梁迎修

(北京師范大學法學院，北京 100875)

引言

作為一項富有中國特色的政治法律制度和一個深入觀察解釋諸多中國社會問題的窗口，信訪制度在過去數(shù)十年間引起了政治學、法學、社會學、管理學等多個學科研究者的濃厚興趣，信訪研究逐步崛起為中國學術版圖中的一項重要議程。[1]就當下信訪的理論研究而言，經(jīng)過多年積累已有相當豐富的學術文獻；同時在實踐層面，全國范圍內(nèi)的信訪制度改革探索如問題排查、集中接訪、信訪代理、信訪評議等創(chuàng)新舉措也如火如荼。理論上的討論與實踐中的探索對于行政信訪制度的逐步完善發(fā)揮了積極推動作用。然而即便如此，學術界在信訪制度的治理績效、功能定位以及改革方向等基本理論問題上仍未達成共識；信訪制度運行過程中，重復信訪、越級信訪、擇機信訪等非正常信訪依然廣泛存在，現(xiàn)有創(chuàng)新措施的改善效果亦不盡如人意。這些情況表明，對于信訪的研究仍需加強深化，信訪研究應當直面實踐中的困境，在準確把握問題根源的基礎上提出有效的改革對策。有鑒于此，本文將在梳理行政信訪制度的歷史緣起和功能嬗變的基礎上，指出行政信訪的制度困境并剖析根源，并嘗試提出一種新的行政信訪制度改革邏輯。我國的信訪制度是一個涵蓋人大信訪、行政信訪、司法信訪等多個組成部分的復雜體系，其中行政信訪無疑是其主體，目前絕大多數(shù)的信訪研究也都是圍繞著行政信訪而展開，因此本文研究對象同樣限定于行政信訪，但研究結論對于其他機構的信訪工作亦有參考價值。

一、我國行政信訪制度的歷史緣起

信訪是人民群眾來信來訪的簡稱?！缎旁L條例》第二條對信訪作了明確界定：本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。《信訪條例》囿于層級限制，其所界定的信訪僅指行政機關的信訪活動，亦即本文研究的“行政信訪”。

中國當代包括行政信訪在內(nèi)的信訪制度是中國共產(chǎn)黨的政治創(chuàng)造，然而若從功能主義視角觀之，則會發(fā)現(xiàn)中國古代已經(jīng)存在諸多類似今天的信訪制度。相傳在堯舜時期，堯帝立“善旌”、置“謗木”，到舜帝時又懸“諫鼓”，用以通達言路和了解下情。[2]P63這些制度在夏商周時期被繼承并有所創(chuàng)新。據(jù)《周禮》記載，西周時期又設立肺石和路鼓，為蒙受冤屈之人提供申訴渠道。西晉形成了兼具伸冤鳴屈和暢通言路雙重功能的登聞鼓制度，并一直延續(xù)至明清時期，對后世產(chǎn)生了重要影響。明清時期在登聞鼓制度基礎上又進一步發(fā)展出分工更為細致的通政使司和京控制度。從辛亥革命推翻封建統(tǒng)治建立民國，再到國民政府結束在大陸的統(tǒng)治期間，則主要通過陳情、請愿、建議、控告、呈請、告發(fā)、呈訴等制度提供公眾建言和申訴的通道，其中以請愿為主要形式。中國古代和近代的相關制度盡管與今天的信訪制度在深層理念和制度設計上存在明顯差別，但其塑造出的文化傳統(tǒng)對于當下的信訪實踐仍然有相當大影響。

當代中國的信訪制度經(jīng)歷了從萌芽醞釀到正式確立再到不斷完善的逐步發(fā)展過程。中國共產(chǎn)黨自民主革命時期開始就高度重視處理人民來信來訪工作。1949年4月，中央書記處設立政治秘書室專門處理人民來信來訪，這是黨內(nèi)最早的專職信訪機構。1950年政治秘書室被撤銷后另設中共中央辦公廳秘書室處理人民來信。[2]P117-118隨著人民來信數(shù)量增多，中共中央辦公廳秘書室向毛澤東寫報告，建議加強對群眾來信處理工作的組織領導并建立規(guī)范的制度，1951年4月30日毛澤東作出批示：“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當?shù)奶幚?，滿足群眾的正當要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。如果人民來信很多，本人處理困難，應設立適當人數(shù)的專門機關或?qū)ｉT的人，處理這些信件?！盵3]P164在毛澤東和其他領導人的高度重視和推動下，信訪工作的規(guī)范化和制度化工作正式提上日程。1951年6月7日，政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，該決定第一次把建立信訪制度提到國家政權建設的高度，對處理群眾來信來訪的原則、機構設置以及干部配備等重要問題做出了明確規(guī)定，被視為信訪制度正式創(chuàng)立的標志。

信訪制度確立之后在實踐中不斷得到鞏固和完善。1951年至1978年期間是信訪制度創(chuàng)立和初步探索階段，在此期間由于經(jīng)常受到政治運動沖擊，信訪制度建設相對比較遲緩。自1978年改革開放至今，信訪制度建設步入正常軌道并取得了突出成就。中央層面出臺了大量有關信訪工作的規(guī)范性文件，1995年國務院頒布了第一部規(guī)范信訪工作的行政法規(guī)——《信訪條例》，2005年又出臺新的《信訪條例》，大多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市陸續(xù)出臺了地方性的信訪立法，《信訪法》的制定也已提上日程并在有序推進之中。經(jīng)過近七十年的發(fā)展，中國的信訪制度建設取得顯著成就，已經(jīng)從處理“人民來信來訪”發(fā)展成為一項包括人大信訪、行政信訪、司法信訪在內(nèi)的相對完備的制度體系。盡管信訪制度極富中國特色，但事實上在國外也有諸多類似于信訪的制度，如瑞典、芬蘭和挪威等北歐國家的申訴專員制度、日本的行政相談制度、韓國的國民苦衷處理委員會制度、美國的民政監(jiān)察官制度等。[4]P226這在某種程度上說明信訪制度體現(xiàn)了國家治理的普遍規(guī)律。

二、新中國行政信訪制度的功能嬗變

通過對信訪制度歷史緣起的簡單梳理不難發(fā)現(xiàn)，設立信訪制度是基于貫徹群眾路線的需要，是為了克服官僚主義，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，及時回應人民群眾訴求。1963年由國務院秘書廳整理并頒布試行的《國家機關處理人民來信和接待人民來訪工作條例(草稿)》中將信訪功能概括為了解社情民意的渠道、群眾監(jiān)督的方法、思想政治教育的途徑、調(diào)解矛盾的手段，同時指出信訪還可以起到調(diào)動人民群眾積極性，鞏固人民民主專政，促進社會主義革命和建設事業(yè)的作用。[2]P47由此可以看出最初的信訪制度是一種具備多種功能的制度設計。

(一)行政信訪制度的功能演進

實踐中信訪制度承擔的功能會隨著黨和國家中心工作的調(diào)整而有所變化。應星根據(jù)信訪功能的變化，將新中國信訪劃分為三個階段：第一階段是大眾動員型信訪(1951年6月—1979年1月)，這一階段由于政治運動頻繁，信訪承擔著進行揭發(fā)、開展斗爭的運動功能與糾正偏差、化解社會矛盾的救濟功能。第二個階段被稱為撥亂反正型信訪(1979年1月—1982年2月)，此階段的信訪制度主要服務于撥亂反正，集中、高效地解決大批歷史遺留問題，以及平反冤假錯案的工作需要，信訪是一種非常規(guī)的化解社會矛盾的方式。第三個階段是安定團結型信訪(1982年2月至今)，信訪制度服務于經(jīng)濟建設和安定團結的大局，盡管信訪包含著從提出建議到檢舉揭發(fā)，從批評政策到伸冤告屈的廣泛內(nèi)容，但化解糾紛和實現(xiàn)救濟是其核心功能。[5]

