改革開(kāi)放初期，加工貿(mào)易①1979年9月，國(guó)務(wù)院頒布《開(kāi)展對(duì)外加工裝配和中小型補(bǔ)償貿(mào)易的辦法》(國(guó)發(fā)〔1979〕220號(hào)文)，就對(duì)外加工裝配和補(bǔ)償貿(mào)易作了定義。對(duì)外加工裝配和補(bǔ)償貿(mào)易在發(fā)展的過(guò)程中，形成通俗的名稱“三來(lái)一補(bǔ)”，即來(lái)料加工、來(lái)樣制作、來(lái)件裝配和補(bǔ)償貿(mào)易。因?yàn)檠a(bǔ)償貿(mào)易所占份額較小，而且政策變化比較少，不在本文論述的范圍。而“對(duì)外加工裝配”“三來(lái)一補(bǔ)”“加工貿(mào)易”三者在領(lǐng)導(dǎo)人的講話和正式文件中經(jīng)常交叉使用。除了在直接引用檔案時(shí)依舊使用“對(duì)外加工裝配”或“三來(lái)一補(bǔ)”外，本文將三者全部統(tǒng)稱“加工貿(mào)易”。作為對(duì)外開(kāi)放的重要方式和主要內(nèi)容，是中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的突破口和橋梁。廣東作為“先行一步”的地區(qū)，加工貿(mào)易是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特色，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，推動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的“起飛”。加工貿(mào)易是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的涉外經(jīng)濟(jì)工作，涉及匯率、進(jìn)出口、財(cái)政、金融等部門。目前，關(guān)于加工貿(mào)易的研究非常豐富，直接研究廣東加工貿(mào)易問(wèn)題的成果也相對(duì)豐碩，但絕大多數(shù)均為對(duì)現(xiàn)狀的簡(jiǎn)單評(píng)估和對(duì)策研究，尤其以從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角進(jìn)行理論闡述和資政研究的居多，②在相關(guān)研究中，李詒卓簡(jiǎn)要回顧了加工貿(mào)易10年的歷史以及存在的問(wèn)題。參見(jiàn)李詒卓：《廣東對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)十年回顧》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》1991年第6期。孫玉琴等人則從歷史的角度概述了60余年來(lái)加工貿(mào)易發(fā)展的歷程，揭示了其演進(jìn)的特點(diǎn)及動(dòng)因，認(rèn)為其發(fā)展始終與中國(guó)對(duì)外開(kāi)放水平和工業(yè)化進(jìn)程密切相關(guān)。參見(jiàn)孫玉琴等：《我國(guó)加工貿(mào)易的歷史考察》，《國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題》2013年第4期。方奕濤則分析了改革開(kāi)放以來(lái)“三來(lái)一補(bǔ)”和“三資”經(jīng)濟(jì)在廣東的發(fā)展態(tài)勢(shì)，闡明了它們?cè)诶碚摵蛯?shí)踐中的一些區(qū)別，并運(yùn)用計(jì)量的方法比較了它們對(duì)廣東經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。參見(jiàn)方奕濤：《廣東“三來(lái)一補(bǔ)”與“三資”企業(yè)形式外資比較》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》1999年第2期。吳思遠(yuǎn)則從政策建議的角度，指出加工貿(mào)易是中國(guó)對(duì)外貿(mào)易的重要組成部分，也是吸引外資的重要方式，是推動(dòng)中國(guó)對(duì)外貿(mào)易持續(xù)快速發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，但其存在的?wèn)題也日益顯現(xiàn)。因而，調(diào)整加工貿(mào)易政策將使中國(guó)對(duì)外貿(mào)易呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)，并帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。參見(jiàn)吳思遠(yuǎn)：《我國(guó)加工貿(mào)易政策變化影響與建議》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)》2012年第6期。而從歷史角度給予關(guān)注和研究的較少，更鮮有對(duì)歷史的梳理、分析與研究。因此，相關(guān)課題還有較大的拓展空間。本文則準(zhǔn)備利用豐富、翔實(shí)的第一手地方檔案史料，專注于探討改革開(kāi)放初期廣東加工貿(mào)易政策演變的復(fù)雜過(guò)程，并在政策的變遷和調(diào)整的過(guò)程中，揭示中央決策與地方實(shí)踐之間的良性互動(dòng)關(guān)系。

一、肯定與扶持

加工貿(mào)易政策作為中國(guó)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略決策的組成部分，其變化既受外部環(huán)境的影響，更受國(guó)內(nèi)發(fā)展趨勢(shì)的推動(dòng)。改革開(kāi)放伊始，中國(guó)迫切需要引進(jìn)外資、技術(shù)和設(shè)備。加工貿(mào)易作為一種“投資少、見(jiàn)效快”的引進(jìn)外資和靈活貿(mào)易的方式，在珠江三角洲一經(jīng)誕生就得到中央的肯定和支持，其豐富實(shí)踐也為中央決策的出臺(tái)提供了重要的依據(jù)和參考。

(一)中央出臺(tái)扶持政策，肯定加工貿(mào)易既是靈活的貿(mào)易形式，也是引進(jìn)外資、技術(shù)和設(shè)備的有效手段

加工貿(mào)易并不是完全的新興事物。在20世紀(jì)50年代中期，國(guó)家外貿(mào)部門試行過(guò)進(jìn)口部分棉花，加工成棉布和棉針織品出口的做法。這種貿(mào)易方式被稱為“以進(jìn)養(yǎng)出”①“以進(jìn)養(yǎng)出”指的是利用國(guó)外資源，發(fā)揮國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)口原材料在國(guó)內(nèi)加工后出口半成品或者成品，以達(dá)到增加創(chuàng)收外匯的目的。。1963年和1964年，“以進(jìn)養(yǎng)出”的出口額均占到全國(guó)出口總額的30%②石廣生主編：《中國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易改革和發(fā)展史》，人民出版社，2013年，第141頁(yè)。?！拔幕蟾锩逼陂g，“以進(jìn)養(yǎng)出”一度遭到破壞而中斷，到1971年后又恢復(fù)經(jīng)營(yíng)，但規(guī)模很小，僅限于沿海幾個(gè)主要口岸。隨著1977年中央高層的出訪，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的戰(zhàn)略決策在高層已經(jīng)逐步明確，對(duì)利用外資搞建設(shè)，引進(jìn)國(guó)外技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)的需求顯得尤為迫切。1978年四五月間，中共中央、國(guó)務(wù)院決定選派三個(gè)代表團(tuán)(組)，分別到國(guó)外和港澳地區(qū)進(jìn)行考察。其中一路為國(guó)家計(jì)委副主任段云帶領(lǐng)的香港、澳門經(jīng)濟(jì)貿(mào)易考察組。6月3日，中央政治局聽(tīng)取和討論了代表團(tuán)歸來(lái)后所作的《港澳經(jīng)濟(jì)考察報(bào)告》。該報(bào)告提出：港澳經(jīng)濟(jì)依靠大搞加工裝配，在十幾年內(nèi)，有了相當(dāng)快的發(fā)展。加工工業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。韓國(guó)、新加坡和臺(tái)灣省也走這條道路。因此，我們要充分利用港澳這一有利條件和貿(mào)易渠道，大搞對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)，要放手搞，要很快搞。③《段云選集》，山西經(jīng)濟(jì)出版社，1987年，第357—359頁(yè)。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院副總理谷牧帶領(lǐng)的西歐五國(guó)考察團(tuán)，也在回國(guó)后給中央的報(bào)告中建議：放手大搞來(lái)料加工和裝配業(yè)務(wù)，以進(jìn)養(yǎng)出④谷牧：《谷牧回憶錄》，中央文獻(xiàn)出版社，2009年，第321頁(yè)。。1978年，華國(guó)鋒又指示：“加工裝配業(yè)務(wù)要大搞快搞，要制定具體辦法,把路子走通?！雹荨秶?guó)家計(jì)委段云同志在加工裝配業(yè)務(wù)座談會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)的講話》(1979年5月7日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·1-1。鄧小平也支持搞加工貿(mào)易，并在視察天津時(shí)強(qiáng)調(diào)：“搞來(lái)料加工、引進(jìn)新技術(shù)，要大批組織……從上海、天津、廣東搞起，幾百成千個(gè)搞起來(lái)，搞富搞活。為什么大家等著，等著就搞死了。”⑥中共中央文獻(xiàn)研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2004年，第387頁(yè)。加工貿(mào)易的一個(gè)顯而易見(jiàn)的優(yōu)勢(shì)是，能夠彌補(bǔ)國(guó)門打開(kāi)后一般性貿(mào)易所留下的大片空白地。在當(dāng)時(shí)的外貿(mào)狀況下，只靠外貿(mào)部門十幾個(gè)專業(yè)公司就想使近十億人口的中國(guó)外貿(mào)有大的發(fā)展，是絕不可能的，因此需要各種形式的對(duì)外貿(mào)易⑦李嵐清：《突圍——國(guó)門初開(kāi)的歲月》，中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第327頁(yè)。。6月，國(guó)家計(jì)委、經(jīng)委、外貿(mào)部等部委，邀請(qǐng)廣東、上海等8個(gè)地方和香港華潤(rùn)公司、澳門南光公司的相關(guān)同志召開(kāi)座談會(huì)，出臺(tái)了加工貿(mào)易的第一個(gè)政策性文件，即《開(kāi)展對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)試行辦法》(簡(jiǎn)稱“二十二條”)?！岸l”規(guī)定了加工貿(mào)易的原則和框架，肯定和認(rèn)可加工貿(mào)易在利用外資、引進(jìn)技術(shù)管理等方面的積極作用，對(duì)廣東等地正在洽談的加工貿(mào)易“大開(kāi)綠燈”，其內(nèi)容包括：“加工裝配需要進(jìn)口的原料等一律免征關(guān)稅，承擔(dān)加工裝配業(yè)務(wù)的企業(yè)，三年內(nèi)免征工商統(tǒng)一稅和所得稅；工繳費(fèi)[注]1978年開(kāi)始，加工貿(mào)易實(shí)行的是工繳費(fèi)統(tǒng)計(jì)，不是按商品值(全額)統(tǒng)計(jì)。如果按商品值(全額)統(tǒng)計(jì)，則其出口總值比工繳費(fèi)要多七八倍，甚至更多。1993年，加工貿(mào)易開(kāi)始實(shí)行全額統(tǒng)計(jì)。根據(jù)1995年廣東統(tǒng)計(jì)年鑒的說(shuō)法，1993年如按計(jì)劃口徑統(tǒng)計(jì)，一般貿(mào)易出口額為90.95億美元，“三來(lái)一補(bǔ)”出口額為8.78億美元；按全額統(tǒng)計(jì)，一般貿(mào)易出口額為102.33億美元，“三來(lái)一補(bǔ)”出口額為63.46億美元。外匯收入實(shí)行留成政策，15%留給企業(yè)，15%留給地方；工繳費(fèi)外匯收入，在結(jié)匯時(shí)，按優(yōu)惠的匯率計(jì)算，1美元兌換3元人民幣”[注]國(guó)務(wù)院：《開(kāi)展對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)試行辦法的通知》(1978年7月15日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)229-1-1014。。當(dāng)時(shí)，官方匯率是1美元兌換2.8元人民幣。這樣，有2角錢空間的優(yōu)惠政策，對(duì)于吸引外資，鼓勵(lì)加工貿(mào)易是巨大的利好消息。[注]廣東省委黨史研究室編：《廣東改革開(kāi)放決策者訪談錄》，廣東人民出版社，2008年，第253—254頁(yè)。1979年7月，在中央對(duì)廣東采取特殊政策和靈活措施后，為了爭(zhēng)取1美元兌換3元人民幣，當(dāng)時(shí)的省委副書(shū)記王全國(guó)幾次上北京，向中央爭(zhēng)取優(yōu)惠，經(jīng)過(guò)雙方多次商討和爭(zhēng)論，最終爭(zhēng)取到1美元兌換2.9元人民幣。會(huì)上，加工貿(mào)易的審批權(quán)也被下放，規(guī)定：“一般來(lái)料加工，各省、市、自治區(qū)研究確定，報(bào)國(guó)家計(jì)委、外貿(mào)部備案，不必經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)?！盵注]國(guó)務(wù)院：《開(kāi)展對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)試行辦法的通知》(1978年7月15日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)229-1-1014。會(huì)上還成立了對(duì)外加工裝配辦公室，由有關(guān)部門抽調(diào)人員，在國(guó)家計(jì)委辦公，負(fù)責(zé)研究制定加工裝配的具體規(guī)定。為便于辦公室與各地各部門進(jìn)行聯(lián)系，1979年5月辦公室開(kāi)始由國(guó)家計(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)，名稱為“國(guó)家計(jì)委對(duì)外加工裝配辦公室”。1980年，按照國(guó)務(wù)院各部委的職責(zé)分工，對(duì)外加工裝配辦公室于7月1日被正式移交給國(guó)家進(jìn)出口管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，名稱改為“國(guó)家進(jìn)出口管理委員會(huì)對(duì)外加工裝配辦公室”[注]參見(jiàn)劉向東主編：《對(duì)外開(kāi)放起始錄》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2008年，第321頁(yè)。。

