的秩序，作為外在的強(qiáng)制力量來規(guī)定和約束市場交易者的行為。實(shí)際上，這兩種觀點(diǎn)所理解的市場秩序處在不同的層次。自發(fā)秩序論講的是市場內(nèi)在競爭秩序，而這種秩序是自發(fā)形成的，不需要國家理性和法律干預(yù)。而理性秩序論講的是市場活動(dòng)的外在環(huán)境秩序，而這種秩序的建立只能依靠國家意志、法和權(quán)力。他們不是強(qiáng)調(diào)市場競爭的內(nèi)在秩序和規(guī)則本身，而是強(qiáng)調(diào)保證市場活動(dòng)得以運(yùn)行的外在社會(huì)環(huán)境。[28]由此，公平競爭審查制度的目的性價(jià)值必然指向維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，主要是市場外在環(huán)境秩序。維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序是公平競爭審查制度不可或缺的價(jià)值目標(biāo)。

改革開放四十年來，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序日益完善，經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換中的摩擦，新舊機(jī)制交替中的縫隙，各種利益群體的不同利益動(dòng)機(jī)產(chǎn)生的形形色色的經(jīng)濟(jì)行為等等，造成錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系和矛盾?，F(xiàn)階段，仍然存在較多不必要的行政干預(yù)，嚴(yán)重破壞了公平競爭的市場秩序。[29]復(fù)雜的關(guān)系，激烈的矛盾，迫切要求有一個(gè)統(tǒng)一的強(qiáng)制性的法律制度。[30]P13建立公平競爭審查制度絕不是針對(duì)市場內(nèi)在競爭秩序，相反，它是建立在市場主體經(jīng)濟(jì)自由的基礎(chǔ)上，并以市場內(nèi)在秩序自發(fā)形成為前提，確認(rèn)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自發(fā)形成的規(guī)則，明確政府與市場行為的邊界，“著力減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)，把應(yīng)該由企業(yè)決策的交還給企業(yè)，把應(yīng)該由市場決定的交還給市場，督促政府全面正確履行職責(zé)，更好地承擔(dān)宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競爭、彌補(bǔ)市場失靈等職能，切實(shí)行簡政之道，施公平之策，開便利之門，不斷提高行政效能，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”，[31]使市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擺脫偶然性和任意性而獲得穩(wěn)定性和連續(xù)性，為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供安定公平的外在環(huán)境秩序。

“一個(gè)法律制度一定要將它的范圍內(nèi)的一切人都看作有權(quán)獲得某些基本保護(hù)和自由”，[32]P201才是一個(gè)良好的法律制度。如果把發(fā)展看作是擴(kuò)大人們享受的真實(shí)自由的一種過程，那么擴(kuò)展自由就是發(fā)展的首要目的和主要手段。[33]P30自由是國家構(gòu)建的合法性基礎(chǔ)，也是普通公民的政治文化基因。[34]在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如果不保護(hù)和擴(kuò)展市場主體的經(jīng)濟(jì)自由，不僅是失職的，也是失敗的。雖然經(jīng)濟(jì)自由也需要良好的秩序規(guī)范和保障，因?yàn)橐坏]有國家秩序?qū)?jīng)濟(jì)自由的引導(dǎo)和規(guī)范，社會(huì)將會(huì)出現(xiàn)難以想象的混亂和失序。但是，任何秩序只是維護(hù)人類當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)利益，自由則是要維護(hù)人類永恒的精神利益。[35]P269經(jīng)濟(jì)自由是社會(huì)發(fā)展的源動(dòng)力，國家維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序最終服務(wù)于保障經(jīng)濟(jì)自由。如果維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序只是保障市場主體從事經(jīng)濟(jì)自由的手段和工具，它本身并不具有終極性價(jià)值，那么將保障經(jīng)濟(jì)自由理解為公平競爭審查制度的終極性價(jià)值更具有合理性和妥當(dāng)性。

(二)公平競爭審查制度外現(xiàn)的工具性價(jià)值

1.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)公平

公平是一個(gè)社會(huì)最重要的追求。公平主要反映人們對(duì)利益分配關(guān)系合理性的意義追求和價(jià)值評(píng)價(jià)。[36]羅爾斯主張完全平等地分配各種基本權(quán)利和義務(wù)，盡量平等地分配社會(huì)合作所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益和負(fù)擔(dān)，堅(jiān)持各種職務(wù)和地位平等地向所有人開放，只允許那種能給最少受惠者帶來最大補(bǔ)償利益的不平等分配，以體現(xiàn)從維護(hù)形式公平到促進(jìn)實(shí)質(zhì)公平價(jià)值理念。[37]P54-90人類追求公平的方式和途徑多種多樣，經(jīng)濟(jì)公平是人類為了追逐有限的目標(biāo)所應(yīng)遵循的基本法律準(zhǔn)則，競爭公平最能反映市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)公平的本質(zhì)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)公平包括地位公平、機(jī)會(huì)公平和待遇公平。地位公平是指參與競爭的市場主體平等地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。在市場競爭中，不論所有制性質(zhì)、經(jīng)營規(guī)模大小、技術(shù)力量高低等，都應(yīng)被同等對(duì)待。機(jī)會(huì)公平是指所有市場主體都有進(jìn)入市場進(jìn)行平等競爭的機(jī)會(huì)。在市場競爭中，國家對(duì)每個(gè)市場主體“不偏袒”、“非歧視”。只要是合法的競爭者，都能無障礙地進(jìn)入市場并獲取同樣的機(jī)會(huì)。待遇公平是指在市場競爭中，所有市場經(jīng)營主體的競爭條件和環(huán)境相同。不允許政府機(jī)關(guān)利用行政權(quán)力對(duì)市場競爭進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)，不允許在市場競爭中價(jià)格不平等、分配不平等、稅收不平等。[22]由此，公平競爭審查制度的工具性價(jià)值必然指向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)公平，從而維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序和保障市場主體經(jīng)濟(jì)自由。