馮仕政認為，“國家信訪工作有兩個基本內(nèi)容: 一個是以照顧大多數(shù)為優(yōu)先考慮的沖突化解，一個是以改造大多數(shù)為優(yōu)先考慮的社會動員。沖突化解的中心工作是利用信訪渠道助貧問苦，以便及時化解社會矛盾，維護社會團結和穩(wěn)定；社會動員的中心工作則是利用信訪渠道激濁揚清，以便有效地調(diào)動民心民力，從而有效地貫徹國家的政策和部署。從群眾路線的要求來說，信訪工作應該做到上述兩個方面的有機統(tǒng)一，即一方面要尊重群眾的切身利益，把回應群眾的利益訴求放在重要位置，另一方面也要通過適時、適當?shù)纳鐣訂T，將群眾的興趣引導到整體利益和長遠利益上來?！盵6]然而根據(jù)馮仕政的分析，1951-1978年間，由于受到連綿不斷的政治運動影響，信訪的社會動員功能被片面推崇和發(fā)展并帶來了嚴重的后果；1978年改革開放以后，國家大政方針從‘以階級斗爭為綱’向‘以經(jīng)濟建設為中心’的轉(zhuǎn)變，使得信訪制度回歸沖突化解機制的角色定位。

在筆者看來，應星的分析雖然更為細致，但撥亂反正型的信訪實質(zhì)上解決的是一種特殊類型的糾紛，因此不妨劃分為新中國成立到改革開放之前和改革開放到當下兩個階段來觀察信訪制度功能變化更為合適。在第一個階段，信訪主要承擔社會動員的功能，同時也在一定程度上發(fā)揮著糾紛解決的功能；在第二個階段信訪的功能則主要限于糾紛解決，社會動員功能日趨弱化。

(二)時下行政信訪制度的功能擔當

對于時下行政信訪制度在國家治理體系中所承擔的功能或發(fā)揮的作用，有不少學者作過理論概括。陳柏峰認為，信訪制度在實踐中承擔著三個主要功能：第一是糾紛解決的替代功能。信訪制度是與訴訟、仲裁、調(diào)解、行政復議等并存的糾紛解決機制，并對這些糾紛解決途徑起到了替代和補充作用。第二是法律和政策的協(xié)商功能。信訪渠道是政府和各方利益主體的協(xié)商平臺，信訪制度承擔了法律和政策協(xié)商功能。第三是社會剩余事務兜底功能。信訪渠道接納了大量剩余事務，例如缺乏法定救濟渠道的糾紛、偏執(zhí)型上訪、“精神病人”上訪等。[7]也有學者認為，信訪制度具有三個層面的功能，即對于公民的功能、對于國家的功能和對于制度的功能。信訪對于公民的功能包括表達意見、權利救濟、監(jiān)督公權力和參與國家生活的功能；對于國家的功能包括收集信息和合理化建議、低成本及時糾錯、吸納公民不滿情緒、協(xié)調(diào)權力之間沖突和提高制度整體能力的功能；對于國家制度的功能包括在現(xiàn)實中實現(xiàn)民主、理性反思和高度整合、保障制度安全和防范風險以及保守國家倫理價值的功能。[2]P47-54還有學者認為，信訪工作的基本作用包括法律作用、政治作用和社會作用。法律作用包括糾紛解決和權利救濟；政治作用包括信息收集和權力監(jiān)督；社會作用包括提供公共參與渠道和充當社會“安全閥”。[8]P8-13概括起來，包括行政信訪在內(nèi)的信訪制度大致具有民意表達、信息收集、權利救濟、糾紛解決、政治參與、政策糾錯、監(jiān)督政府、社會動員等多重功能。

盡管信訪制度具有多重功能，但就當下的信訪實踐而言，糾紛解決無疑是其主體功能。盡管不同學者對信訪制度在應然層面的功能定位仍然存在激烈分歧，但對實然層面信訪制度主要發(fā)揮著糾紛解決功能并無太多異議。對此許多學者都曾作出肯定論斷。“信訪制度在我國糾紛解決系統(tǒng)中具有不可替代的重要地位?！盵9]P561“盡管從憲法和《信訪條例》的規(guī)定來看，信訪制度的功能很廣泛，但救濟功能規(guī)定得不夠明確。然而在實踐中恰恰相反，絕大多數(shù)的信訪事項都涉及救濟問題?！盵10]“權利救濟已經(jīng)成為我國信訪制度‘最主要的功能’和‘頭號任務’?！盵11]在行政糾紛解決中，相對于行政復議和行政訴訟，行政信訪更是受到民眾的偏愛。[12]在行政糾紛中，“許多行政相對人并不是不敢或不愿去尋求救濟，而是更習慣或者更樂于通過信訪手段來實現(xiàn)救濟?？梢哉f，在當代中國社會，信訪對于行政相對人的權利救濟實踐來說具有某種特別的意義?！盵5]正是由于當事人偏好通過信訪去尋求權利救濟，使得糾紛解決日益發(fā)展成為包括行政信訪在內(nèi)的信訪制度的主體和核心功能。當然我們也必須承認，盡管行政信訪制度當下主要承擔的是糾紛解決的功能，但這并非其唯一功能，其同時發(fā)揮著政策糾錯、民主參與以及權利監(jiān)督等其他功能。本文之所以主要討論信訪制度的糾紛解決功能，主要考慮到該項功能是時下行政信訪制度的主體功能，其他功能或者是由該項功能所派生，如監(jiān)督政府功能，或者即便不是派生功能但在實踐中并未產(chǎn)生太多問題和引發(fā)爭議，如政策建議的收集功能。相對于糾紛解決功能，這些功能處于相對邊緣的位置，也正因為如此，目前的信訪研究多數(shù)都集中于對信訪糾紛解決功能的討論。

(三)行政信訪糾紛解決功能凸顯的原因

行政信訪制度的初衷主要是提供民意表達的渠道，方便人民群眾建言獻策，保持同人民群眾的密切聯(lián)系，回應民眾的正當要求。然而在改革開放之后的發(fā)展過程中，其糾紛解決功能卻逐步凸顯為主體功能。在依法治國進程逐步走向深入的今天，理想的狀況應當是行政復議和行政訴訟這一類法治特性更為突出的行政救濟途徑承擔解決行政糾紛的職責，然而實踐中行政信訪卻發(fā)展成為最主要的行政糾紛解決渠道。為什么行政糾紛當事人會偏好信訪而放棄其他正式法律救濟機制？

胡元梓教授認為，民眾之所以偏好信訪，原因在于司法制度解決社會沖突的效能較低，未能發(fā)揮應有的解決社會沖突和糾紛的主渠道作用，同時也受到了“官本位”的政治權威主義價值觀的文化傳統(tǒng)的影響。[13]但張?zhí)┨K卻給出了另外一種解釋，他認為中國民眾不選擇行政訴訟是因為對這種訴訟的程序感到陌生和排斥。張?zhí)┨K認為，不論古今，中國民眾都似乎偏向沖突性較低，法官主導功能較強的訴訟程序和審理方式，而現(xiàn)代的行政訴訟制度因為不允許調(diào)解，也許顯得過于生硬、沖突性過強，因而使訪民產(chǎn)生排斥心理。[12]左衛(wèi)民教授研究團隊的結論是：在效果不佳的情況下，民眾仍大量選擇信訪而非行政訴訟，很大程度上是因為正式的行政救濟途徑不暢或者執(zhí)行不力，導致大量的民眾選擇信訪或者使訴訟被迫轉(zhuǎn)化為涉訴信訪。[14]P158-170張永和教授的課題組經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，民眾選擇信訪主要有以下幾個方面的原因：一是與民眾的認識水平有關，即民眾對多種解決問題的途徑不了解，“有事找政府”是他們的常識，并指引他們的行為；二是與民眾的傳統(tǒng)觀念有關，這包括民眾對政府的信任程度、對領導出面有利于解決問題的篤信，以及不愿意采用司法途徑解決問題的社會心理；三是信訪制度本身的特點契合了民眾的需求，例如不收費，更多滿足群眾要求的可能性等。[15]P92