為了鼓勵(lì)加工貿(mào)易的發(fā)展，國(guó)家還陸續(xù)出臺(tái)配套措施，簡(jiǎn)化手續(xù)，規(guī)定：“商談加工裝配業(yè)務(wù)的出國(guó)人員和外商來(lái)華的審批手續(xù)應(yīng)當(dāng)從簡(jiǎn)，加工裝配工廠派出人員，由省市自治區(qū)革委會(huì)批準(zhǔn)，就可以辦理出國(guó)手續(xù)，不用外交部批準(zhǔn)”[注]國(guó)務(wù)院：《商談對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)出國(guó)人員和來(lái)華廠商審批手續(xù)的暫行規(guī)定》(1978年9月13日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·1-8。。1979年3月，國(guó)務(wù)院頒布《以進(jìn)養(yǎng)出試行辦法》，部分解決了對(duì)外加工裝配與當(dāng)時(shí)實(shí)行的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷外貿(mào)體制之間的矛盾[注]李嵐清：《突圍——國(guó)門初開(kāi)的歲月》，第193頁(yè)。，使得加工貿(mào)易能夠與一般貿(mào)易協(xié)調(diào)發(fā)展、互為補(bǔ)充。國(guó)家不僅在政策上扶持加工貿(mào)易，還從財(cái)政資金上直接給予支持。1979年，國(guó)家計(jì)委、中國(guó)銀行撥給上海、天津、廣州、大連、青島分行各200萬(wàn)美元外匯額度，全部用于加工裝配合同中需要購(gòu)置的原材料、零部件，預(yù)付設(shè)備定金、保險(xiǎn)費(fèi)、運(yùn)雜費(fèi)及需要由銀行暫時(shí)墊支的外匯等。[注]國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、中國(guó)銀行：《對(duì)外加工裝配和中小型補(bǔ)償貿(mào)易的外匯周轉(zhuǎn)額度使用暫行辦法的通知》(1979年12月29日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·1-8。另外，1979年4月，國(guó)家決定對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，引進(jìn)外資、技術(shù)和設(shè)備的項(xiàng)目也屬于調(diào)整、壓縮的范圍，但對(duì)加工貿(mào)易項(xiàng)目卻是“網(wǎng)開(kāi)一面”。正如段云所說(shuō)：“這次國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整，有上有下，有進(jìn)有退，但搞加工裝配和中小型貿(mào)易，擴(kuò)大出口，就是要上，要進(jìn)，要放手大上，乘勝前進(jìn)?！盵注]《國(guó)家計(jì)委段云同志在加工裝配業(yè)務(wù)座談會(huì)結(jié)束時(shí)的講話》(1979年5月17日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·1-1。

“二十二條”頒布還不到一年時(shí)，根據(jù)李先念的指示，國(guó)務(wù)院召集加工貿(mào)易起步較早的廣東、福建、上海、深圳、珠海及港澳等地召開(kāi)座談會(huì)，對(duì)其進(jìn)行修改補(bǔ)充。座談會(huì)肯定“二十二條”對(duì)中國(guó)發(fā)展加工貿(mào)易起了很大的推動(dòng)作用，指出：“特別是沿海地區(qū)的許多工業(yè)企業(yè)，由于允許他們參加對(duì)外談判，并且給予若干優(yōu)惠待遇，對(duì)‘二十二條’非常歡迎。”[注]國(guó)務(wù)院：《開(kāi)展對(duì)外加工裝配和中小型補(bǔ)償貿(mào)易的辦法》(1979年9月3日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)235-A1·1-36。“我國(guó)開(kāi)展加工裝配業(yè)務(wù)，在國(guó)際上引起了很大反響。不少國(guó)外和港澳廠商，懷有很大的興趣，前來(lái)洽談貿(mào)易?！盵注]《國(guó)家計(jì)委段云同志在加工裝配業(yè)務(wù)座談會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)的講話》(1979年5月7日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·1-1。據(jù)上海、廣東、江蘇等地的不完全統(tǒng)計(jì)，同外商簽訂加工裝配和補(bǔ)償貿(mào)易合同共698項(xiàng)，其中來(lái)料加工和來(lái)件裝配661項(xiàng)，補(bǔ)償貿(mào)易37項(xiàng)。初步估計(jì)，1979年可凈收外匯1億美元左右。要千方百計(jì)，邁開(kāi)步子，把對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)做大做活，為國(guó)家多創(chuàng)外匯。[注]《李先念傳》編寫組、鄂豫邊區(qū)革命史編輯部：《李先念年譜》第6卷，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第40—41頁(yè)。針對(duì)各界對(duì)于加工貿(mào)易的認(rèn)識(shí)偏差和顧慮，段云指出：“有的同志覺(jué)得加工裝配和中小型補(bǔ)償貿(mào)易項(xiàng)目小打小鬧，沒(méi)有多少來(lái)頭。有的同志怕加工裝配影響計(jì)劃內(nèi)出口產(chǎn)品的收購(gòu)，怕影響進(jìn)料加工生產(chǎn)的安排，總之顧慮很多。其實(shí)國(guó)外市場(chǎng)很大，我出口貨有限，所占比重很小。港澳市場(chǎng)上，我國(guó)輕工業(yè)品出口只占6%，出口價(jià)并沒(méi)有因?yàn)閿?shù)量少，就賣到好的價(jià)錢。加工裝配這項(xiàng)工作，發(fā)展的前景很廣闊，絕不能把它看輕了，看小了，看得可有可無(wú)，無(wú)足輕重?！盵注]《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委關(guān)于對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)開(kāi)展情況的報(bào)告》(1979年5月21日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·1-1。針對(duì)加工貿(mào)易以中小型項(xiàng)目為主，而審批權(quán)如果集中在中央各部委會(huì)影響項(xiàng)目進(jìn)展效率的問(wèn)題，會(huì)議決定：“各地成交的1000多個(gè)項(xiàng)目，90%左右是引進(jìn)設(shè)備100萬(wàn)美元以下的，因此100萬(wàn)美元以下的項(xiàng)目，由省市自治區(qū)研究確定?！盵注]《國(guó)家計(jì)委段云同志在加工裝配業(yè)務(wù)座談會(huì)結(jié)束時(shí)的講話》(1979年5月17日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·1-1。這樣一來(lái)，實(shí)際上就是把加工貿(mào)易的經(jīng)營(yíng)權(quán)、審批權(quán)下放給地方，從而邁出了改革高度集中指令性計(jì)劃外貿(mào)體制的重要一步。