改革開放四十年來，我國公平競爭的市場環(huán)境尚未完全形成，行政性壟斷對(duì)市場環(huán)境造成巨大弊害：全國統(tǒng)一大市場尚未形成，地區(qū)封鎖和部門分割現(xiàn)象嚴(yán)重；國有企業(yè)自主權(quán)尚未完全落實(shí)，還經(jīng)常受到多方面干預(yù)，無法真正以獨(dú)立主體身份自由參加競爭；一定程度的企業(yè)差別待遇制還繼續(xù)存在，內(nèi)外資企業(yè)、不同所有制企業(yè)有時(shí)尚無法展開公平競爭。[38]行政性壟斷在經(jīng)濟(jì)方面限制或剝奪了其他經(jīng)營者的經(jīng)營自由，同時(shí)也極易損害消費(fèi)者的權(quán)益，在政治方面極易助長和誘發(fā)腐敗和社會(huì)不公平現(xiàn)象。[39]建立公平競爭審查制度，形成了規(guī)制行政性壟斷的預(yù)防性機(jī)制，體現(xiàn)了回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的理性精神。[40]《意見》明確了公平競爭審查四個(gè)方面的客觀標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來判斷有關(guān)政策措施是否影響市場主體的地位公平、機(jī)會(huì)公平和待遇公平，從而有力維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。

2.提高經(jīng)濟(jì)效率

效率是一個(gè)社會(huì)最重要的美德。沒有效率的社會(huì)，如同失卻公平的社會(huì)一樣，無論如何不能被認(rèn)為是一個(gè)完美的理想的社會(huì)。[16]P217-218效率是指“以價(jià)值較大化的方式利用資源和獲得滿足”。[20]P176“競爭政策的主要目的是為了提高經(jīng)濟(jì)效率”。[41]P240“競爭不但促進(jìn)分配效率，提高生產(chǎn)效率，而且激勵(lì)創(chuàng)新，因此使得消費(fèi)者福利最大化”。[42]P47競爭法既保護(hù)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效率，也保護(hù)社會(huì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)效率，但是當(dāng)這兩者相沖突時(shí)，競爭法的天平自然就會(huì)傾向到社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效率這一邊。[43]建立公平競爭審查制度，可以消除破壞競爭、減少效率、妨礙創(chuàng)新的各種政策壁壘，有利于營造統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境。由此，公平競爭審查制度的工具性價(jià)值必然指向提高經(jīng)濟(jì)效率，尤其是社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效率，從而促進(jìn)實(shí)現(xiàn)更高層次的經(jīng)濟(jì)公平。

改革開放四十年來，行政性壟斷對(duì)我國市場競爭的負(fù)面影響廣泛存在，“制約了追求生產(chǎn)效率最大化的常規(guī)市場競爭壓力的作用，導(dǎo)致生產(chǎn)率下降，生產(chǎn)規(guī)模低于最優(yōu)水平，以及較高的價(jià)格和技術(shù)落后”。[44]P38“濫用行政權(quán)力限制競爭的后果往往是保護(hù)落后，妨礙市場的自由和公平競爭，妨礙建立統(tǒng)一、開放和競爭的大市場，‘優(yōu)’不能勝，‘劣’不能汰，社會(huì)資源得不到合理和有效配置”，嚴(yán)重影響社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)效率的提升。因?yàn)椤疤幱谡男涡紊Ｗo(hù)之下的企業(yè)永遠(yuǎn)是溫室中的花朵，它們既經(jīng)不起國內(nèi)市場競爭的考驗(yàn)，更經(jīng)不起國際市場競爭的考驗(yàn)?！盵45]P288-290建立公平競爭審查制度，就是要使市場上的優(yōu)勝者是在真正的市場競爭中產(chǎn)生，而不是在政府決策的辦公室里產(chǎn)生。[40]《意見》在原則禁止出臺(tái)排除、限制競爭政策措施的同時(shí)，對(duì)維護(hù)國家安全、涉及國防建設(shè)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障和社會(huì)公共利益目的的政策措施，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形作出例外規(guī)定。這些政策措施如果經(jīng)審查具有排除、限制競爭果，符合規(guī)定也可以實(shí)施，在更大程度上增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。[31]