概括現(xiàn)有的研究，民眾偏好行政信訪的原因主要有三點：第一是民眾的認知存在問題，如對復雜的多元糾紛解決途徑不了解，對訴訟的陌生或者排斥感，受“官本位”的文化傳統(tǒng)影響等。第二是行政信訪制度自身的獨特優(yōu)勢。第三是由于訴訟、行政復議等正式法律救濟的糾紛解決效果不佳，無法滿足民眾需求。在筆者看來，第一個原因，也就是將民眾偏好信訪歸結為認知問題缺乏說服力。如果說在行政訴訟、行政復議制度建立之初民眾不太了解因而青睞信訪還比較合情合理的話，時至今日這些制度已經(jīng)實施這么多年，民眾應該不會太陌生，而且行政信訪實踐中，信訪工作機構在處理那些可以訴諸訴訟和復議的糾紛時，通常都會勸導當事人去選擇這些途徑并為他們義務宣傳相關法律知識。更為重要的是，民眾尋求救濟最重要的目的就是要能解決問題，如果行政訴訟、行政復議能夠比行政信訪更能解決問題，其不太可能僅僅因為對于相關程序陌生而堅持選擇信訪，當事人選擇信訪可能會有信訪制度親和性更高的因素，但這并非決定性因素。相比之下，第二個和第三個原因?qū)τ诋斒氯似蛴谶x擇行政信訪的影響會更大一些。

民眾青睞行政信訪與該項制度的特性有關。在法治主義者看來，行政信訪制度的突出缺點就是它的非程序性和不確定性。[5]但是行政信訪也有其富有吸引力的地方。與行政訴訟、行政復議等正式法律救濟機制相比，行政信訪有三個優(yōu)勢：第一，信訪救濟可以節(jié)省救濟成本或者至少讓行政人相對人感覺成本較低；第二，信訪救濟更有利于沖破關系網(wǎng)的束縛，增強裁定的相對獨立性；第三，信訪救濟在救濟效力上略勝訴訟救濟，例如受案范圍更寬、救濟力度更強以及執(zhí)行更為順暢。[5]非程序性盡管被普遍認為是行政信訪的缺點，但考慮到當事人是糾紛解決機制的消費者，對于選擇何種方式解決糾紛擁有選擇權，因此對于當事人而言，非程序性可能還是優(yōu)點，因為程序越復雜越需要專業(yè)知識，門檻就會越高，需要求助于專業(yè)人士，花費就會更高；而且缺少程序性可能會增加實現(xiàn)實體正義的機會。至于獲得權利救濟結果的不確定性，在司法公正沒有得到有效保障的情況下，通過司法途徑獲得滿意結果也同樣存在不確定性。

民眾偏好行政信訪與行政訴訟、行政復議等正式法律救濟機解紛效果不佳、無法滿足民眾需求有直接關系。于建嶸在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，接受問卷調(diào)查的632位進京上訪的農(nóng)民中，有401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過，占總數(shù)的63.4%，其中：法院不予立案的有172位，占42.9%；認為法院不依法辦事而判決其敗訴的有220位，占54.9%；認為法院判決勝訴了而沒有執(zhí)行的有9位，占2.2%。[16]

正是受到多重因素的影響，使得許多當事人更偏好行政信訪。在多元糾紛解決機制中，行政信訪與行政訴訟、行政復議等糾紛解決的制度競爭過程中處于相對優(yōu)勢地位，實踐中也形成了大信訪、中訴訟和小復議的行政糾紛解決格局。

三、行政信訪制度的制度困境

在改革開放以來四十年的發(fā)展歷程中，中國在經(jīng)濟領域取得世人矚目的成就的同時，社會秩序保持相對穩(wěn)定，對此作為多元糾紛解決機制重要組成部分的行政信訪制度功不可沒。①不過我們在充分肯定行政信訪制度的糾紛解決功能的同時，也必須承認該制度在實踐中遭遇到了制度困境并引發(fā)了諸多問題。

(一)關于行政信訪制度困境的學術討論

近些年來的信訪研究中，不乏對于行政信訪制度面臨困境的關注。于建嶸在一份調(diào)研報告中指出，中國的信訪制度存在三個方面的缺陷并將導致了嚴重后果：第一，信訪體制不順，機構龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導致各種問題和矛盾焦點向中央聚集；第二，信訪功能錯位，責重權輕，人治色彩濃厚，在一定程度上消解了國家司法機關的權威；第三，信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結機制不完善，不斷誘發(fā)較嚴重的沖突事件。于建嶸主張應當強化司法機關解決糾紛的能力，由司法機關承辦積壓在信訪部門的案件。[16]于建嶸認為，現(xiàn)實中信訪量一直居高不下并有逐年遞增的趨勢、部分信訪民眾大量涌向北京并有些人長期滯留，這直接表現(xiàn)出信訪制度已經(jīng)逐漸陷入困境。對于信訪民眾的訴求，國家并不能給一個滿意的處理，成功的個案往往是因為運氣得到了高層的重視，缺乏可復制性。[17]在于建嶸看來，信訪制度運作過程中，無論是訪民的信訪行動還是地方政府的應對舉措都呈現(xiàn)出鮮明的機會主義特征。[18]

周永坤教授認為，我國自二十世紀九十年代以來，隨著市場經(jīng)濟的興起以及由此帶來的單位社會的解體，新社會糾紛大量涌向信訪部門形成新的上訪熱。信訪機構由一個傳遞社會信息的渠道逐步變成了解決糾紛的正式機構。信訪作為糾紛解決機制存在著非規(guī)范性、非程序性、非專業(yè)性、缺乏交往理性、結果的高度或然性等明顯的缺陷，使得其在實踐中陷入困境：一方面信訪制度破壞了司法判決在糾紛解決機制中的最終性，損害了司法的權威；另一方面糾紛通過信訪制度獲得的個別非制度甚至是反制度的解決，反而刺激了更多的人效仿，從而產(chǎn)生了無法解決的上訪洪流。因此正確的選擇是強化法院的功能，將信訪機構還原為一個下情上達的信息傳遞機構。[19]

馮仕政將當下行政信訪制度面臨的困境概括為三個方面：第一，信訪總量居高不下，形成所謂“信訪洪峰”。總量居高不下的原因在于社會矛盾不斷增多，信訪入口過寬以及信訪終結機制不完善導致的信訪淤塞。第二，信訪手段不斷激化甚至政治化。信訪過程中采用過激手段的情況逐漸增多，越級信訪、集體上訪和擇機信訪等非正常信訪情況經(jīng)常發(fā)生。第三，信訪制度功能異化的問題日益突出。一些信訪群眾利用政府受制于維穩(wěn)壓力而追求息事寧人的心理，假借信訪渠道漁利，以致出現(xiàn)所謂的“謀利型上訪”、“要挾型上訪”、“上訪專業(yè)戶”等荒誕景象。[1]

其他學者也對行政信訪的制度困境有過深入討論。②總結現(xiàn)有相關研究，行政信訪制度的制度困境大致包括：第一，信訪總量高位運行導致信訪制度負荷過重；第二，重復信訪情況突出，信訪案件終而不結；第三，信訪人不遵守法定程序，采取越級信訪、超出法定人數(shù)的集體上訪、擇機信訪等違法信訪，甚至采取極端手段，危害社會秩序；第四，政府運用違法手段解決信訪問題。如攔訪截訪侵害當事人合法權利，或者犧牲法律原則息事寧人，滿足信訪人的無理訴求。第五，行政信訪解決糾紛的效率不高，具有不確定性；第六，行政信訪對糾紛的替代性解決損害了司法的權威。必須承認，學者描述的這些現(xiàn)象在行政信訪實踐中普遍存在，但這些現(xiàn)象是否可以歸為行政信訪的制度困境則頗值商榷。