(二)廣東既為中央出臺(tái)政策提供依據(jù)和借鑒，又積極向中央爭(zhēng)取優(yōu)惠政策

廣東不僅毗鄰港澳，700多萬(wàn)港澳同胞中有70%是廣東原籍，而且海外華僑眾多，總數(shù)約有2000多萬(wàn)人，占全世界華僑總數(shù)(約3000多萬(wàn))的2/3，[注]中共廣東省委黨史研究室編：《梁靈光與廣東改革開(kāi)放》，南方日?qǐng)?bào)出版社，2016年，第304頁(yè)。因此開(kāi)展加工貿(mào)易最具地理上的便利條件，其加工貿(mào)易也開(kāi)展得比較早、比較快。國(guó)務(wù)院頒發(fā)“二十二條”之前，港澳商人已經(jīng)進(jìn)入珠江三角洲一帶的縣和公社，開(kāi)始洽談加工貿(mào)易事宜。到1978年六七月間，已經(jīng)有一批項(xiàng)目進(jìn)入了定協(xié)議、簽合同的階段。其中，“廣東省紡織品進(jìn)出口公司與香港信孚手袋制品有限公司合作成立東莞太平手袋廠；珠海一家毛紡廠與澳門紡織品有限公司合作成立香洲毛紡廠；在順德，中國(guó)紡織品進(jìn)出口總公司廣東分公司和香港大進(jìn)(國(guó)際)貿(mào)易有限公司合作加工事宜。還有二三十家在洽談此事。洽談的不僅僅是紡織行業(yè)，也有香港、美國(guó)的CIVIT投資有限公司投資的廣州造船廠生產(chǎn)的銅質(zhì)集裝箱，工繳費(fèi)480萬(wàn)美元；香港、日本投資的江門無(wú)線電三廠的中式錄音機(jī)，工繳費(fèi)120萬(wàn)美元；香港會(huì)德豐紡織有限公司投資的廣州市第三染織廠，工繳費(fèi)達(dá)700萬(wàn)美元”。[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)絡(luò)辦公室：《廣東省對(duì)外來(lái)料加工裝配、補(bǔ)償貿(mào)易情況表》(1979年5月11日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)229-1-1224。當(dāng)時(shí)，加工貿(mào)易不論規(guī)模大小和加工產(chǎn)品所屬行業(yè)，審批權(quán)完全在中央計(jì)委、外貿(mào)部等部門，“省、市部門沒(méi)有審批權(quán)，地方商談后不能表態(tài)，心中無(wú)數(shù)，絕大部分項(xiàng)目洽談后沒(méi)有再繼續(xù)談下去”[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)絡(luò)辦公室：《廣東對(duì)外來(lái)料加工裝配簽訂協(xié)議或合同金額總表(至1979年3月底)》(1979年5月11日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)229-1-1224。?？h和公社直接同港商打交道的基層干部對(duì)增加就業(yè)、提高群眾生活水平的愿望尤其迫切，對(duì)開(kāi)展加工貿(mào)易最積極，因此迫切希望下放審批權(quán)。

從“二十二條”出臺(tái)到1978年底的短短半年間，廣東共簽訂151個(gè)加工貿(mào)易項(xiàng)目，協(xié)議或合同總金額達(dá)15490萬(wàn)美元，可收加工費(fèi)14331萬(wàn)美元。1979年，加工貿(mào)易更是出現(xiàn)“井噴式”發(fā)展，僅第一季度就簽約197個(gè)項(xiàng)目，合同總金額達(dá)11373萬(wàn)美元，可收加工費(fèi)9440萬(wàn)美元。其中，廣東省紡織品進(jìn)出口公司系統(tǒng)收取工繳費(fèi)1285萬(wàn)美元，廣東輕工進(jìn)出口公司系統(tǒng)收取工繳費(fèi)1096萬(wàn)美元。珠海、中山、佛山、深圳、東莞等珠三角城市，以及汕頭等地，也都開(kāi)展了加工裝配業(yè)務(wù)。[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)絡(luò)辦公室：《廣東省對(duì)外來(lái)料加工裝配、補(bǔ)償貿(mào)易項(xiàng)目表》(1979年7月)， 廣東省檔案館藏，檔案號(hào)299-1-1224。

廣東加工貿(mào)易的大好形勢(shì)和隨之出現(xiàn)的問(wèn)題，得到中央的關(guān)注。1979年6月，國(guó)家計(jì)委對(duì)外加工裝配辦公室、外貿(mào)部、上海出口辦和廣東外經(jīng)辦的6名人員組成考察小組，到香港、澳門就利用港澳地區(qū)開(kāi)展加工裝配和中小型補(bǔ)償貿(mào)易的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，又實(shí)地調(diào)查了珠海、深圳、東莞等市、縣開(kāi)展加工貿(mào)易的情況。調(diào)查小組肯定了廣東加工貿(mào)易取得的成績(jī)，指出：“廣東省南海縣、東莞縣的一些加工企業(yè)，多數(shù)是利用在港澳的親朋關(guān)系辦起來(lái)的，規(guī)模不大，但非生產(chǎn)人員很少，生產(chǎn)效率高(集體所有制企業(yè)一般都實(shí)行計(jì)件工資制)，采取來(lái)料加工的形式是很有發(fā)展前途的?！盵注]國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家進(jìn)出口管理委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易部：《關(guān)于利用港澳開(kāi)展加工裝配業(yè)務(wù)的考察報(bào)告》(1979年9月11日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·1-8?？疾煨〗M也看到了廣東加工貿(mào)易出現(xiàn)的一些問(wèn)題，如珠海和澳門商人合作興建的香洲毛紡廠，就因?yàn)椴涣私獍拈T加工裝配的情況，簽訂模糊合同，導(dǎo)致在貸款利率、設(shè)備引進(jìn)、加工費(fèi)的確定、珠海一方技術(shù)人員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)等方面主動(dòng)權(quán)掌握在澳門一方，珠海一方吃虧和遭受損失。[注]珠海市香洲毛紡廠：《香洲毛紡廠情況匯報(bào)》(1979年6月25日)，廣東省對(duì)外加工裝配座談會(huì)參閱資料之九，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·1-1。另外，考察小組還肯定了廣東省下放審批權(quán)的做法，指出其“規(guī)定購(gòu)進(jìn)設(shè)備五十萬(wàn)美元以下的由縣審批，一百萬(wàn)美元以下的由省轄市和專區(qū)審批，不需購(gòu)買設(shè)備的均由縣審批，下放后，下邊比較滿意”[注]國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家進(jìn)出口管理委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易部：《關(guān)于利用港澳開(kāi)展加工裝配業(yè)務(wù)的考察報(bào)告》(1979年9月11日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·1-8。。

國(guó)務(wù)院在綜合加工貿(mào)易座談會(huì)的情況及赴港澳加工貿(mào)易考察小組的報(bào)告后，很快就頒布了《開(kāi)展對(duì)外加工裝配和中小型補(bǔ)償貿(mào)易的辦法》(國(guó)發(fā)〔1979〕 220號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱“220號(hào)文”)?！?20號(hào)文”對(duì)1978年“二十二條”的修改既吸取了廣東好的做法，也吸取了其教訓(xùn)，進(jìn)一步把管理權(quán)限下放。例如，“100萬(wàn)美元的項(xiàng)目由地方審批，原來(lái)需要報(bào)批的項(xiàng)目，大約有90%左右下放到地方和部門掌握，讓地方和部門放手去干，強(qiáng)調(diào)不要怕亂，怕亂就束縛了自己的手腳”。這項(xiàng)規(guī)定就打破了當(dāng)時(shí)對(duì)外貿(mào)易、對(duì)外經(jīng)濟(jì)鐵板一塊的僵局。而且，為了解國(guó)際市場(chǎng)商情和價(jià)格等情況，不做或少做吃虧生意，“220號(hào)文”提出“國(guó)家計(jì)委對(duì)外加工裝配辦公室編輯出版《對(duì)外加工通訊》，向各地提供有關(guān)國(guó)際經(jīng)濟(jì)情報(bào)和業(yè)務(wù)知識(shí)”?！?20號(hào)文”還對(duì)加工貿(mào)易在資金上提供支持，專門安排一筆人民幣貸款和外匯貸款，解決在來(lái)料加工過(guò)程中需要的人民幣配套，支持這項(xiàng)業(yè)務(wù)的發(fā)展。[注]國(guó)務(wù)院：《開(kāi)展對(duì)外加工裝配和中小型補(bǔ)償貿(mào)易的辦法》(1979年9月3日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)229-1-1317。為此，1979年9月，國(guó)家計(jì)委對(duì)外加工裝配辦公室、中國(guó)人民建設(shè)銀行核定了“廣東省對(duì)外加工裝配和補(bǔ)償貿(mào)易100萬(wàn)元專項(xiàng)貸款指標(biāo)”[注]國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)對(duì)外加工裝配辦公室、中國(guó)人民建設(shè)銀行：《關(guān)于核定廣東省加工裝配、中小型補(bǔ)償貿(mào)易專項(xiàng)貸款的通知》(1979年9月26日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·1-8。。“220號(hào)文”還指出：中外雙方組成一個(gè)新的加工貿(mào)易企業(yè)，但中外雙方各自記賬，以工繳費(fèi)結(jié)算。由于對(duì)中外雙方共同組建的企業(yè)性質(zhì)沒(méi)有作明確規(guī)定，在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上，由加工貿(mào)易企業(yè)單獨(dú)上報(bào)，這樣就避免了糾紛，成為“體制外”的經(jīng)濟(jì)形式。