“某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除?！盵37]P3建立公平競爭審查制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)公平和提高經(jīng)濟(jì)效率，乃是人性中根深蒂固的意向所驅(qū)使的和客觀現(xiàn)實(shí)需要所決定的。然而，在一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特定階段，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)公平和提高經(jīng)濟(jì)效率兩個(gè)價(jià)值目標(biāo)經(jīng)常處于深層的張力中。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，許多時(shí)候?qū)?jīng)濟(jì)效率的追求不可避免地會(huì)產(chǎn)生各種經(jīng)濟(jì)不公平現(xiàn)象，對(duì)經(jīng)濟(jì)公平的珍視也不可避免地會(huì)產(chǎn)生各種經(jīng)濟(jì)低效率的情形。但是，任何效率只是維護(hù)人類眼前的現(xiàn)實(shí)利益，公平則是著眼于實(shí)現(xiàn)人類長遠(yuǎn)的精神利益。因此，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)公平和提高經(jīng)濟(jì)效率這兩個(gè)價(jià)值目標(biāo)之間存在位階之分，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)公平應(yīng)當(dāng)作為首要工具性價(jià)值，提高經(jīng)濟(jì)效率則應(yīng)當(dāng)作為次要工具性價(jià)值。在試圖尋求具體解決方法時(shí)，需要考慮各種變量和偶然因素，運(yùn)用各種機(jī)制盡量緩和它們之間的矛盾性，擴(kuò)大它們之間的適應(yīng)性，努力在經(jīng)濟(jì)公平和經(jīng)濟(jì)效率之間創(chuàng)設(shè)一種可行的和諧體。

三、公平競爭審查制度蘊(yùn)含的理論邏輯

法律制度本身是一個(gè)嚴(yán)密的邏輯體系，對(duì)法律制度的正確理解與適用需要嚴(yán)格遵循正確思維的規(guī)律規(guī)則。[46]世界是由許多“狀態(tài)”構(gòu)成的總體，每一個(gè)“狀態(tài)”是一條眾多事物組成的鎖鏈，它們處于確定的關(guān)系之中，這種關(guān)系就是這個(gè)“狀態(tài)”的結(jié)構(gòu)。[47]P28單個(gè)事物的重要性和存在意義因其與外界他物的關(guān)系而得以彰顯，部分的性質(zhì)歸根結(jié)底是由其在整體中的地位及其與其他部分的關(guān)系決定的。[48]P14-21所謂理論邏輯，狹義上是指一個(gè)制度體系中各個(gè)構(gòu)成要素的內(nèi)部聯(lián)系，即制度的結(jié)構(gòu)邏輯；廣義上還包括這一制度與其相關(guān)制度的邏輯聯(lián)系，即制度的關(guān)系邏輯。某一制度體系內(nèi)在的理論邏輯，既包括制度的結(jié)構(gòu)邏輯，也涵蓋制度的關(guān)系邏輯。把握公平競爭審查制度理論維度的邏輯意蘊(yùn)，既要弄清其作為一個(gè)制度系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)邏輯，也要辨明其作為一項(xiàng)創(chuàng)新性制度安排與相關(guān)法律制度的關(guān)系邏輯。

(一)公平競爭審查制度的結(jié)構(gòu)邏輯

公平競爭審查制度的結(jié)構(gòu)邏輯表現(xiàn)在既有實(shí)體規(guī)則又有程序規(guī)則，所有規(guī)則構(gòu)成一個(gè)確保公平競爭審查制度有效運(yùn)行的大系統(tǒng)。《意見》和《實(shí)施細(xì)則》明確了審查對(duì)象、審查方式、審查標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)主要內(nèi)容，初步構(gòu)建了我國公平競爭審查的制度體系。

1.公平競爭審查制度的現(xiàn)行結(jié)構(gòu)要素

關(guān)于審查對(duì)象，《意見》體現(xiàn)規(guī)范增量與清理存量相結(jié)合，在著力規(guī)范新出臺(tái)政策措施的同時(shí)，對(duì)逐步清理現(xiàn)行政策措施提出了要求。對(duì)于新出臺(tái)的政策措施，凡是涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的，都要開展公平競爭審查?！敖?jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競爭效果的，可以實(shí)施；具有排除、限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)不予出臺(tái)，或調(diào)整至符合相關(guān)要求后出臺(tái)。沒有進(jìn)行公平競爭審查的，不得出臺(tái)?！蓖瑫r(shí)，對(duì)于現(xiàn)行政策措施，由于排除限制競爭行為的產(chǎn)生和形成，有諸多歷史因素，加上我國區(qū)域間發(fā)展不平衡，情況非常復(fù)雜。因此，要按照“誰制定、誰清理”的原則梳理評(píng)估，堅(jiān)持分類處理，遵循不溯及既往的原則，對(duì)妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法進(jìn)行有序清理和廢除?！兑庖姟访鞔_了三種處理方式：一是對(duì)市場主體反映比較強(qiáng)烈、問題暴露比較集中、影響比較突出的規(guī)定和做法，要盡快廢止。例如，有市場壁壘的、限制商品流動(dòng)的、某個(gè)地區(qū)對(duì)地區(qū)之外的商品有限制性條件的政策措施；二是對(duì)以合同協(xié)議等形式給予企業(yè)的優(yōu)惠政策，以及部分立即終止會(huì)帶來重大影響的政策措施，要設(shè)置過渡期，留出必要的緩沖空間。例如一個(gè)地方對(duì)某個(gè)項(xiàng)目給予優(yōu)惠政策，由于他們之間已經(jīng)簽了協(xié)議，這個(gè)協(xié)議就不能簡單廢止，否則會(huì)給雙方帶來重大影響；三是對(duì)已兌現(xiàn)的優(yōu)惠政策，不溯及既往。