例如關于信訪總量高位運行導致信訪制度負荷過重的觀點就容易引發(fā)爭議。信訪總量與信訪制度本身并沒有因果關系，因為信訪只是解決社會矛盾和化解糾紛的渠道，涌入信訪渠道的社會問題本身絕大部分并非信訪制度本身造成的，而是源于社會管理過程中出現(xiàn)的問題并逐步發(fā)展成為信訪案件。“高位運行”的說法暗含了一種對于行政信訪案件數(shù)量過高的價值判斷，然而社會中行政信訪案件數(shù)量究竟應該有多少并無一個應然標準。信訪案件數(shù)量受到多重因素影響，包括社會發(fā)展所處階段、行政管理狀況、公民法律意識等因素影響。信訪案件數(shù)量并非信訪制度自身所導致，也并非信訪制度所能夠決定，信訪數(shù)量不過是社會中的其他問題在信訪渠道的反映。所謂的“信訪數(shù)量高位運行”并非行政信訪制度的困境所在，充其量不過是行政信訪制度所面臨的形勢。理論上講，如果糾紛數(shù)量增高，國家可以通過在糾紛解決領域投入更多解決資源進行應對。

再如關于行政信訪制度糾紛解決效率不高的缺點也缺乏說服力。不可否認，作為一種糾紛解決機制的行政信訪制度中存在著諸多的問題，如信訪案件終結機制不完善，案件終而不結，信訪人越級上訪、采取極端手段進行信訪等亂象，但是我們不能將行政信訪的實然狀況同行政訴訟、行政復議等正式法律救濟途徑的應然狀態(tài)做比較，這樣比較既缺乏客觀性又缺乏公正性。司法實踐中，司法終局性原則不能得到有效貫徹，訴訟當事人通過涉法涉訴信訪給法院施加壓力、法院判決執(zhí)行難、司法不公等現(xiàn)象同樣存在。行政信訪制度存在問題本身還不足以得出應該否定該項制度的結論，就正如我們不能因為司法制度存在問題就否定司法制度的價值一樣。一些實證研究表明，行政信訪制度盡管存在問題，但其在糾紛解決方面確實發(fā)揮了重要的作用，每年行政信訪系統(tǒng)要處理一千萬左右的信訪案件，而且大部分案件都得到了解決。行政信訪制度之所以給人以解決糾紛效果不好的印象，可能與人們認知層面的選擇性偏差有關。一般而言，那些常見的普通信訪案件很難引起公眾的注意和討論，但是那些進京訪、越級訪或者引發(fā)了群體性事件的信訪通常會引起媒體的關注，經(jīng)過媒體的放大效應之后會造成一種絕大多數(shù)信訪案件都是這類案件的印象。事實上這類信訪疑難案件在整個信訪案件中只占很小比例。③

又如行政信訪制度的糾紛解決功能損害司法權威的論斷同樣不成立。實踐中，某些原本可以通過行政訴訟予以解決的糾紛，由于法院故意拒絕受理或者消極地不作為等故意的“截留”措施，迫使當事人不得不轉(zhuǎn)向信訪機構尋求救濟。[20]P88有的法院會對一些認為棘手的“在社會轉(zhuǎn)型期不宜由法院來處理的”“具有社會敏感性”的案件，選擇不予受理。[21]P91很多時候并非行政信訪工作機構要有意僭越司法的領地，而是被迫成為糾紛的收容場，因此那些關于行政信訪制度消解了國家司法機關權威的指責并無太多道理，現(xiàn)實中是司法機關自己主動放棄了應當履行的職責。行政信訪制度的糾紛解決功能不一定必然損害司法的權威，因為并非所有糾紛都適宜于通過司法途徑來解決。通過司法途徑解決的糾紛必須具有可司法性，[22]但是現(xiàn)實生活中的某些糾紛并不具備這些條件。此外，即便是可以通過司法途徑解決的糾紛，司法途徑也并非一定是最高效的解決方式，有許多糾紛解決方式比司法更有效率。正因為如此，現(xiàn)在法治國家通常會構建多元糾紛解決機制來解決糾紛，并賦予當事人選擇糾紛解決方式的自由。

(二)行政信訪真正的制度困境所在

行政信訪作為一種糾紛解決機制，其處理的糾紛主要是民眾與政府之間的行政糾紛。按照行政信訪的制度目標，理想的狀態(tài)應當是信訪人按照規(guī)定的法律程序去提出信訪訴求，政府部門依據(jù)法律政策作出公平合理的裁決，在此基礎上有效解決行政糾紛。簡而言之，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合法合理的結果。然而在行政信訪實踐中，這樣的制度目標的實現(xiàn)會遭遇如下兩個方面的障礙：

第一，信訪人的非正常信訪行為沖擊信訪秩序?！缎旁L條例》中詳細地規(guī)定了信訪的工作原則和程序，如逐級信訪、超過5人的集體信訪應推選代表、經(jīng)過三級程序處理的信訪必須終結等，并要求信訪人的信訪行為不得擾亂公共秩序等。然而實踐中這些信訪的工作原則和程序很難有效規(guī)制信訪人的信訪行為。信訪人經(jīng)常不遵循法定程序，而是轉(zhuǎn)而采取非正常上訪來表達訴求，并以此給有權處理機關施加壓力。行政信訪渠道處理的糾紛是行政管理相對人與行政機關之間的糾紛，而糾紛的裁決機關又是作出行政決定的行政機關或其上級機關，這使得裁決機關的中立性有所欠缺。信訪人相對于裁決糾紛的有權處理機關，屬于明顯的“弱者”。作為弱勢的一方，在現(xiàn)有的信訪框架下，信訪人的正常的信訪、逐級上訪通常并不會受到重視，如獲得領導的批示、領導的包案處理、由政府各職能部門協(xié)調(diào)解決等機會。為了使自己的信訪事項獲得被重視的機會，信訪人會采取‘問題化’的技術和策略。[20]P205

所謂“問題化”的技術和策略，是指信訪人為了使自己的具體問題納入政府解決問題的議事日程中，其不斷運用各種策略和技術把自己的困境建構成為國家本身真正重視的社會秩序問題。把自身的生存困境或不公遭遇建構為危機社會穩(wěn)定因而使政府無法回避、推諉、拖延和敷衍的緊要問題。[23]P317-318問題化的技術包括話語和實踐層面的內(nèi)容。在話語的層面，需要信訪人運用“訴苦技術”將自己的問題展現(xiàn)出來以博得上級機關和領導的悲憫和同情，同時需要為自己的行動尋找法律和政策上的依據(jù)作為支撐；[24]P171-177在實踐層面則需要運用非常規(guī)的手段來把信訪事項問題化，對行政機關施加壓力并進而使其關注信訪人的具體訴求，這些非常規(guī)的手段就是各種非正常信訪行為。有學者將這些非正常信訪行為概括為兩類：一類是“鬧訪”，另一類是絕望的反抗或者報復。鬧訪又可分為五種情形：吵鬧；攔轎喊冤；對信訪事項或信訪中的遭遇進行揭露或宣傳；越級上訪；以及集體上訪。絕望的反抗或報復指的是以極端的形式采取“魚死網(wǎng)破”的行為或“以死抗爭”的措施。[24]P184-192如果運用這些手段窮盡行政信訪的三級處理程序仍未實現(xiàn)信訪訴求，某些信訪人還會選擇重復上訪來繼續(xù)抗爭。盡管非正常信訪行為可能會增加當事人信訪訴求得到重視和解決的機會，然而卻犧牲了法律的權威和尊嚴，使得信訪秩序無法得到切實維護。

第二， 政府部門對信訪訴求的法外處理。根據(jù)《信訪條例》規(guī)定，信訪工作機構在受理信訪事項之后只需嚴格依據(jù)法律和政策作出處理即可。對于那些符合法律和政策的信訪訴求予以支持，對于那些缺乏法律和政策依據(jù)的信訪訴求不予支持，然而事實并非這么簡單。就如同信訪人不按照《信訪條例》規(guī)定的原則和程序去信訪那樣，許多時候政府部門也并未嚴格按照法治原則去作出處理信訪事項。