(三)廣東出臺(tái)政策——加工貿(mào)易不是權(quán)宜之計(jì)，必須放手搞

在中央召開(kāi)加工貿(mào)易座談會(huì)后不久，廣東省計(jì)委、經(jīng)委、加工辦、外貿(mào)局于1979年6月召開(kāi)全省對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)座談會(huì)。會(huì)上，省革委會(huì)副主任李建安強(qiáng)調(diào)：“來(lái)料加工裝配可以放手大搞，不會(huì)有多大風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展對(duì)加工裝配和補(bǔ)償貿(mào)易工作是長(zhǎng)期的，不是臨時(shí)的權(quán)宜之計(jì)，特別是中央對(duì)廣東省采取特殊政策靈活措施以后，這個(gè)工作大有可為?！盵注]《李建安同志在省對(duì)外加工裝配座談會(huì)議上的講話》(1979年7月7日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·1-1。

在中央規(guī)定的工繳費(fèi)外匯留成基礎(chǔ)上，廣東進(jìn)一步細(xì)化留成辦法，“把工繳費(fèi)外匯留成，大頭留在市縣一級(jí)，主要是留在企業(yè)，省里不再截留”[注]廣東省革命委員會(huì)：《關(guān)于來(lái)料加工裝配工繳費(fèi)留成外匯分配試行辦法的通知》(1979年2月23日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)229-1-1164。。在中央把審批權(quán)下放后，廣東省又把審批權(quán)進(jìn)一步下放，規(guī)定：“加工裝配項(xiàng)目引進(jìn)設(shè)備在30萬(wàn)美元以下的，由縣、市(包括肇慶、惠州、梅州、潮州市)審批；引進(jìn)設(shè)備在30萬(wàn)美元——50萬(wàn)美元之間的，由各地區(qū)、市審批；引進(jìn)設(shè)備在50萬(wàn)美元——100萬(wàn)美元以上的，一律報(bào)省主管局審批。廣州市，深圳市、珠海市特區(qū)審批100萬(wàn)美元以下的項(xiàng)目。引進(jìn)設(shè)備100萬(wàn)美元以上的，由省相關(guān)部門審批?！盵注]廣東省人民政府：《廣東省貫徹國(guó)務(wù)院〔1979〕220號(hào)文的有關(guān)補(bǔ)充規(guī)定》(1980年1月19日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·2-22。1980年4月，省政府又頒布《關(guān)于發(fā)展對(duì)外加工裝配和中小型補(bǔ)償貿(mào)易辦法的通知》，對(duì)地、市下放加工裝配和補(bǔ)償貿(mào)易的審批權(quán)，鼓勵(lì)地方放手去搞來(lái)料加工和補(bǔ)償貿(mào)易；但同時(shí)指出“凡涉及配額和對(duì)港澳限額出口的商品，嚴(yán)格控制不準(zhǔn)搞來(lái)料加工；來(lái)料加工、補(bǔ)償貿(mào)易不能沖擊國(guó)家的出口計(jì)劃和進(jìn)口加工的出口產(chǎn)品”[注]廣東省人民政府：《開(kāi)展對(duì)外加工裝配和中小型補(bǔ)償貿(mào)易辦法的通知》(1980年4月10日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)235-3-112。。

由于中央肯定加工貿(mào)易的地位和作用，廣東的加工貿(mào)易得到極大的發(fā)展。1978年，全省工繳費(fèi)1820萬(wàn)美元，1979年達(dá)到8898萬(wàn)美元，1980年達(dá)到13861萬(wàn)美元；[注]廣東省統(tǒng)計(jì)局編：《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒1995年》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1995年，第354頁(yè)。以行業(yè)看，機(jī)械行業(yè)受益就非常明顯，其歸口工廠在1979年有2/3處于半停業(yè)狀態(tài)，到1980年開(kāi)展“三來(lái)一補(bǔ)”業(yè)務(wù)后，被關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)的工廠獲得生機(jī)，由“死”變“活”。農(nóng)村集體企業(yè)和城鎮(zhèn)區(qū)街工業(yè)亦然，在沒(méi)有國(guó)家投資的情況下，通過(guò)加工裝配，設(shè)備得到更新和擴(kuò)充。以地區(qū)看，寶安、中山、順德、新會(huì)、南?？h和惠州市對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)均取得極大的進(jìn)展。[注]《葉澄海同志在全省利用外資工作會(huì)議上的報(bào)告》(1983年11月22日)。特別是東莞縣的加工貿(mào)易搞得活，搞得好。1980年，全縣工繳費(fèi)1614萬(wàn)美元，全縣來(lái)料加工人數(shù)約4萬(wàn)人，為國(guó)家、省、縣、社創(chuàng)造了一大筆外匯收入。[注]東莞縣對(duì)外加工辦公室：《來(lái)料加工大有可為》(1980年3月)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A1·3-6。

二、糾正與限制

(一)加工貿(mào)易的弊端

加工貿(mào)易從放開(kāi)之日起就面臨著是長(zhǎng)期的還是一種過(guò)渡的外貿(mào)形式的質(zhì)疑。按照“220號(hào)文”的規(guī)定，加工貿(mào)易是對(duì)外貿(mào)易的組成部分，加工貿(mào)易與一般貿(mào)易應(yīng)當(dāng)互相支持、互相促進(jìn)，互為補(bǔ)充，協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)時(shí)，由于統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷外貿(mào)體制改革沒(méi)有啟動(dòng)，一般貿(mào)易仍然是對(duì)外貿(mào)易的最重要的形式，而加工貿(mào)易與一般貿(mào)易脫節(jié)、加工貿(mào)易沖擊和擾亂一般貿(mào)易等現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。并且，由于國(guó)門剛剛打開(kāi)，這項(xiàng)業(yè)務(wù)開(kāi)展初期接觸的多為港澳地區(qū)的中、小商人，雖然人數(shù)眾多，但良莠不齊，因此出現(xiàn)過(guò)一些吃虧上當(dāng)?shù)氖虑?。還有，由于出口多頭，削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象也逐漸多了起來(lái)。此外，加工貿(mào)易過(guò)程中，也出現(xiàn)了走私、販私等現(xiàn)象。例如，1980年5月，廣東省外貿(mào)局就向省政府反映說(shuō)，有一些工廠利用進(jìn)口來(lái)料加工和出口加工成品的渠道，偷運(yùn)物品進(jìn)出口，逃避海關(guān)監(jiān)管。主要有以下三種情況：一是利用來(lái)料加工進(jìn)出口的機(jī)會(huì)，偷運(yùn)物品進(jìn)出口，如香港嘉陵毛織廠就藏匿電視、電風(fēng)扇等；二是將來(lái)料加工進(jìn)口的設(shè)備移作他用；三是駐廠技術(shù)人員帶進(jìn)超出需要的生活用品并轉(zhuǎn)讓他人。[注]廣東省人民政府：《關(guān)于嚴(yán)禁利用來(lái)料加工、補(bǔ)償貿(mào)易渠道私藏貨物進(jìn)出口的通知》(1980年5月)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)235-A1·1-38。這些弊端的逐步出現(xiàn)，也導(dǎo)致質(zhì)疑加工貿(mào)易的聲音越來(lái)越大，因此對(duì)其進(jìn)一步加強(qiáng)管理和規(guī)范也就顯得非常必要。

(二)加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范加工貿(mào)易

由于加工貿(mào)易出現(xiàn)了一些問(wèn)題，帶來(lái)了不少負(fù)面影響。因此，國(guó)家的加工貿(mào)易政策出現(xiàn)了轉(zhuǎn)向，由前期的大力肯定、扶持轉(zhuǎn)為觀望、限制，部分優(yōu)惠政策被直接取消。1981年7月，國(guó)家進(jìn)出口委出臺(tái)《開(kāi)展對(duì)外加工裝配和中小型補(bǔ)償貿(mào)易辦法》，指出：“加工貿(mào)易是一項(xiàng)新的工作，加上經(jīng)驗(yàn)不足，發(fā)生了一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步明確具體政策，加強(qiáng)管理，建立健全必要的規(guī)章制度?！盵注]劉向東主編：《對(duì)外開(kāi)放起始錄》，第324頁(yè)。該文件中最重要的一個(gè)舉措就是取消加工貿(mào)易匯率補(bǔ)貼，規(guī)定：“從1981年1月1日起，來(lái)料加工裝配、補(bǔ)償貿(mào)易所收入的外匯，一律按1美元折合人民幣2.8元的內(nèi)部?jī)r(jià)格結(jié)算。與原結(jié)算規(guī)定相差2角錢不另補(bǔ)貼?！盵注]國(guó)家進(jìn)出口管理委員會(huì)：《關(guān)于執(zhí)行〈開(kāi)展對(duì)外加工裝配和中小型補(bǔ)償貿(mào)易辦法〉的幾項(xiàng)規(guī)定》(1981年7月18日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·3-20。該文件同時(shí)出臺(tái)了關(guān)于加工貿(mào)易和一般貿(mào)易的關(guān)系、出口配額管理的規(guī)定，指出對(duì)假借加工貿(mào)易進(jìn)行走私、套(逃)匯、偷稅漏稅和投機(jī)倒賣的行為，要堅(jiān)決打擊。之后，海關(guān)總署也相繼出臺(tái)辦法，對(duì)加工貿(mào)易實(shí)施手冊(cè)管理，規(guī)定加工貿(mào)易的成品必須全部出口，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)為內(nèi)銷，也不準(zhǔn)外商在國(guó)內(nèi)提貨，如內(nèi)銷，則按一般出口貨物申領(lǐng)進(jìn)口許可證，并補(bǔ)交關(guān)稅和工商稅。[注]商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院編：《中國(guó)對(duì)外貿(mào)易史》(下)，中國(guó)商務(wù)出版社，2015年，第149頁(yè)。