關(guān)于審查方式，《意見》體現(xiàn)自我審查與外部監(jiān)督相結(jié)合。充分考慮我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、現(xiàn)行法律法規(guī)要求和行政管理體制，《意見》指出：政策制定機(jī)關(guān)在政策制定過程中，要嚴(yán)格對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查。這有利于充分發(fā)揮政策制定機(jī)關(guān)的積極性，促進(jìn)公平競爭審查制度盡快實(shí)施；也可以將保護(hù)市場競爭和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)更好結(jié)合起來。同時(shí)，為了充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，促使政策制定機(jī)關(guān)嚴(yán)格進(jìn)行公平競爭審查，也強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督。《意見》指出：制定政策措施及開展公平競爭審查應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見，或者向社會(huì)公開征求意見。有關(guān)政策措施出臺(tái)后，要按照《政府信息公開條例》要求向社會(huì)公開。對(duì)涉嫌違反公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施，任何單位和個(gè)人有權(quán)舉報(bào)，有關(guān)部門要及時(shí)予以處理；涉嫌違反《反壟斷法》的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要依法調(diào)查核實(shí)，并向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議。

關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)，《意見》體現(xiàn)原則禁止與例外規(guī)定相結(jié)合。對(duì)于排除限制競爭的政策措施，《意見》列舉了4大審查標(biāo)準(zhǔn)18項(xiàng)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)?！秾?shí)施細(xì)則》則將4大審查標(biāo)準(zhǔn)細(xì)分為40多項(xiàng)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)?！兑庖姟愤€提出了兩條兜底性條款：一是沒有法律法規(guī)依據(jù)，不得制定減損市場主體合法權(quán)益或增加其義務(wù)的政策措施；二是不得違反《反壟斷法》制定含有排除限制競爭的政策措施。這些標(biāo)準(zhǔn)為政策制定機(jī)關(guān)開展公平競爭審查設(shè)定了詳細(xì)明確的評(píng)判依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，提供了全面系統(tǒng)的遵循和對(duì)標(biāo)，實(shí)際上也是為政府行為列出了負(fù)面清單。同時(shí)，充分考慮國家利益、社會(huì)公共利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異等因素，《意見》還規(guī)定了例外情況：維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全或涉及國防建設(shè)；為實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助等社會(huì)保障目的；為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等社會(huì)公共利益，等等。例如，有的政策措施盡管具有排除限制競爭的效果，但是為了促進(jìn)幼稚產(chǎn)業(yè)或落后地區(qū)發(fā)展，保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，不是為了地方保護(hù)和行業(yè)壟斷，從整體和長遠(yuǎn)看，有利于建立全國更加公平的市場競爭環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)允許實(shí)施。

2.公平競爭審查制度的未來完善要素

“在現(xiàn)實(shí)中，制度服務(wù)于其目標(biāo)并不是靠其單獨(dú)地得到遵守，而靠其形成相互支持的規(guī)則群。規(guī)則形成一個(gè)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)又會(huì)影響實(shí)際世界的現(xiàn)象系統(tǒng)。”“有效的制度是一般而抽象的、確定的和開放的，它們能適用于無數(shù)的情境。”[26]P151建立公平競爭審查制度是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性工程，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和成效，推進(jìn)制度的不斷完善。因此，基于現(xiàn)實(shí)需要并著眼于未來需求，公平競爭審查制度還應(yīng)當(dāng)從審查主體、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、審查方法和保障機(jī)制等方面加以完善。在審查主體方面，只有建立起自我審查和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)督并以后者為中心的二元體制和機(jī)制，才能使公平競爭審查制度高效運(yùn)行。[49]在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，明晰審查標(biāo)準(zhǔn)中不確定性概念的具體內(nèi)涵，增強(qiáng)審查標(biāo)準(zhǔn)的可接受性和可操作性。在審查程序方面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確內(nèi)部審查模式，強(qiáng)化書面審查結(jié)論的作用，明晰征求意見的方式，規(guī)范部際聯(lián)席會(huì)議制度，細(xì)化定期評(píng)估制度。在審查方法方面，采納利益平衡測試法，[50]P177-178既能夠維護(hù)市場有效競爭，又能夠以最小的犧牲實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在保障機(jī)制方面，考慮完善和健全協(xié)商機(jī)制、指導(dǎo)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、倡導(dǎo)機(jī)制和長效機(jī)制等。[51]

(二)公平競爭審查制度的關(guān)系邏輯

公平競爭審查制度關(guān)系邏輯主要表現(xiàn)在公平競爭審查制度與競爭政策、《反壟斷法》和《立法法》的關(guān)系上。理順和平衡這三個(gè)方面關(guān)系是公平競爭審查制度有序推進(jìn)和順利實(shí)施的重要條件。