信訪實踐中，為了規(guī)避嚴格的信訪工作績效考核機制所帶來的風險，政府部門面對信訪人的非正常信訪所帶來的壓力，可能會放棄法治主義的處理思路，轉(zhuǎn)而采取如下一些違法或者不那么合法的回應手段，如無視、截訪、壓訪、制裁、無原則地妥協(xié)、收買與合流、注銷戶口、花錢銷號等。[20]P215-224政府部門為了應對非正常信訪使出了渾身解數(shù)，甚至不惜采取違法手段。實踐中政府部門大致依據(jù)這樣的邏輯來應對信訪人的非正常信訪行為：首先是拿法律政策說事，如果信訪訴求不符合法律政策要求予以回絕并做好宣傳解釋工作；如果信訪人不接受處理結果并繼續(xù)采取非正常手段繼續(xù)施加壓力，政府部門會采取包括截訪、壓訪、穩(wěn)控等在內(nèi)的壓制措施，甚至會動用法律手段制裁那些采取極端手段的信訪人，或者運用收買與合流、注銷戶口等上不了臺面的措施來應對；如果這些措施仍然不能發(fā)揮作用，政府部門則有可能會選擇妥協(xié)，違背法律原則答應信訪人的非法無理訴求。

政府部門的這些法外解決手段會帶來嚴重的負面后果，而且也不一定能夠保證有效解決糾紛。那些嚴重的負面后果包括：第一，侵犯信訪人的合法權益。第二，無原則的妥協(xié)犧牲了公共利益。第三，帶來不好的先例，在解決部分問題的同時制造了更多的問題，刺激人們通過非正常渠道來解決。

在行政信訪實踐中，依法行動并未成為信訪人和政府部門的共識，雙方的行動邏輯是高度政治化的，法律僅僅是其中的考慮因素之一而非具有最高權威的行動準則，為了取得有利于自身的行動后果，法律隨時可以被放在一邊。這種政治化的解決思路，使得法律的尊嚴蕩然無存，使得糾紛的解決付出了高昂的代價，背離了制度化解決的初衷。

無論是信訪人的非正常信訪策略還是有權處理機關的法外處理，都在某種程度上反映了行政信訪制度的困境。行政信訪制度作為一種制度化的糾紛解決方式，應當確保依照法定原則和程序來開展糾紛解決活動，使得糾紛能夠以理性文明的方式得到解決。然而行政信訪制度所提供的一套解決問題的原則和程序無法有效處理某些類型的社會問題，無論是信訪人還是有權處理機關都選擇了運用在正式制度之外的“潛規(guī)則”來解決問題，行政信訪制度的表達和實踐之間出現(xiàn)了嚴重的背離，使得行政信訪制度變得不再有效并導致法治原則的喪失，這才是行政信訪真正的制度困境所在。

四、行政信訪制度困境背后的根源

為什么信訪人不遵循法定程序而不惜冒違法風險去用極端方式表達信訪訴求？為什么政府部門無法做到依法處理而選擇法外解決？其深層的根源在于行政信訪渠道處理的糾紛的特殊性及其行政信訪制度能力方面存在的不足。

(一)基于行政信訪渠道化解的糾紛特性的分析

我們不妨先對行政糾紛渠道所處理糾紛的特性進行考察?！缎旁L條例》第14條對行政信訪的管轄范圍作了概括加排除式的規(guī)定，確定了信訪的補充管轄原則。④根據(jù)該條規(guī)定，行政信訪接納的是訴訟、仲裁和行政復議等法定途徑救濟管轄之外的“剩余部分”，對其他法定糾紛解決途徑起到一種補充作用。但這僅僅是這種規(guī)范層面的表達而已，實踐中的行政信訪并未遵循這種受案范圍的限制，那些本應通過訴訟、仲裁和行政復議等法定途徑解決的糾紛也有部分涌入了行政信訪渠道。因此行政信訪制度所承擔的糾紛解決功能實際上包括兩部分：替代性的糾紛解決和補充性的糾紛解決。

行政信訪制度的初衷是進行補充性的糾紛解決，在實踐中卻發(fā)揮了部分替代性糾紛解決功能。尤其是許多本來應當通過司法或者行政復議渠道解決的案件，最終涌入行政信訪渠道。由于入口過寬，行政信訪被譏諷為“信訪是個筐，什么都往里裝”，不但導致行政信訪功能超載，而且還被經(jīng)常批評為侵蝕了司法領地和損害司法權威。為了弱化行政信訪的替代性糾紛解決功能，2014年3月中辦國辦印發(fā)了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，實行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制(行政信訪體制)中分離出來，由政法機關依法處理。自2015年開始，國家信訪局開始推行依法分類處理信訪訴求改革，力圖厘清信訪與其他法定途徑的界限，引導通過其他法定途徑化解糾紛，為行政信訪機構減負。實際上，行政信訪的替代性糾紛解決功能的前景取決于訴訟和行政復議等其他法定糾紛解決渠道的制度表現(xiàn)，隨著這些法定渠道糾紛解決功能的進一步加強，其替代糾紛解決功能會逐漸趨于弱化。

盡管許多學者對行政信訪的替代性糾紛解決功能頗有微詞，但事實上這項功能如果發(fā)揮適當也并無大礙，因為從尊重糾紛當事人的處分自由的角度，可以將其信訪行為視為在求助法定救濟途徑之前與行政機關的協(xié)商行為，如果當事人對于行政信訪的決定不服，仍可以訴諸其他法定救濟途徑。當然如果當事人已經(jīng)訴諸其他法定途徑，無論是其他法定途徑已經(jīng)作出裁決還是正在裁決過程中，則行政信訪工作機構必須尊重其他機關的獨立裁決權限，不應再接納和處理這類糾紛。對于這類本應由其他法定救濟途徑解決的糾紛，行政信訪工作機構無需承擔太大的壓力，如果其裁決方案被當事人接受則糾紛依然得到妥善處理，如果被拒絕接受，其可以告知當事人訴諸其他法定救濟途徑。

即便是未來隨著其他法定救濟機制解紛效果的逐步增強，行政信訪的替代性糾紛解決功能會逐漸弱化，但其補充性的糾紛解決功能則會一直存在，因為對于那些不適宜通過訴訟途徑解決的糾紛而言，國家必須為其提供兜底性的糾紛解決的制度化渠道，如果缺少信訪這樣一種底線救濟途徑，那么很多糾紛就會推向社會導致私力救濟泛濫，構成對社會秩序的威脅。事實上，按照《信訪條例》的立法原意，補充性的糾紛解決是作為糾紛解決機制的行政信訪制度的應有功能。

根據(jù)《信訪條例》規(guī)定，行政信訪渠道解決的應當是那些無法進入其他法定救濟渠道的糾紛。那么究竟哪些糾紛是其他法定救濟渠道所無法解決的？學者劉國乾結合目前的法律規(guī)定，從法教義學的角度對行政信訪的補充管轄范圍作了細致的分析。⑤當然僅有規(guī)范層面的分析還不夠，需要輔之以來自經(jīng)驗研究的證據(jù)。根據(jù)一些學者的實證調(diào)查，實踐中行政信訪補充管轄的糾紛主要包括：因辭退民辦教師、清退代課教師給予的補償標準引發(fā)的糾紛；因土地征收、拆遷、移民的補償和安置標準引發(fā)的糾紛；興修水庫等大型公共工程導致征收、征用和移民安置引發(fā)的糾紛；退役、轉(zhuǎn)業(yè)軍人安置或其他特殊人員的照顧、安置引發(fā)的糾紛；村民自治范圍的糾紛，如個別村民對村民集體決定的事項不服的糾紛；因國有企業(yè)改制安置方案引發(fā)的糾紛等。⑥