加工貿(mào)易自誕生之日起，國(guó)務(wù)院就強(qiáng)調(diào)同國(guó)家計(jì)劃的出口貿(mào)易協(xié)調(diào)發(fā)展，在生產(chǎn)安排上，要首先保證國(guó)家計(jì)劃任務(wù)，也就是一般貿(mào)易(包括出口和內(nèi)銷)的落實(shí)，有多余的生產(chǎn)能力的情況下，再安排加工貿(mào)易?！盀榱舜_保完成國(guó)家棉紗計(jì)劃，今后棉紡廠一律不再接受對(duì)外來(lái)料加工項(xiàng)目?！盵注]廣東省計(jì)劃委員會(huì)、廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)：《關(guān)于棉紡企業(yè)對(duì)外接受來(lái)料加工問(wèn)題的再次通知》(1982年3月16日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·4-20。1981年9月，廣東省委召開(kāi)三級(jí)干部會(huì)議，進(jìn)一步重申加工貿(mào)易要強(qiáng)調(diào)計(jì)劃性，規(guī)定：“對(duì)外加工裝配、補(bǔ)償貿(mào)易同出口貿(mào)易(一般貿(mào)易)之間的協(xié)調(diào)配合，凡與一般出口貿(mào)易矛盾較大的產(chǎn)品，一般不應(yīng)搞對(duì)外加工裝配和補(bǔ)償貿(mào)易”，為使加工貿(mào)易和一般貿(mào)易協(xié)調(diào)發(fā)展，以免產(chǎn)生矛盾，“紅磚、藤制品、絲綢棉衣、皮質(zhì)勞保手套等18種商品不搞加工裝配，收音機(jī)、毛針織機(jī)也不再增加新的來(lái)料加工”。[注]廣東省人民政府：《廣東省開(kāi)展對(duì)外加工裝配、補(bǔ)償貿(mào)易若干問(wèn)題的補(bǔ)充規(guī)定》(1982年8月18日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·4-19。當(dāng)時(shí)的紅磚、藤制品、棉紡織品正是東莞、中山等加工貿(mào)易發(fā)展迅速的縣以及公社大力開(kāi)展的產(chǎn)品。1982年4月，廣東省外經(jīng)委對(duì)“加工貿(mào)易控制商品目錄”再下“緊箍咒”，規(guī)定：“紅磚、鎢沙、藤制品、醬油、阿拉伯袍、褲、絲綢棉衣、皮制勞保手套等商品為控制商品，不準(zhǔn)搞來(lái)料加工和補(bǔ)償貿(mào)易”[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)：《廣東省對(duì)外加工裝配、補(bǔ)償貿(mào)易控制商品目錄》(1982年12月16日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·4-18。。其中收匯較高的藤制品還引發(fā)了加工貿(mào)易與一般貿(mào)易之爭(zhēng)，把“官司”打到外經(jīng)貿(mào)部。中國(guó)工藝品進(jìn)出口總公司向外經(jīng)貿(mào)部匯報(bào)指出：“藤制品是中國(guó)工藝品進(jìn)出口總公司廣東省分公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品，但是1979年后，廣東省和浙江省許多地方先后接受港商藤制品來(lái)料加工，開(kāi)設(shè)的藤?gòu)S達(dá)到50家，打破了原來(lái)單一口岸經(jīng)營(yíng)的做法，出現(xiàn)多頭競(jìng)爭(zhēng)。致使藤制品計(jì)劃內(nèi)加工生產(chǎn)、出口價(jià)格和正常的貿(mào)易受到嚴(yán)重的沖擊，致使出口下跌，價(jià)格下降?！盵注]中國(guó)工藝品進(jìn)出口總公司：《關(guān)于藤制品來(lái)料加工已嚴(yán)重影響了正常貿(mào)易》(1982年12月16日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·5-58。其廣東分公司也認(rèn)為藤制品加工貿(mào)易嚴(yán)重影響了正常貿(mào)易，希望外經(jīng)貿(mào)部禁止各地開(kāi)展藤制品加工貿(mào)易，重申“藤制品加工出口仍由我廣東省分公司單一經(jīng)營(yíng)，其他公司和加工企業(yè)不得自行經(jīng)營(yíng)出口”。最后，外經(jīng)貿(mào)部同意了中國(guó)工藝品進(jìn)出口總公司的匯報(bào)，要求“各地一律不再簽訂新的藤制品來(lái)料加工合同” 。[注]對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部：《關(guān)于停止搞藤制品來(lái)料加工的通知》(1983年2月2日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·5-58。

國(guó)家還重申加強(qiáng)宏觀調(diào)控，規(guī)定加工貿(mào)易不能占用國(guó)家的配額。1980年，中國(guó)政府先后與歐洲共同體(10個(gè)成員國(guó))和美國(guó)簽訂紡織品貿(mào)易協(xié)定，對(duì)部分品種實(shí)行配額和限額管理。隨后，歐共體和美國(guó)不斷提升對(duì)中國(guó)紡織品的配額，但國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的生產(chǎn)能力之下的產(chǎn)品出口數(shù)量還不能完全滿足配額，沒(méi)有多余額度可分配給加工貿(mào)易或合營(yíng)生產(chǎn)，因此國(guó)家規(guī)定各地的紡織品加工貿(mào)易一般不得占用配額。外貿(mào)部還下通知說(shuō)：對(duì)輸往歐洲共同體和美國(guó)的來(lái)料加工、補(bǔ)償貿(mào)易的紡織品一律不發(fā)給各類出口證書(shū)(包括出口許可證、裝船證、產(chǎn)地證)。更為直接的外部環(huán)境變化是1980年8月，港英當(dāng)局宣布對(duì)大陸輸往香港的紡織品實(shí)行“進(jìn)口許可證”制度。這樣就對(duì)廣東省已經(jīng)簽訂的紡織品來(lái)料加工合同的繼續(xù)執(zhí)行產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的影響。[注]《關(guān)于對(duì)紡織品來(lái)料加工、補(bǔ)償貿(mào)易合同進(jìn)行徹底清理的通知》(1980年8月23日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·2-4。1981年9月，廣東省委規(guī)定：“凡國(guó)外對(duì)我國(guó)有進(jìn)口配額限制的商品，開(kāi)展對(duì)外加工裝配和補(bǔ)充貿(mào)易，不能占用我國(guó)配額?！盵注]國(guó)家進(jìn)出口管理委員會(huì)：《關(guān)于執(zhí)行〈開(kāi)展對(duì)外加工裝配和中小型補(bǔ)償貿(mào)易辦法〉的幾項(xiàng)規(guī)定》(1981年7月18日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·3-20。1982年8月，外經(jīng)貿(mào)部又明確指出：來(lái)料加工等項(xiàng)目涉及配額限制產(chǎn)品的，不得占用配額。廣東向外經(jīng)貿(mào)部陳述說(shuō)：本省紡織品來(lái)料加工一類的中小項(xiàng)目很多，而且來(lái)料加工審批權(quán)已經(jīng)下放到縣，希望外經(jīng)貿(mào)部考慮廣東的實(shí)際情況，簡(jiǎn)化報(bào)批手續(xù)。但是，外經(jīng)貿(mào)部堅(jiān)持認(rèn)為：對(duì)有配額的產(chǎn)品，必須切實(shí)按照外經(jīng)貿(mào)部的規(guī)定，一般不得占用國(guó)家配額；如需占用國(guó)家配額，一律需要經(jīng)過(guò)外經(jīng)貿(mào)部同意。外經(jīng)貿(mào)部還強(qiáng)調(diào)：“目前主要紡織品進(jìn)口國(guó)家對(duì)紡織品進(jìn)口限制越來(lái)越嚴(yán)，有些現(xiàn)在屬于非配額品種，隨時(shí)都有可能變成配額限制品種，在發(fā)生突然變化時(shí)，不能保證已生成的產(chǎn)品都得到配額，一定要切實(shí)注意了解進(jìn)口國(guó)家的限制情況，要有一定的機(jī)動(dòng)性，因此要嚴(yán)格遵守配額規(guī)定?！盵注]對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部：《關(guān)于對(duì)粵外委引〔1982〕580號(hào)文的批復(fù)》(1982年11月18日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·5-58。