1.公平競爭審查制度與競爭政策的關(guān)系

作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重要舉措，公平競爭審查制度是我國確立競爭政策基礎(chǔ)性地位這一戰(zhàn)略部署的邏輯延續(xù)，是歷史與邏輯相統(tǒng)一的必然結(jié)果。競爭政策基礎(chǔ)性地位的確立是構(gòu)建公平競爭審查制度的前提條件。改革開放四十年來，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，從產(chǎn)業(yè)政策的主導(dǎo)性地位到競爭政策的基礎(chǔ)性地位，我國經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)長期探索、試錯(cuò)、總結(jié)和提升的過程。市場機(jī)制的靈魂和核心就是競爭，沒有競爭就沒有市場機(jī)制。市場配置資源和激勵(lì)主體的決定性作用都是通過競爭形成的價(jià)格信號(hào)實(shí)現(xiàn)的。競爭政策的基礎(chǔ)性作用，就在于為市場起決定性作用搭建平臺(tái)，同時(shí)能夠防止和糾正其他政策導(dǎo)致的資源錯(cuò)配或激勵(lì)失當(dāng)問題。[52]確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位是開展公平競爭審查的觀念基礎(chǔ)和制度前提。只有把握好競爭政策基礎(chǔ)性地位這一制定政策措施的前提和方向，才能從根本上樹立競爭優(yōu)先的制度理念，從而由內(nèi)發(fā)動(dòng)力推動(dòng)公平競爭審查制度的確立和運(yùn)行。[53]

公平競爭審查制度是貫徹落實(shí)競爭政策基礎(chǔ)性地位的重要工具?！案偁幨鞘袌龅撵`魂，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就必須切實(shí)有效地采取各種措施保護(hù)市場競爭機(jī)制。市場競爭機(jī)制的維護(hù)不僅需要政府積極作為進(jìn)行預(yù)防和制止經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為，而且需要政府嚴(yán)于律己更為慎重地運(yùn)用權(quán)力干預(yù)市場?！盵54]競爭政策是保護(hù)市場競爭、發(fā)揮市場配置資源決定性作用的有效手段。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)政策體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的矛盾凸顯，特別是以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主的政府直接干預(yù)市場的方式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率與質(zhì)量產(chǎn)生較大影響。從根本上調(diào)整我國的經(jīng)濟(jì)政策體系、確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位已經(jīng)成為新時(shí)期深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、理順政府與市場關(guān)系的迫切需求。[55]確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，就是要求產(chǎn)業(yè)、投資、財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)政策接受競爭政策的審視，制定和實(shí)施以不違背競爭政策為前提。然而，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍不平衡，有的幼稚產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)仍處于發(fā)展初始階段，產(chǎn)業(yè)政策仍將發(fā)揮重要和關(guān)鍵作用。公平競爭審查制度可以在二者之間建立起良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，一方面通過嚴(yán)格甄別是否含有18項(xiàng)禁止性標(biāo)準(zhǔn)，保證產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施始終貫穿公平競爭的理念和要求，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策從選擇性向普惠性、功能性轉(zhuǎn)變；另一方面通過適用例外規(guī)定為一些特殊產(chǎn)業(yè)政策留出空間，最終使各類經(jīng)濟(jì)政策形成合力，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[9]

2.公平競爭審查制度與《反壟斷法》的關(guān)系

改革開放40年來，行政性壟斷一直阻礙著市場機(jī)制功能的充分發(fā)揮，根源在于市場改革不徹底和政府職能轉(zhuǎn)變不徹底。[56]有效規(guī)制行政性壟斷是反壟斷法實(shí)施面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。[45]P74雖然《反壟斷法》明確規(guī)定了行政性壟斷的主要表現(xiàn)形式和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處理建議權(quán)，但是這些規(guī)定對(duì)于我國經(jīng)濟(jì)生活中存在的大量嚴(yán)重的行政性壟斷遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。首先，該法只涉及事后的監(jiān)督和救濟(jì)，而不涉及事前的預(yù)防和控制；而且即使是事后規(guī)制，也不是由統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)查處，而是由實(shí)施該行為的上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，其規(guī)制效果是有限的。其次，該法適用的前提是行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織的行為構(gòu)成“濫用”行政權(quán)力排除、限制競爭，而很多排除、限制競爭的政策措施對(duì)市場競爭的影響非常大，但未必屬于“濫用”行政權(quán)力的范疇，特別是在政策制定過程中，很難說行政機(jī)關(guān)具有濫用行政權(quán)力的情形。因此，反壟斷法對(duì)很多排除、限制競爭的政策難以有效適用。我國還需要在反壟斷法現(xiàn)有的行政性壟斷規(guī)制制度之外采取其他方面的有效措施來規(guī)范政府有關(guān)行為。[57]公平競爭審查制度是對(duì)反壟斷法規(guī)制行政性壟斷的必要補(bǔ)充和適當(dāng)超越。

如何在實(shí)踐中精準(zhǔn)把握并有效協(xié)調(diào)公平競爭審查制度與《反壟斷法》之間的關(guān)系，關(guān)涉到制度體系的兼容性和具體機(jī)制的生命力。事實(shí)上，公平競爭審查制度和反壟斷執(zhí)法是目標(biāo)一致、原理相通、相互支撐的兩項(xiàng)制度，都是實(shí)施競爭政策的重要工具。前者側(cè)重事前預(yù)防，后者側(cè)重事后規(guī)制。加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，不斷提高法律威懾力，是確保公平競爭審查制度取得實(shí)效的重要手段。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法查處行政性壟斷行為，及時(shí)公布案件情況，督促政策制定機(jī)關(guān)認(rèn)真進(jìn)行公平競爭審查。我國可以充分發(fā)揮兩項(xiàng)制度的合力，形成雙管齊下、雙輪驅(qū)動(dòng)的良好局面，為市場主體營造公平競爭的市場環(huán)境。[31]