行政信訪補充管轄的糾紛呈現(xiàn)出兩個共同的特殊性：第一，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定無法通過行政訴訟、行政復議等其他法定救濟途徑解決。第二，這些糾紛多數(shù)與公共政策有關。張宗林等人通過研究發(fā)現(xiàn)，當下的信訪越來越和公共政策的制定與執(zhí)行相關?！巴ㄟ^信訪窗口我們發(fā)現(xiàn)，有些公共政策較多地注重促進經(jīng)濟發(fā)展而忽略社會公平正義，而有些政策在制定時缺乏戰(zhàn)略性研究，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，沒有形成科學合理的政策體系，缺乏配套性和協(xié)調(diào)性，沒有形成損益補償?shù)茹暯雍团涮讬C制，政策執(zhí)行后出現(xiàn)一系列問題，成為觸發(fā)矛盾的政策因素?！盵25]楊小軍認為，“很多信訪案件實際反映的是所涉法律和政策本身規(guī)定存在問題……例如，集體信訪事件經(jīng)常反映的土地征收、房屋拆遷標準等問題，主要涉及法律與政策規(guī)定本身的問題，而不僅僅是執(zhí)行中的問題，更不是司法的問題……因此，政策制定的合法性、合理性和公平性是制約信訪工作的一個重要原因，也是誘發(fā)源源不斷新的信訪訴求的重要因素?！盵26]劉國乾的研究也得出類似結論，這些糾紛多由“利益分配、調(diào)整型決策”和“抽象法律、政策目標的落實”所引發(fā)，[27]涉及較強的政策裁量和專業(yè)判斷問題。[20]P175左衛(wèi)民教授的團隊通過對某縣信訪情況的實證研究發(fā)現(xiàn)，基層信訪中處理的糾紛以政策性糾紛為主導，其所占比例達到了85.8%。[14]P138行政信訪實踐中糾紛解決難度大，容易引發(fā)重復信訪、越級上訪等非正常信訪的糾紛大都屬于這類政策性糾紛。這類糾紛盡管數(shù)量不多，但由于其解決難度大，耗費了大量行政資源。

(二)基于行政信訪糾紛解決的制度能力的考察

為什么政策性糾紛解決難度大并更容易引發(fā)非正常信訪？這與行政信訪的糾紛解決模式以及由此決定的制度能力直接相關。《信訪條例》第32條第1款規(guī)定：“對信訪事項有權處理的行政機關經(jīng)過調(diào)查核實，應當依照有關法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關規(guī)定，分別作出以下處理，并書面答復信訪人：(一)請求事實清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關規(guī)定的，予以支持；”(二)請求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應當對信訪人做好解釋工作；(三)請求缺乏事實根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關規(guī)定的，不予支持。由此可以看出，行政信訪制度中采用的是一種準司法的糾紛解決模式，其同樣依據(jù)依法裁判的原則，堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩進行裁決。[27]

如果單純從法律邏輯出發(fā)，政府部門處理信訪糾紛時只需依法裁決即可。對于當事人的信訪訴求，如果有法律和政策依據(jù)，予以支持；如果不符合法律和政策規(guī)定，不予支持。然而實踐并非這么簡單。實踐中行政信訪渠道處理的許多糾紛中，政府部門的執(zhí)法行為都有相應的法律政策依據(jù)，從形式或程序上而言并不違法，換言之，政府部門的執(zhí)法行為符合形式法治的要求。但是問題在于，信訪人對作為政府部門執(zhí)法依據(jù)的現(xiàn)行法律政策本身有異議，其挑戰(zhàn)的并非是政府部門執(zhí)法行為形式上的合法律性，而是實質(zhì)上的合法性(正當性)?！巴ǔＰ姓C關只需遵循法定程序，就能滿足依法行政的形式要求。然而，滿足合法性的形式要求并不意味著行為的內(nèi)容就不存在爭議。”[20]P172對于政府部門而言，其很難滿足信訪人的要求，因為按照依法行政的原則，法無授權不可為，法定職責必須為。信訪人的訴求如果沒有法律政策依據(jù)，用法律人的話說，缺乏請求權基礎，那么政府機關就無法予以滿足，因為行政機關作為執(zhí)法機關，其僅有執(zhí)行法律和政策義務而沒有改變法律和政策的權力。行政機關的裁決模式要求其只能依法裁判，而不能質(zhì)疑和挑戰(zhàn)作為裁判依據(jù)的法律和政策本身。

如果行政機關突破法律和政策去滿足信訪人的訴求，不僅會面臨違法風險，而且還可能因為開口子而引發(fā)“攀比效應”導致更多的糾紛。處理信訪訴求的行政機關所能夠做的只能是將處理信訪問題過程中所積累的信息傳遞給政策制定機關，推動公共政策的改變，或者在職權裁量的空間內(nèi)將政策用足，或者對有關公共政策做出適當?shù)恼{(diào)整，但調(diào)整的空間取決于行政機關的決策權限。要改變作為執(zhí)法依據(jù)的法律和政策本身，需要訴諸政治過程亦即公共政策的決策過程方可解決，而這已經(jīng)超出了行政信訪的制度能力，而且公共政策的調(diào)整需要經(jīng)過復雜過程，很難在短時間內(nèi)實現(xiàn)。這也能夠解釋實踐中為什么會出現(xiàn)那些采取極端方式的非正常上訪，因為“信訪救濟作為一種壓力型救濟模式，信訪事項能否獲得相關部門的重視關注和優(yōu)先回應，很大程度上取決于信訪人給行政機關帶來的壓力系數(shù)，信訪信息的傳遞形式遠比信息本身更為重要?！盵28]采用激進的也就是壓力系數(shù)更高的信訪模式才更有可能撬動“政策之窗”，獲得更好的政策反饋與利益回報。[29]

行政信訪制度采用的是準司法的模式，其堅持的是依法裁判原則，只能保證依據(jù)現(xiàn)行的法律作出裁判，其并不能解決作為裁判依據(jù)的法律與政策本身的正當性問題。然而行政信訪實踐中所要解決的糾紛涉及的則是法律背后的公共政策的正當性問題，這也折射出形式法治與實質(zhì)法治之間的內(nèi)在張力?，F(xiàn)行的行政信訪渠道變成了利益表達和政策博弈的場所，這與行政信訪的糾紛解決模式背后的法治思維之間產(chǎn)生了嚴重的沖突。按照公共政策制定和實施的一般原理，在政策制定過程中應當進行充分的利益表達和政策博弈，但是一旦政策出臺之后，必須保持政策的穩(wěn)定性和權威性，不能朝令夕改。在公共政策實施過程中，民眾仍然可以進行利益表達，對公共政策提出批評，但是并不能影響政策本身的執(zhí)行，否則公共政策就無法正常實施?，F(xiàn)行的行政信訪之所以會遭遇困境，原因在于信訪人在政策實施過程中的政策博弈行為將意見表達與問題解決捆綁在一起，信訪人并不僅僅滿足于表達對于公共政策的不滿，還會要求政府部門改變公共政策本身。這種政策實施過程中的政策博弈行為會使得政府部門陷入兩難境地。如果在政策實施過程中輕易修改公共政策，則公共政策的穩(wěn)定性和嚴肅性無法得到保證；如果不滿足信訪人的訴求，則會引發(fā)信訪人的抗爭。