國(guó)家還實(shí)施進(jìn)出口許可證制度，使加工貿(mào)易手續(xù)變得復(fù)雜起來(lái)。隨著經(jīng)營(yíng)進(jìn)出口業(yè)務(wù)的各類公司及企業(yè)逐漸增多，貿(mào)易方式逐漸變得靈活多樣，中央和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次指示：進(jìn)出口管理工作必須跟上。趙紫陽(yáng)就批示說(shuō)：“實(shí)行出口許可證，盡管對(duì)某一具體單位，某一具體商品多了一點(diǎn)限制，但從總體上，是有利的，是防止多頭對(duì)外，削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的一條有效措施?！盵注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《積極、慎重地做好我省對(duì)外貿(mào)易的行政管理》(1985年6月22日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·11-8。1981年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《國(guó)家進(jìn)出口委、國(guó)家計(jì)委關(guān)于部分物資計(jì)劃外出口實(shí)行許可證辦法請(qǐng)示報(bào)告的通知》，實(shí)行出口許可證制度，納入規(guī)定的產(chǎn)品為87種，廣東也在政策的范圍之內(nèi)。廣東在接到通知后，感到政策難以執(zhí)行，遂向外經(jīng)貿(mào)部協(xié)商提出：“對(duì)外來(lái)料加工的原材料及加工產(chǎn)品，其所有權(quán)均屬外商，因此，其產(chǎn)品復(fù)出口，與國(guó)內(nèi)是否緊缺沒(méi)有直接關(guān)系。為了簡(jiǎn)化手續(xù)，可否仍由海關(guān)憑批準(zhǔn)的合同查驗(yàn)放行即可，不再向部申領(lǐng)出口許可證?！盵注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)：《關(guān)于來(lái)料加工、補(bǔ)償貿(mào)易如何貫徹國(guó)發(fā)〔1981〕179號(hào)文的請(qǐng)示報(bào)告》(1982年4月14日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·4-19。但是，由于中央決心已下，外經(jīng)貿(mào)部要求廣東嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)出口許可證制度，對(duì)港澳地區(qū)235種出口產(chǎn)品實(shí)行許可證管理，“三來(lái)一補(bǔ)”項(xiàng)目中只要涉及這235種商品，均需到省外經(jīng)貿(mào)委批準(zhǔn)，統(tǒng)一申領(lǐng)出口許可證；而進(jìn)口207種技術(shù)設(shè)備的項(xiàng)目，一律需層層審查并報(bào)國(guó)家部委同意后方可通過(guò)。[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《關(guān)于涉及產(chǎn)品許可證“三來(lái)一補(bǔ)”項(xiàng)目申報(bào)表項(xiàng)目進(jìn)口物資審批表辦文程序的通知》(1986年9月25日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·12-20。這樣，廣東爭(zhēng)取靈活政策的目標(biāo)就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。由于國(guó)家限制進(jìn)口的物資品種越來(lái)越多，使得原來(lái)許多在地、縣外經(jīng)委可以辦理的事項(xiàng)，現(xiàn)在均要上報(bào)省外經(jīng)委。而由于外經(jīng)貿(mào)委的審查工作量激增，審查周期變長(zhǎng)，許多企業(yè)只能自己帶著審批表到省外經(jīng)委盯著并催促辦理。

由于實(shí)行進(jìn)出口許可證制度帶來(lái)很多不便，廣東再次向中央爭(zhēng)取政策傾斜，但由于這一制度在當(dāng)時(shí)情況下是維護(hù)國(guó)家綜合平衡的舉措，是全國(guó)“一盤棋”的方針政策，因此其努力收效甚微。例如，1982年2月，國(guó)家對(duì)出口皮質(zhì)勞保手套實(shí)行全面許可證制度。這一規(guī)定使得廣東省已經(jīng)對(duì)外簽訂的關(guān)于來(lái)料加工皮質(zhì)勞保手套的合同無(wú)法執(zhí)行，“外商紛紛告急，對(duì)外影響很壞，各地市對(duì)此反應(yīng)十分強(qiáng)烈”[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)：《關(guān)于已簽來(lái)料加工皮質(zhì)勞保手套合同應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行的通知》(1982年2月11日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·4-18。。廣東試圖向國(guó)家進(jìn)出口委、外經(jīng)貿(mào)部要求“開(kāi)綠燈”。但外經(jīng)貿(mào)部批復(fù)否決了廣東的請(qǐng)求，明確指出：“關(guān)于皮質(zhì)勞保手套以取不到國(guó)家許可證為理由，不能履行合約，對(duì)外撤約、通知商人停止發(fā)料。已經(jīng)運(yùn)到國(guó)內(nèi)的原輔料，統(tǒng)一向?qū)ν饨?jīng)貿(mào)部申領(lǐng)出口許可證。并嚴(yán)格執(zhí)行關(guān)于不再簽訂新的來(lái)料加工皮質(zhì)勞保手套合同的規(guī)定?！盵注]對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部：《關(guān)于來(lái)料加工皮質(zhì)勞保手套申領(lǐng)出口許可證問(wèn)題的通知》(1982年4月7日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·4-18。1982年12月，外經(jīng)貿(mào)部還專門發(fā)文強(qiáng)調(diào)：出口許可證制度對(duì)于貫徹對(duì)外開(kāi)放政策，在搞活對(duì)外貿(mào)易的基礎(chǔ)上加強(qiáng)管理，起了積極的作用，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)行。同時(shí)，外經(jīng)貿(mào)部還再次擴(kuò)大出口許可證涉及的商品范圍，由87種增加為89種。[注]對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部：《關(guān)于調(diào)整部分商品實(shí)行出口許可證制度的通知》(1982年12月20日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)358-A2·5-58。到1985年6月，全國(guó)實(shí)行出口許可證管理的商品達(dá)到130種，凡實(shí)行出口許可證的商品，任何單位，一切貿(mào)易方式(包括合資、合作、加工裝配、補(bǔ)償貿(mào)易)出口，均需申領(lǐng)出口許可證，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和海南均無(wú)權(quán)簽發(fā)出口許可證。[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《積極、慎重地做好我省對(duì)外貿(mào)易的行政管理》(1985年6月22日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·11-8。

事實(shí)上，由于加工貿(mào)易優(yōu)惠政策少于“三資”企業(yè)，因此在各種利用外資的辦法中，鄧小平更加傾向于中外合資經(jīng)營(yíng)。1978年11月初，鄧小平就國(guó)家計(jì)委副主任顧明請(qǐng)示轎車項(xiàng)目可不可以搞中外合資一事答復(fù)：“可以，不但轎車可以，重型汽車也可以嘛?！蓖瑫r(shí)，鄧小平還講了中外合資經(jīng)營(yíng)的六大好處[注]《鄧小平年譜(1975—1997)》(上)，第418頁(yè)。。1979年10月，鄧小平又在全國(guó)省、直轄市、自治區(qū)第一書(shū)記座談會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)中外合資經(jīng)營(yíng)的好處，明確地表示：利用外資“主要的方式是合營(yíng)”[注]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第198頁(yè)。。因此，國(guó)家對(duì)外商投資(又稱“三資”企業(yè))十分重視，尤其是對(duì)于中外合資企業(yè)，出臺(tái)多項(xiàng)政策措施支持和鼓勵(lì)其發(fā)展，并且制定了最早的關(guān)于利用外資的《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》(1979年7月)。在這種情況下，外商投資企業(yè)和“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)受到的待遇就出現(xiàn)很大差異：對(duì)外商投資企業(yè)的外貿(mào)出口既有補(bǔ)虧，又有提成獎(jiǎng)勵(lì)措施，“是計(jì)劃內(nèi)獎(jiǎng)3分，計(jì)劃外1角，完成100萬(wàn)美元可提取1萬(wàn)元獎(jiǎng)金，年年有新辦法，而對(duì)外加工裝配，雖然同屬貿(mào)易外匯，但只能按牌價(jià)結(jié)匯，無(wú)任何獎(jiǎng)勵(lì)措施。同樣是利用外資的企業(yè)，‘三來(lái)一補(bǔ)’企業(yè)進(jìn)口設(shè)備、材料需要收取海關(guān)監(jiān)管費(fèi)，而三資企業(yè)則不收取”。[注]南海市對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《“三來(lái)一補(bǔ)”仍是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的好方式》(1994年3月)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·20-10。這樣，政策上的不能“一視同仁”及過(guò)多的限制束縛就大大挫傷了地方和企業(yè)開(kāi)展這項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性。“對(duì)外加工裝配企業(yè)普遍反映，近兩年工作越來(lái)越難搞，婆婆多辦事難，攤派多負(fù)擔(dān)重，有的部門只強(qiáng)調(diào)管理，忽視了服務(wù)。部門之間對(duì)文件理解和掌握不一致，辦事踢皮球，企業(yè)來(lái)回奔走。有些部門把來(lái)料加工企業(yè)看成是‘一塊肥肉’”。[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《關(guān)于上報(bào)廣東省對(duì)外加工裝配工作總結(jié)的函》(1986年11月26日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·12-20。

三、放寬與鼓勵(lì)

80年代中后期，美元貶值、日元升值，韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)貨幣升值，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)非常有利于中國(guó)加工貿(mào)易的發(fā)展。在國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)下，中國(guó)沿海地區(qū)具備“四小龍”經(jīng)濟(jì)起飛時(shí)類似的情況，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)很有吸引力。

(一)中央鼓勵(lì)加工貿(mào)易的發(fā)展，放寬政策

面對(duì)非常有利的國(guó)際機(jī)遇，中央多次交換意見(jiàn)，認(rèn)為沿海地區(qū)要抓住這個(gè)機(jī)遇，把發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)作為一個(gè)戰(zhàn)略來(lái)對(duì)待，大力發(fā)展“來(lái)料加工”“進(jìn)料加工”等出口加工貿(mào)易[注]谷牧：《谷牧回憶錄》，第418頁(yè)。。胡耀邦指出：在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)最有競(jìng)爭(zhēng)力的是勞動(dòng)力便宜，要指導(dǎo)沿海省市，大力開(kāi)展來(lái)料加工[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略(第三稿)》(1987年7月)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·13-10。。1986年，趙紫陽(yáng)視察天津、山東時(shí)也指出：“就我國(guó)沿海地帶，則應(yīng)積極發(fā)展并逐步轉(zhuǎn)入外向型經(jīng)濟(jì)，為國(guó)家創(chuàng)造更多的外匯。那些以外向型經(jīng)濟(jì)為主的國(guó)家和地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，我國(guó)沿海地帶大體具備，有些條件還比人家好。”[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略(第三稿)》(1987年7月)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·13-10。他還對(duì)沿海發(fā)展戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵、依據(jù)和方針政策作出詳細(xì)論證，并向鄧小平作了匯報(bào)。之后，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院多次討論，一致贊同這一戰(zhàn)略設(shè)想。1987年底，中央政治局也討論和肯定了這一戰(zhàn)略設(shè)想。[注]田紀(jì)云：《改革開(kāi)放的偉大實(shí)踐——紀(jì)念改革開(kāi)放三十周年》，新華出版社，2009年，第443—444、490頁(yè)。到1988年1月，鄧小平在沿海發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告上批示：“完全贊成，特別要放膽地干，加速步伐，千萬(wàn)不要貽誤時(shí)機(jī)。”[注]谷牧：《谷牧回憶錄》，第418頁(yè)。1988年3月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)沿海地區(qū)對(duì)外開(kāi)放會(huì)議，明確了沿海地區(qū)對(duì)外開(kāi)放要以發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)為戰(zhàn)略目標(biāo)，并且出臺(tái)《沿海地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的若干補(bǔ)充規(guī)定》，鼓勵(lì)沿海地區(qū)大力發(fā)展“大進(jìn)大出、兩頭在外”的外向型經(jīng)濟(jì)，積極加入國(guó)際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)。這次會(huì)議正式將加工貿(mào)易提上經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的高度，采取了積極鼓勵(lì)的政策措施，進(jìn)一步放寬了對(duì)加工貿(mào)易范圍和監(jiān)管的限制，使其開(kāi)始成為中國(guó)對(duì)外貿(mào)易的重要方式。