3.公平競爭審查制度與《立法法》的關(guān)系

改革開放40年來，伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)法律體系的不斷完善和逐步健全，具有中國特色的社會(huì)主義市場監(jiān)管法律體系已基本建立，但與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要并不相匹配，有的法律依然帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。[58]“競爭政策相比于其他經(jīng)濟(jì)政策(如產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、外資政策等)和社會(huì)政策(如勞動(dòng)和社會(huì)保障政策、環(huán)境政策、食品安全政策等)一直處于弱勢地位。其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的制定和施行過程中基本不考慮是否有可能對(duì)競爭機(jī)制造成損害”。[59]在某項(xiàng)政策措施的制定過程中，沒有國家法律和相關(guān)政策要求必須考慮競爭政策的理念。隨著公平競爭審查制度的建立，競爭政策的理念應(yīng)當(dāng)貫穿于其他經(jīng)濟(jì)政策，影響和約束其他經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施。《意見》指出：“對(duì)建立公平競爭審查制度后出臺(tái)的政策措施，各級(jí)人民政府及所屬部門要在定期清理規(guī)章和規(guī)范性文件時(shí)，一并對(duì)政策措施影響全國統(tǒng)一市場和公平競爭的情況進(jìn)行評(píng)估?！薄敖?jīng)評(píng)估認(rèn)為妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的政策措施，要及時(shí)廢止或者修改完善?！薄肮礁偁帉彶橹贫嚷鋵?shí)的難點(diǎn)之一，是審查得出的結(jié)論要轉(zhuǎn)化為法律政策修改或者廢止的實(shí)際行動(dòng)，”[60]這就需要將公平競爭審查制度的實(shí)施與規(guī)范性文件的清理、修改和廢止有機(jī)結(jié)合起來。

我國《立法法》第97條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆伞?、“國?wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章”、“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)”、“地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”、“省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”。據(jù)此，全國人大、國務(wù)院、省級(jí)人大、地方各級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)人民政府等主體，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)有權(quán)啟動(dòng)相應(yīng)程序，對(duì)各自認(rèn)為“不適當(dāng)”的法律、規(guī)章和地方性法規(guī)進(jìn)行審查、改變或者撤銷。雖然《立法法》未明確“不適當(dāng)”的具體情形，但是根據(jù)文義解釋，這個(gè)范圍應(yīng)該可以涵蓋“妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭”的情形。如何對(duì)公平競爭審查制度與立法審查之間的關(guān)系進(jìn)行合理界定與平衡，關(guān)涉到這兩大機(jī)制能否有機(jī)協(xié)調(diào)與匹配。為此，一方面需要具有改變或者撤銷權(quán)限的相關(guān)主體增進(jìn)對(duì)公平競爭審查制度的正確認(rèn)識(shí)和深刻理解；另一方面，需要構(gòu)建相應(yīng)的機(jī)制，將公平競爭審查制度有效嵌入具有改變或者撤銷權(quán)限的相關(guān)主體對(duì)“不適當(dāng)”的法律、規(guī)章和地方性法規(guī)進(jìn)行審查、改變或者撤銷工作中。

四、公平競爭審查制度彰顯的實(shí)踐邏輯

“科學(xué)的研究領(lǐng)域不以‘事物’的‘實(shí)際’聯(lián)系為依據(jù)，而是以‘問題’的‘思想’聯(lián)系為依據(jù)”。[61]P21公平競爭審查制度是從我國現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要中得出來的，也是為推動(dòng)解決我國當(dāng)前面臨的突出矛盾和迫切問題提出來的。直面社會(huì)實(shí)踐，回應(yīng)現(xiàn)實(shí)關(guān)切，解決社會(huì)問題的強(qiáng)烈的“問題意識(shí)”，彰顯公平競爭審查制度以解決問題為中心、以問題意識(shí)為思維方式的核心的實(shí)踐邏輯?！皢栴}就是事物的矛盾”，是認(rèn)識(shí)的肇始，是理論創(chuàng)造、制度創(chuàng)新的起點(diǎn)。突出問題意識(shí)就是承認(rèn)矛盾的普遍性和客觀性，在有效解決矛盾的過程中不斷推進(jìn)實(shí)踐的發(fā)展。公平競爭審查制度的實(shí)踐邏輯就是要解決在深化經(jīng)濟(jì)體制改革的條件下我國面臨的核心問題：處理好政府和市場關(guān)系。公平競爭審查要求資源配置更大程度、更大范圍由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場決定，是落實(shí)“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的具體舉措，也是政府加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃的重要保障。[9]圍繞分析和解答這一現(xiàn)實(shí)的“中國問題”，不斷實(shí)現(xiàn)對(duì)政府和市場關(guān)系的認(rèn)識(shí)飛躍，努力使政府規(guī)范自身的行為，防止過度和不當(dāng)干預(yù)市場，消除“越位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象，自覺地以解決中國問題為一切工作的中心，自覺地以問題意識(shí)為指導(dǎo)實(shí)踐的思維方式。