非正常上訪的大量存在與當下的社會維穩(wěn)體制和信訪考核機制也有直接關系。實踐中，信訪問題往往和維穩(wěn)問題密切聯(lián)系在一起，如果信訪問題處理不好，會對維穩(wěn)造成壓力。因此為了督促政府部門重視信訪工作和維持社會穩(wěn)定，從中央到地方層層建立了嚴苛的信訪考核機制。中央為了督促地方政府積極維持社會穩(wěn)定和減少中央的信訪壓力，規(guī)定了硬性的量化指標，實行信訪一票否決等，嚴格要求地方政府“將矛盾化解在基層”；地方政府復制中央的做法，層層施壓給本級部門和下級政府。[18]維穩(wěn)體制和信訪考核機制對于督促政府部門重視信訪問題發(fā)揮了重要作用，但是也帶來了顯而易見的負面效果。由于行政信訪渠道解決的許多糾紛都涉及公共政策問題，盡管中央和上級政府要求將信訪矛盾化解到基層，但實際上如果政策本身不改變，這些糾紛很難依照法治方式加以解決，而很多時候下級政府并無改變公共政策的權力，也就是說，基層政府缺乏解決糾紛的能力和資源?，F(xiàn)行的維穩(wěn)體制和信訪考核機制是典型的結果導向，考核機關不問原因，只看是否發(fā)生非正常上訪事件，如果發(fā)生就要問責。政府部門為了規(guī)避被問責的風險，會采取截訪或者無原則妥協(xié)的權宜之計。截訪會侵害信訪人的合法權利，而無原則妥協(xié)在解決部分問題的同時會制造更多的問題。而且這種嚴格的考核機制會被部分訪民用來威脅和敲詐政府，導致謀利型信訪的蔓延。[30]

如果行政信訪渠道無法有效地解決這些糾紛，那么行政復議或者行政訴訟方式是否會更有利于這種類型糾紛的解決？情況恐怕并不樂觀。因為行政復議和行政訴訟同行政信訪的糾紛裁決模型是相同或相似的，而且我國行政訴訟的受案范圍并不包括對抽象行政行為提起的訴訟，行政復議中雖然可以附帶審查規(guī)范性文件，但僅限于合法性審查而不包括合理性審查，而行政信訪中的糾紛很多是源于對規(guī)范性文件合理性的爭議。這些糾紛的解決權即便配置給行政復議和行政訴訟依然會面臨同樣的問題，很難獲得理想的結果。

五、邁向以強化公共政策功能為導向的行政信訪改革

行政信訪的制度困境激發(fā)了許多學者針對行政信訪變革的熱烈討論。有學者甚至提出應當取消信訪制度的激進主張，但更多學者認為可以通過改革不斷完善信訪制度。⑦概括起來，大致可以分為取消論和改革論兩種觀點。取消論者認為信訪制度無法有效地解決社會問題，而且會導致政府的公共信用和權威的喪失，因此應當取消信訪制度，轉(zhuǎn)而從大處著手，解決公共信用問題。[31]更多學者則主張對信訪制度進行改革，然而對如何改革卻有著不同的看法，既有倡導強化信訪部門權力者，也有主張弱化信訪制度糾紛解決功能者。取消論者觀點未免過于激進，其不僅夸大了行政信訪制度的缺陷，而且還忽略了該項制度在社會治理中所扮演的多重角色。弱化信訪制度糾紛解決功能者則未能意識到行政信訪制度對于那些不具有可司法性的特殊類型糾紛的化解所發(fā)揮的重要作用。在學術界對行政信訪制度變革進行深入討論的同時，實踐中的探索也層出不窮。近些年來中央政府出臺了一系列政策文件對信訪制度改革進行整體推進，地方政府也在不斷進行創(chuàng)新信訪工作的嘗試，如重視排查與矛盾預防、暢通和拓寬信訪渠道、加強綜合協(xié)調(diào)處理、健全信息匯集分析機制以及強化信訪督察督辦力度等措施。雖然這些改革措施對于促進糾紛解決有積極意義，但對政策性糾紛的解決效果還是不太明顯。

鑒于行政信訪制度所要化解的矛盾和解決的糾紛與公共政策的制定和實施過程中的缺陷呈現(xiàn)出高度的關聯(lián)性，因此未來的改革進路應當是邁向以強化公共政策功能為導向的行政信訪改革，唯有如此才能切實提高行政信訪制度化解政策性糾紛的制度能力，從根本上緩解形式法治與實質(zhì)法治的內(nèi)在緊張。具體而言，可以考慮從如下方面進行相應改革：

(一) 提升行政信訪對公共決策的支持能力

那些解決難度高的糾紛多數(shù)是由公共政策的缺陷所引發(fā)，因此提高公共政策質(zhì)量是實現(xiàn)源頭預防的關鍵，行政信訪制度改革的目標之一應當是提高行政信訪對公共決策的支持能力?！缎旁L條例》第5條第1款規(guī)定：“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當科學、民主決策，依法履行職責，從源頭上預防導致信訪事項的矛盾和糾紛?！薄蛾P于進一步加強新時期信訪工作的意見》中強調(diào)，要在政策制定中統(tǒng)籌兼顧好各方利益。要堅持科學決策、民主決策、依法決策，綜合考慮改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度；保持政策的嚴肅性、連續(xù)性、穩(wěn)定性，注意相關政策之間的關聯(lián)性。在制定政策時，要充分聽取各方面的意見，重視信訪部門的意見和建議?！蛾P于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》中強調(diào)，要著力從源頭上預防和減少信訪問題發(fā)生，提高科學民主決策水平。提高公共決策質(zhì)量，關鍵在于完善決策機制和程序，增強決策透明度和公眾參與度。因此，建立健全人民建議征集制度、重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制和落實決策責任追究機制應當是決策制度建設的重點。行政信訪的實踐表明，行政信訪的公眾參與特點能夠提升公共政策的民主程度，行政信訪部門所掌握的信訪數(shù)據(jù)對于公共決策具有決策咨詢和決策參考功能，能夠促使公共決策科學反映民生訴求，提高公共政策的合理性和科學性。[31]因此未來應當致力于提升行政信訪對于公共決策的支撐能力，對于提高公共決策質(zhì)量發(fā)揮積極作用。

(二)強化行政信訪推動公共政策調(diào)整的能力

那些導致非正常信訪的糾紛如果要得到徹底解決，需要有關公共政策的改變。雖然作為執(zhí)行機關的信訪工作機構無權直接改變政策，但是可以通過適當方式來推動公共政策的調(diào)整，并最終有效化解信訪矛盾和解決糾紛，因此應當加強信訪工作機構推動公共政策調(diào)整的能力?！蛾P于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》中強調(diào)，要健全決策糾錯改正機制，實施跟蹤決策實施情況，及時了解利益相關方和社會公眾對于決策實施的意見和建議，全面評估決策執(zhí)行效果，適時決定是否對決策予以調(diào)整或者停止執(zhí)行。強化行政信訪推動公共政策調(diào)整的能力需要創(chuàng)新信訪工作的路徑和方法，更加重視信訪工作機構的政策和理論研究工作。信訪工作機構應當充分運用積累的信訪大數(shù)據(jù)，將挖掘出的有用信息及時反饋給決策層，以數(shù)字反映矛盾規(guī)律，以規(guī)律促進科學決策，為決策機構的政策調(diào)整提供支撐。同時應當實現(xiàn)信訪工作理念的三個轉(zhuǎn)變，即從表層匯總型信訪向深層剖析型信訪轉(zhuǎn)變，從實務操作型信訪向理論研究型信訪轉(zhuǎn)變，從參與保障型信訪向服務決策型信訪轉(zhuǎn)變。[25]此外還需要加強相應的保障機制建設，例如完善信訪信息篩選和信息共享機制、強化社會矛盾和政策問題的研究診斷機制、健全信訪工作對公共政策的約束機制、強化信訪工作的公共政策協(xié)調(diào)機制以及整合促進政策調(diào)整的信訪工作機制等。[32]