在最高層表態(tài)后，各部委從1987年開(kāi)始制定具體政策，鼓勵(lì)加工貿(mào)易，相繼出臺(tái)了放寬商品種類限制、免征增值稅等微觀政策。1986年10月，國(guó)家頒布《關(guān)于鼓勵(lì)外商投資的規(guī)定》。1987年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部《關(guān)于抓住有利時(shí)機(jī)加快發(fā)展來(lái)料加工裝配等業(yè)務(wù)請(qǐng)求的通知》，要求加強(qiáng)加工貿(mào)易與吸引外資政策的結(jié)合，發(fā)揮中國(guó)勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢(shì)，改善因資金短缺而無(wú)法發(fā)揮勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)的瓶頸效應(yīng)。[注]裴長(zhǎng)洪主編：《共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易60年》，人民出版社，2009年，第274頁(yè)。外經(jīng)貿(mào)部規(guī)定：“從1987年1月1日起，毛衫等43種商品不再實(shí)行出口許可證管理。凡屬于不再實(shí)行出口許可證管理的來(lái)料加工產(chǎn)品，新辦來(lái)料加工項(xiàng)目，一律不再向省經(jīng)貿(mào)委填報(bào)《項(xiàng)目申報(bào)表》，海關(guān)憑項(xiàng)目批準(zhǔn)文件驗(yàn)放。”[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《關(guān)于貫徹執(zhí)行對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部1986年第28號(hào)文告的通知》(1987年1月2日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·13-23。曾經(jīng)引起加工貿(mào)易與一般貿(mào)易糾紛、把“官司”都打到外經(jīng)貿(mào)部的藤制品以及“兩紗兩棉”都在這次取消出口許可證管理的商品之列。1988年5月，外經(jīng)貿(mào)部進(jìn)一步放寬來(lái)料加工裝配商品的限制政策，規(guī)定：“除18種商品不得搞來(lái)料加工裝配外，其他商品(包括需申領(lǐng)出口配額和許可證的商品)一律不再申領(lǐng)出口許可證，憑合同或協(xié)議送海關(guān)登記。各省自己實(shí)行許可證管理的商品，由各省審批，甚至可以將審批權(quán)下放至縣級(jí)經(jīng)貿(mào)部門?！盵注]對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部：《關(guān)于放寬來(lái)料加工裝配品種限制及有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定》(1988年5月4日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A2·14-178。

1987年和1988年，國(guó)家相關(guān)部委連續(xù)在廣東召開(kāi)全國(guó)性加工貿(mào)易會(huì)議，肯定了廣東加工貿(mào)易取得的成就并總結(jié)了廣東的經(jīng)驗(yàn)。1987年5月，外經(jīng)貿(mào)部、海關(guān)總署在廣州召開(kāi)全國(guó)對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)管理會(huì)議。1988年6月，外經(jīng)貿(mào)部又在東莞市召開(kāi)全國(guó)對(duì)外加工裝配工作會(huì)議，肯定加工貿(mào)易已經(jīng)成為廣東外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大優(yōu)勢(shì)和參與國(guó)際大循環(huán)的一個(gè)突破口。

1992年，鄧小平發(fā)表南方談話，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放和利用外資出現(xiàn)新局面。除了亞洲“四小龍”繼續(xù)向中國(guó)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)外，歐、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)公司也開(kāi)始向中國(guó)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，“兩頭在外，大進(jìn)大出”的加工貿(mào)易發(fā)展進(jìn)入鼎盛期。到1993年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局改變統(tǒng)計(jì)口徑，加工貿(mào)易按出口總值(全額)統(tǒng)計(jì)，改變了過(guò)去在不同口徑情況下的一般貿(mào)易出口、“三資”企業(yè)出口、加工貿(mào)易出口三者間的不合理對(duì)比，有利于反映加工貿(mào)易的實(shí)際情況，使得從統(tǒng)計(jì)數(shù)字上可以更直觀地看出加工貿(mào)易的發(fā)展以及對(duì)出口作出的重大貢獻(xiàn)。加工貿(mào)易占進(jìn)出口總額的比重也迅速上升，到1985年升至11%，到1990年和1994年分別升至38%和44%，以后一直穩(wěn)定上升，最高達(dá)到53%，超過(guò)了一般貿(mào)易[注]轉(zhuǎn)引自顧建清：《中國(guó)加工貿(mào)易研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2008年，第14—15頁(yè)。。

(二)廣東加工貿(mào)易爆發(fā)式增長(zhǎng)，“向上”要求放寬政策

就在中央的戰(zhàn)略決策醞釀出臺(tái)之時(shí)，廣東對(duì)外貿(mào)易迅速增長(zhǎng)，在全國(guó)對(duì)外貿(mào)易中的地位有了顯著提升。同時(shí)，加工貿(mào)易開(kāi)始向進(jìn)料加工升級(jí)，成為對(duì)外貿(mào)易發(fā)展的重要力量。

從縱向看，1986年廣東出口勢(shì)頭之好為新中國(guó)成立30多年來(lái)前所未有，創(chuàng)歷史最高水平。出口實(shí)績(jī)達(dá)42.9億美元，比1985年增長(zhǎng)39.6%，全省出口實(shí)績(jī)占全國(guó)出口總值的15.7%。其中，一般貿(mào)易出口為35.38億美元，“三來(lái)一補(bǔ)”工繳費(fèi)收入為3.51億美元，三資企業(yè)出口為3.89億美元。[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)： 《廣東省對(duì)外經(jīng)貿(mào)工作1986年總結(jié)和1987年安排》(1987年3月2日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·12-10，廣東省統(tǒng)計(jì)局：《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒(1987)》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1987年，第329、339頁(yè)。進(jìn)出口總額躍居全國(guó)第一，出口創(chuàng)匯和利用外資規(guī)模也居全國(guó)首位。1986年，外貿(mào)部副部長(zhǎng)王品清在廣東省經(jīng)貿(mào)工作會(huì)議上指出：“廣東今年出口任務(wù)完成得很好，對(duì)全國(guó)完成出口創(chuàng)匯任務(wù)作出了重要貢獻(xiàn)，出口創(chuàng)最高紀(jì)錄，結(jié)束了幾年徘徊的歷史，跨入了一個(gè)新的高度，奠定了一個(gè)新的起點(diǎn)……廣東外貿(mào)是一頭快牛，一頭充滿活力的快牛?！盵注]王品清：《廣東外貿(mào)出口創(chuàng)最佳成績(jī) 奠定了新的起點(diǎn)》(1986年12月6日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A2·12-4。

從橫向看，廣東加工貿(mào)易占全國(guó)份額最大。1986年，全省對(duì)外加工裝配實(shí)收工繳費(fèi)2.7億美元，占全國(guó)總額3.4億美元的79.1%；對(duì)外加工裝配企業(yè)1萬(wàn)多家，占全國(guó)的80%，從業(yè)人員超過(guò)100萬(wàn)[注]《廣東對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)向部領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)提綱》(1987年9月16日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·13-10。。其中，珠江三角洲最為興旺發(fā)達(dá)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省對(duì)外加工裝配補(bǔ)償貿(mào)易產(chǎn)品門類有100多種。[注]張烈：《堅(jiān)持改革開(kāi)放、加強(qiáng)管理 促進(jìn)對(duì)外加工裝配、補(bǔ)償貿(mào)易業(yè)務(wù)發(fā)展》(1987年8月)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A2·13-30。到1987年，在深圳、寶安、東莞一帶，大概一天就能簽訂四五個(gè)合同；在寶安、東莞，有多少?gòu)S房，就會(huì)有多少“三來(lái)一補(bǔ)” 企業(yè)[注]徐裕年：《外貿(mào)企業(yè)的發(fā)展方向》(1987年12月24日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·13-11。。在有的市、縣，對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)成為當(dāng)?shù)氐闹匾?jīng)濟(jì)支柱。例如，東莞1987年對(duì)外加工企業(yè)產(chǎn)值(加工費(fèi))占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值的1/3，寶安1987年的工繳費(fèi)收入占該縣國(guó)民收入的30%。[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《發(fā)展中的廣東對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)》(1988年6月14日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·14-30。

廣東加工貿(mào)易的飛速發(fā)展，以及“一枝獨(dú)秀”的地位，使得其在中央的“話語(yǔ)權(quán)”明顯增大。1987年，廣東外經(jīng)貿(mào)委向外經(jīng)貿(mào)部匯報(bào)說(shuō)：“來(lái)料加工形式效益最好，最能發(fā)揮廣東優(yōu)勢(shì)，因此，現(xiàn)階段廣東利用外資應(yīng)以來(lái)料加工為主?！睆V東省希望國(guó)家給予一定的特殊政策，要求1985年確定的“三來(lái)一補(bǔ)”收匯上交中央2000萬(wàn)美元，超基數(shù)全額留給廣東的政策不變。希望放寬商品管理，產(chǎn)品出口時(shí)憑批準(zhǔn)合同登記放行，免領(lǐng)出口許可證。建議給“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)享受外商投資企業(yè)同等的優(yōu)惠政策。[注]《廣東對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)向部領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)提綱》(1987年9月16日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·13-10。國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)白美清聽(tīng)取了廣東的匯報(bào)，對(duì)廣東請(qǐng)求的優(yōu)惠政策予以支持。