(一)公平競爭審查制度彰顯問題意識(shí)的時(shí)代性

“問題就是公開的、無畏的、左右一切個(gè)人的時(shí)代聲音。問題就是時(shí)代的口號(hào)，是它表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實(shí)際的呼聲”。[62]P289“當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的主要問題是：生產(chǎn)要素市場發(fā)展滯后，要素閑置和大量有效需求得不到滿足并存；經(jīng)濟(jì)增長面臨巨大的下行壓力；市場規(guī)則不統(tǒng)一，部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義大量存在；市場競爭不充分，阻礙優(yōu)勝劣汰和結(jié)構(gòu)調(diào)整；企業(yè)缺乏足夠的創(chuàng)新性?！盵63]審視現(xiàn)實(shí)情況，公平競爭審查制度有助于解決當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問題，激發(fā)各類市場主體的創(chuàng)造性和積極性，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。

問題意識(shí)不是主觀隨心所欲產(chǎn)生的，而是有其客觀的依據(jù)。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的問題依然突出，迫切需要新引擎、新動(dòng)能。公平競爭審查制度的提出是建立在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)這個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上的，實(shí)施公平競爭審查制度回應(yīng)和契合這個(gè)客觀實(shí)際。改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。例如，網(wǎng)約車的出現(xiàn)，對(duì)傳統(tǒng)舊的出租車的服務(wù)市場提出了一個(gè)競爭的挑戰(zhàn)。國家從共享經(jīng)濟(jì)的角度出臺(tái)文件確定了網(wǎng)約車的合法地位。但是各地在出臺(tái)網(wǎng)約車細(xì)則時(shí)，通過非常嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)、手段，希望各地的出租車市場不受競爭。這樣對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)的改革，對(duì)滿足我們廣大用戶的出行要求，對(duì)促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都是有害處的。⑦通過公平競爭審查來規(guī)范和矯正網(wǎng)約車細(xì)則，既便利廣大用戶的出行，又保護(hù)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，還可推進(jìn)傳統(tǒng)的出租車行業(yè)改革。由此，通過公平競爭審查制度的實(shí)施，推動(dòng)我國的經(jīng)濟(jì)體制改革，彰顯問題意識(shí)的時(shí)代性。

(二)公平競爭審查制度彰顯問題意識(shí)的創(chuàng)新性

問題意識(shí)不是止于解決舊的問題，而是致力于解決舊的問題和新的問題的整個(gè)動(dòng)態(tài)過程。問題即創(chuàng)新，無問題無創(chuàng)新。不抓住問題更無從創(chuàng)新。公平競爭審查制度的提出是為解決我國規(guī)制濫用行政權(quán)力損害市場競爭的創(chuàng)新之舉。[64]P8《反壟斷法》不僅對(duì)于那些雖然合法但是不合理排除、限制競爭的政府行為無法管轄，而且對(duì)于那些具有地方保護(hù)主義色彩的地方性法規(guī)也無能為力。公平競爭審查制度的建立在內(nèi)容上和程度上大大超越和發(fā)展了《反壟斷法》對(duì)行政壟斷行為的規(guī)制，[65]P3不僅首次系統(tǒng)化地將所有影響市場公平競爭的政府行為納入有效治理范圍，而且對(duì)于有效防范地方政府試圖借助地方立法機(jī)關(guān)給其不合理排除、限制競爭的政府行為“披上”合法化的“外衣”也是非常有用的。[66]問題意識(shí)為公平競爭審查制度的建立提供必要的“素材”，也為公平競爭審查制度的實(shí)施開辟現(xiàn)實(shí)的土壤。

“一個(gè)法律制度，如果跟不上時(shí)代的需要或要求，而是死死抱住上個(gè)時(shí)代的只具有短暫意義的觀念不放，那么顯然是不可取的?！痹谝粋€(gè)變動(dòng)不定的世界中，它“必須巧妙地將過去與現(xiàn)在勾連起來，同時(shí)又不忽視未來的迫切要求?！盵27]P340公平競爭審查不僅是涉及某一項(xiàng)具體的政策措施，而是涉及更為廣泛領(lǐng)域的改革與發(fā)展，包括國有企業(yè)競爭制度、壟斷行業(yè)改革制度、產(chǎn)業(yè)政策競爭化等等。[64]P10例如，在實(shí)施公平競爭審查時(shí)，可以完全不考慮國有企業(yè)的特殊性嗎？如果要考慮，應(yīng)在哪些方面哪些環(huán)節(jié)加以考慮？其邊界或限度又為何？這些都是不可回避的問題。[67]再如，我國現(xiàn)行新能源汽車補(bǔ)貼政策是否應(yīng)受公平競爭審查？有學(xué)者指出，我國新能源汽車補(bǔ)貼政策不利于新能源汽車產(chǎn)業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力和國際競爭力提高。各地在具體執(zhí)行新能源汽車補(bǔ)貼政策時(shí)，仍然存在大量的排除或限制競爭的行為，如要求配套地方核心零部件，要求設(shè)立本地企業(yè)，要求拿投資換市場，要求補(bǔ)貼對(duì)等交換，提出苛刻或繁瑣的標(biāo)準(zhǔn)，以備案為名設(shè)立地方小目錄，地方公共交通體系采購本地新能源汽車等等，這些行為違反了《意見》所規(guī)定的商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)加快對(duì)我國新能源汽車等補(bǔ)貼政策進(jìn)行公平競爭審查。[68]如果我國新能源汽車補(bǔ)貼政策不能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)甚至違背產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在進(jìn)行公平競爭審查時(shí)，就可以要求修改現(xiàn)行的新能源汽車補(bǔ)貼政策，要求制定和實(shí)施具有較強(qiáng)的競爭兼容性、補(bǔ)貼力度適當(dāng)性，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)變化補(bǔ)貼政策，甚至取消補(bǔ)貼政策。[69]這些都需要我們以改革創(chuàng)新的勇氣和魄力，探求切實(shí)可行的機(jī)制和制度，全面落實(shí)公平競爭審查制度在這些領(lǐng)域的有效實(shí)施。