(三)改進信訪績效考核體系

《信訪條例》第7條規(guī)定了信訪工作責任制并要求將信訪工作績效納入公務員考核體系。信訪工作責任制和信訪績效考核的目的在于督促相關行政部門更好地履行信訪工作責任，提高信訪工作水平。《信訪條例》并未規(guī)定明確的信訪績效考核辦法，信訪績效考核在實踐中演變成了對非正常信訪人數(shù)的“信訪排名”和對黨政干部的“信訪一票否決制”。這種信訪考核辦法盡管對于督促行政機關重視信訪工作有明顯效果，但過度結果主義導向的考核方式忽略了信訪問題產(chǎn)生的復雜因素和信訪問題化解的難度，因此出現(xiàn)了很多副作用。如有的政府部門為了規(guī)避不合理考核的風險和壓力，選擇通過違背法律和政策來滿足信訪人的無理訴求，不但損害了法律政策的權威，而且導致在解決部分信訪問題的同時制造了更多的問題；還有的政府部門運用非法手段來截訪和壓訪，侵害信訪人的合法權利。應當進一步改進信訪工作考核的標準和方法，促使單純以“非正常上訪”人次數(shù)為基礎的信訪責任追究機制向科學合理的績效考核體系轉(zhuǎn)變。“可以在考慮不同區(qū)域、不同發(fā)展模式、不同發(fā)展速度等因素對群眾信訪以及信訪工作影響的差異性的基礎上，調(diào)整績效考核中以地方政府和領導干部政績?yōu)榇鷥r的信訪工作簡單數(shù)量評價指標，降低政績值與信訪情況之間的對立性，變‘堵’為‘疏’，變減少上訪‘數(shù)量’地方政府責任為增加解決信訪問題‘質(zhì)量’地方政府責任，從而為信訪工作營造寬松有利的社會綜合治理環(huán)境?！盵33]

(四) 融合剛性的法治思維與柔性的群眾工作

行政信訪工作必須堅持法治思維?！缎旁L條例》第4條規(guī)定，信訪工作應當堅持依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則?！蛾P于進一步加強新時期信訪工作的意見》中強調(diào)：“要堅持依法按政策辦事，不能突破法律法規(guī)和政策規(guī)定，不能為求得一時一事的解決而引發(fā)攀比和新的矛盾?！?《關于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》中指出，注重用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，防止以鬧求解決、以訪謀私利。無理纏訪鬧訪等現(xiàn)象發(fā)生?！吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提到，要把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合法合理的結果。行政信訪追求保障信訪權利和維持信訪秩序的雙重價值目標，行政信訪工作必須堅持法治原則，運用法治思維和法治方式來處理信訪矛盾，在對那些行政機關在信訪工作中的失職和瀆職行為問責的同時，也要堅持依法信訪原則并妥善處理違法上訪的問題。[34]對于不合理的信訪訴求應當堅守規(guī)則底線，不能一味妥協(xié)甚至犧牲法律和政策原則，否則將會損害法律權威并危及信訪秩序。

行政信訪工作中應當將剛性的法治思維與柔性的群眾工作有效融合。行政信訪本質(zhì)上是群眾工作?！八馕吨_展信訪工作時必須對群眾帶有深厚的感情，而不僅僅是解決糾紛；對群眾的一切問題和困難都應當回應，不能拒絕群眾的要求?！盵7]因此，信訪工作中必須堅持群眾路線，貫徹“三到位一處理”原則，⑧通過對信訪人提供臨時社會救助、法律援助，對訴求過高或不合理的信訪人以及偏執(zhí)型信訪人進行心理疏導等柔性措施，將會有助于平和信訪人的心態(tài)，防范個人極端行為的發(fā)生。[35]群眾工作可以通過耐心細致的政策解釋等，加強官民之間的溝通等，疏導人的情緒。普法或者法治思維的訓練看來是繞不過去的基礎工作。通過群眾工作，淡化法律的強制性的一面，使人民群眾感受到法律的理性和溫情的另一面。信訪中有許多無理信訪，或者是得不到支持的信訪，必須通過耐心細致的政策解釋，使老百姓接受。柔性的群眾工作體現(xiàn)了以人為本的理念，對于密切執(zhí)政黨同人民群眾的聯(lián)系，防止政治信任的流失，維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。

注釋：

① 信訪制度通過化解矛盾和解決糾紛來保障社會秩序穩(wěn)定的重要作用得到了國家領導人的充分肯定。2018年7月18-19日在北京召開第八次全國信訪工作會議，習近平總書記期間對信訪工作作出的批示中指出：“近年來，全國信訪系統(tǒng)扎實工作，廣大信訪干部付出大量艱辛努力，推動解決了一大批事關群眾切身利益的問題，在維護改革發(fā)展穩(wěn)定大局中發(fā)揮了重要作用?！眳⒁姟度嗣袢請蟆酚浾邚堣畧蟮溃骸傲暯剑呵Х桨儆嫗槿罕娕艖n解難 不斷開創(chuàng)信訪工作新局面”，載《人民日報》2017年7月20日第1版。一些學者的實證研究也充分證明了這一點。參見張永和、張煒：《臨潼信訪：中國基層信訪問題研究報告》，人民出版社2009年版，第61頁。

② 相關分析，請參見劉正強：“中國信訪的現(xiàn)實困境與治理圖景”，載《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第7期；余凈植：“信訪的困境與出路”，載《山東社會科學》2010年第6期；王彥平：“回歸法治化軌道——信訪制度的功能定位、面臨困境及化解圖景”，載《社會主義研究》2015年第1期；田先紅：“信訪分類治理體系的困境與變革”，載《中國黨政干部論壇》2016年第3期。

③ 這已為部分學者的研究所證實，張永和、張煒所領導的課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，人們常常從一些沖突較為劇烈的鬧訪、纏訪和群訪案件而得出對整個信訪制度的印象和評價。參見張永和、張煒等：《臨潼信訪：中國基層信訪問題研究報告》，人民出版社2009年版，第61頁；，還可參見陳柏峰的文章，《信訪制度的功能及其法治化改革》，載《中外法學》2016年第5期。

④ 《信訪條例》第14條共有兩款，第一款規(guī)定：信訪人對下列組織、人員的職務行為反映情況，提出建議、意見，或者不服下列組織、人員的職務行為，可以向有關行政機關提出信訪事項：(一)行政機關及其工作人員；(二)法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；(三)提供公共服務的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；(四)社會團體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關任命、派出的人員；(五)村民委員會、居民委員會及其成員。第二款規(guī)定：對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出。

⑤ 根據(jù)劉國乾的分析，行政信訪獲得剩余管轄范圍包括：第一，有國家行政職權的機關、組織及其工作人員作出的國家行為，無法訴諸行政復議的抽象行政行為，可訴諸行政復議抽象行政行為的合理性引發(fā)的爭議，以及無法依法申訴的內(nèi)部行政行為。第二，行政賠償制度不予救濟的，有國家行政職權的機關、組織及其工作人員違法行為造成的非人身和財產(chǎn)損害，非針對具體對象的事實行政行為造成的損害。第三，提供公共服務的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員，社會團體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關任命、派出的人員，村民委員會、居民委員會及其成員職務行為引發(fā)的爭議，不能申請行政救濟，也無法訴諸民事救濟的爭議。參見劉國乾：《想象、現(xiàn)實與出路：糾紛解決視野下的行政信訪》，法律出版社2015年版，第85頁。

⑥ 部分學者通過可靠的實證研究對行政信訪渠道補充性管轄的糾紛類型進行全面細致的梳理，如左衛(wèi)民等：《中國基層糾紛解決研究》，人民出版社2010年版，第132-137頁；劉國乾：《想象、現(xiàn)實與出路：糾紛解決視野下的行政信訪》，法律出版社2015年版，第171-174頁。

⑦ 對于信訪變革相關學術討論的系統(tǒng)梳理，可參見劉國乾：《想象、現(xiàn)實與出路：糾紛解決視野下的行政信訪》，法律出版社2015年版，第238-249頁；或者張永和、張煒等：《臨潼信訪：中國基層信訪問題研究報告》，人民出版社2009年版，第6-11頁。

⑧ 所謂三到位一處理，是指群眾訴求合理的解決問題到位；訴求無理的思想教育到位；生活困難的幫扶到位；行為違法的依法處理。