結(jié)語

“制度提供基本的結(jié)構(gòu)，在整個(gè)人類歷史上，人們通過這個(gè)基本結(jié)構(gòu)來創(chuàng)造秩序并減少交換中的不確定性。它與所采用的技術(shù)一起，決定了交易費(fèi)用和轉(zhuǎn)型成本，進(jìn)而決定著從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的獲利的可能性與可行性?！盵70]P140然而，任何制度都無法自給自足，其有效性不僅取決于制度本身質(zhì)量，而且取決于特定社會(huì)、歷史、文化和法律等諸多外部因素。“各國的地方性知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)盡管不同，但面臨的基本問題是相同的，每個(gè)國家都可以在其中追溯到自己的歷程，或?qū)ふ业轿磥碜兏锏姆较?。但在具體模式的選擇和實(shí)施中，‘一個(gè)國家一個(gè)模式’永遠(yuǎn)是一個(gè)不變的邏輯，儒教傳統(tǒng)和社會(huì)主義制度下的中國尤其要意識(shí)到自身的特殊性和普世邏輯的關(guān)系?！盵71]各個(gè)國家的公平競爭審查制度既有共同性問題又有特殊性問題。例如，在歐洲，減少政府對(duì)市場干預(yù)的思想常常成為發(fā)展競爭法的巨大動(dòng)力。實(shí)際上，在20世紀(jì)，所有歐洲國家都或多或少地存在著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制。競爭法被用于制止單一大企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)對(duì)市場的扭曲，尤其當(dāng)這些企業(yè)得到了政策援助或政策保護(hù)時(shí)，這個(gè)目的與我國對(duì)許多市場的改革舉措相一致。[72]P210但是，我國在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，各種行政性壟斷行為要比發(fā)達(dá)國家政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)嚴(yán)重得多。我國需要通過公平競爭審查制度的實(shí)施，為市場經(jīng)營主體營造平等、自由、公平的競爭環(huán)境，逐步確立競爭政策在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)、政治文明、法治運(yùn)行中的基礎(chǔ)性地位，改變以往僅從行政系統(tǒng)內(nèi)部自我規(guī)制行政壟斷的局面，建立國家基本政策層面上的共識(shí)，從行政系統(tǒng)內(nèi)外共同努力破除行政壟斷。[73]因此，我們在關(guān)注公平競爭審查制度的共同性問題時(shí)，更應(yīng)當(dāng)關(guān)注那些屬于我國的特殊性問題。深刻理解和把握公平競爭審查制度的邏輯意蘊(yùn)，在討論域外先進(jìn)立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)時(shí)更注重結(jié)合具體國情和解決具體問題，設(shè)計(jì)、完善和實(shí)施具有我國特色的公平競爭審查制度，將是我國公平競爭審查制度未來發(fā)展的主旋律。

注釋：

① 參見國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，國發(fā)[2016]34號(hào)，2016年6月14日發(fā)布。

② 地方在落實(shí)公平競爭審查意見方面情況,要明顯好于部委機(jī)關(guān)。國家發(fā)改委是最早發(fā)布如何落實(shí)貫徹國務(wù)院公平競爭審查制度意見的部委之一。江蘇省首個(gè)出臺(tái)公平競爭審查制度實(shí)施意見的地方規(guī)定。參見萬靜：《公平競爭審查制度落實(shí)情況不平衡》，《法制日?qǐng)?bào)》2017年6月14日，第6版。

③ 參見國家發(fā)展改革委等：《關(guān)于印發(fā)〈公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)〉的通知》，發(fā)改價(jià)監(jiān)〔2017〕1849號(hào)，2017年10月23日發(fā)布。

④ 相關(guān)代表性論文有黃勇等：《競爭政策視野下公平競爭審查制度的實(shí)施》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2016年第4期；張守文：《公平競爭審查制度的經(jīng)濟(jì)法解析》，載《政治與法律》2017年第11期；孟雁北：《產(chǎn)業(yè)政策公平競爭審查論》，載《法學(xué)家》2018年第2期等。

⑤ 參見中共中央：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月15日發(fā)布。

⑥ 參見國務(wù)院：《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，國發(fā)〔2016〕34號(hào)，2016年6月14日發(fā)布。

⑦ 參見金輝：《網(wǎng)約車細(xì)則應(yīng)受公平競爭審查規(guī)制》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2018年1月24日，第7版。