無(wú)論是宏觀戰(zhàn)略的制定上，還是微觀政策的調(diào)整上，廣東都加大引進(jìn)外資的步伐，開(kāi)始全面放寬政策，大力扶持加工貿(mào)易。1987年8月19日，省外經(jīng)貿(mào)委召開(kāi)“全省對(duì)外加工裝配、補(bǔ)償貿(mào)易工作會(huì)議”(第二次全省加工貿(mào)易會(huì)議)。會(huì)議明確了加工貿(mào)易是全省國(guó)民收入和外匯留成的重要組成部分，不僅是一般貿(mào)易的補(bǔ)充，而且要發(fā)揮更重要的作用。省外經(jīng)貿(mào)委主任徐裕年則對(duì)加工貿(mào)易的新變化、新特點(diǎn)作了總結(jié)，指出：“‘三來(lái)一補(bǔ)’出現(xiàn)了新的形勢(shì)，勢(shì)頭很猛，投資向多元化、長(zhǎng)期化的傾向，外商從最初的試探性加工中嘗到甜頭，已經(jīng)逐漸消除疑慮，開(kāi)始有長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算。呈現(xiàn)連片開(kāi)發(fā)的傾向，逐步出現(xiàn)一些專業(yè)化企業(yè)群體，即所謂的‘手表城’‘包袋城’‘皮鞋城’。廣東玩具行業(yè)的發(fā)展就是‘三來(lái)一補(bǔ)’帶動(dòng)的，此商品前幾年基本是空白，去年出口值已經(jīng)超過(guò)上海，達(dá)到8000多萬(wàn)美元，成為全國(guó)第一?！盵注]徐裕年：《以更加開(kāi)放的姿態(tài) 把握新的“機(jī)遇”》(1987年8月24日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A2·13-30。會(huì)議提出：“發(fā)揮我省毗鄰港澳、進(jìn)出方便、信息較靈的優(yōu)越條件，大力發(fā)展這項(xiàng)業(yè)務(wù)；根據(jù)各地的不同條件與情況，采取拉開(kāi)工繳費(fèi)差距的辦法，指導(dǎo)開(kāi)展不同層次的對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)，使之遍布全省各地，始終保持旺盛的發(fā)展勢(shì)頭。”[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《廣東省外商投資工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)總結(jié)報(bào)告》(1990年7月23日) ，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A2·16-54。會(huì)議出臺(tái)了20條措施鼓勵(lì)加工貿(mào)易，包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、珠江三角洲地區(qū)年創(chuàng)匯在100萬(wàn)美元以上、其余地區(qū)年創(chuàng)匯在50萬(wàn)美元以上的對(duì)外加工裝配和補(bǔ)償貿(mào)易企業(yè)，可按每創(chuàng)匯100萬(wàn)美元獎(jiǎng)勵(lì)1萬(wàn)元人民幣的比例提取獎(jiǎng)金，一定下來(lái)就三年不變；制定出15條具體意見(jiàn)以及推廣寶安、東莞經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行一個(gè)窗口對(duì)外和服務(wù)“一條龍”等鼓勵(lì)加工貿(mào)易發(fā)展的措施。

這些鼓勵(lì)措施和意見(jiàn)很快奏效。1988年，廣東省“兩頭在外”企業(yè)共出口創(chuàng)匯39億美元，占全省外貿(mào)出口總額的52.1%，并形成了一大批拳頭產(chǎn)品[注]廣東省對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作廳：《廣東外經(jīng)貿(mào)之路(1978—2008)》，廣東人民出版社，2008年，第23頁(yè)。。

(三)廣東澄清對(duì)加工貿(mào)易的非議，為加工貿(mào)易正名

對(duì)于加工貿(mào)易，一直以來(lái)存在“四論”，即“低級(jí)論”“沖擊論”“沙灘論”“變相論”。在加工貿(mào)易迅猛發(fā)展之時(shí)，對(duì)其的一些質(zhì)疑部分程度上得到澄清。一是“低級(jí)論”，認(rèn)為“三來(lái)一補(bǔ)”是一種利用外資的低級(jí)形式，“三資”企業(yè)是高級(jí)形式，應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展“三資”企業(yè)；二是“沖擊論”，認(rèn)為發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”會(huì)沖擊一般貿(mào)易；三是“沙灘論”，認(rèn)為命運(yùn)掌握在外商手上，沒(méi)有牢固的基礎(chǔ)；四是“變相論”，認(rèn)為有些企業(yè)的生產(chǎn)和技術(shù)實(shí)際是外商管理，是變相的獨(dú)資企業(yè)，便宜了外商。爭(zhēng)論的核心觀點(diǎn)是利用外資的發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題，也是一個(gè)帶有全局性的問(wèn)題，即廣東現(xiàn)階段利用外資究竟應(yīng)采取什么戰(zhàn)略？廣東省政府認(rèn)為：現(xiàn)階段“利用外資應(yīng)以‘三來(lái)一補(bǔ)’這種形式為主，‘四小龍’也是靠來(lái)料加工發(fā)展起來(lái)的，因此發(fā)展‘三來(lái)一補(bǔ)’是必然之路”。

除了理論上的澄清外，還有實(shí)踐上的證明。當(dāng)時(shí)，在利用外資方面的實(shí)際情況，加工貿(mào)易企業(yè)比“三資”企業(yè)效果明顯更好。1987年，佛山市42%的“三資”企業(yè)虧損。而且，有些企業(yè)雖然以“三資”企業(yè)名義注冊(cè)，實(shí)質(zhì)上是“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)?！叭Y”企業(yè)出口3.6億美元，結(jié)匯只有1700萬(wàn)美元；“三來(lái)一補(bǔ)”出口3.4億美元，結(jié)匯卻有2.7億美元。[注]徐裕年：《以更加開(kāi)放的姿態(tài) 把握新的“機(jī)遇”》(1987年8月24日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A2·13-30。加工貿(mào)易已經(jīng)不是最初階段在簡(jiǎn)陋廠房中的“敲敲打打”，而是形式多樣，包括進(jìn)料加工、來(lái)料加工、“對(duì)口合同、各作各價(jià)”、轉(zhuǎn)口貿(mào)易等。參與的企業(yè)既有國(guó)有外貿(mào)、集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個(gè)體企業(yè)，也有中外合資、合作和外商獨(dú)資企業(yè)。從事加工貿(mào)易的客商及經(jīng)營(yíng)方式也開(kāi)始從70年代末期香港中小商人的“前店后廠”向以跨國(guó)公司為主的外商直接投資轉(zhuǎn)變。

(四)廣東地方立法，使加工貿(mào)易有法可依

在加工貿(mào)易蓬勃發(fā)展的情況下，廣東一直呼吁中央給予立法上的支持。在80年代中后期，幾乎每次開(kāi)會(huì)時(shí)，廣東都向中央強(qiáng)調(diào)加工貿(mào)易立法的必要性和緊迫性。廣東省外經(jīng)貿(mào)委總結(jié)認(rèn)為：“加工貿(mào)易一直都沒(méi)有立法，而且政策多變，各地紛紛反映加工貿(mào)易的政策依據(jù)是‘220號(hào)文’，這個(gè)文件是個(gè)內(nèi)部文件，沒(méi)有正式立法，也沒(méi)有對(duì)外公布，僅供內(nèi)部掌握。加上幾年來(lái)中央各有關(guān)部門陸續(xù)發(fā)了一些文件，對(duì)國(guó)務(wù)院的文件作了一些補(bǔ)充修改，在客觀上造成‘政策多變’的影響。有的地方流行這樣一句順口溜‘共產(chǎn)黨像太陽(yáng)，黨的政策像月亮，初一、十五不一樣’?！盵注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《廣東省對(duì)外加工裝配工作總結(jié)的函》(1986年12月9日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·12-20。1988年，在東莞召開(kāi)的全國(guó)對(duì)外加工裝配工作會(huì)議上，廣東省外經(jīng)貿(mào)委提出：“迫切需要中央盡快著手制定和頒布對(duì)外加工裝配法規(guī)、條例，作為開(kāi)展此項(xiàng)業(yè)務(wù)的基本法律依據(jù)?！盵注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《發(fā)展中的廣東對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)》(1988年6月14日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·14-30。1989年，廣東省外經(jīng)貿(mào)委再次向外經(jīng)貿(mào)部提出：“對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)時(shí)起時(shí)伏，受到各種因素的影響很大，外商投資也提心吊膽，建議中央考慮220號(hào)文修訂為條法形式?！盵注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《廣東省1989年對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)情況總結(jié)報(bào)告》(1989年12月30日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A1·15-18。但是，盡管廣東方面一再呼吁，中央層面一直沒(méi)有作出立法決定。

在多次呈請(qǐng)中央立法無(wú)果的情況下，廣東便著手地方立法。從全國(guó)來(lái)看，對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)大量在廣東，因此制定地方性法規(guī)是急切需要的，也是具備條件的。[注]廣東省對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)：《關(guān)于廣東對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)研討會(huì)的匯報(bào)》(1991年8月14日)，廣東省檔案館藏，檔案號(hào)302-A2·17-25。1993年5月，廣東省人大常委會(huì)頒布《廣東省對(duì)外加工裝配業(yè)務(wù)條例》，就對(duì)外承接加工裝配業(yè)務(wù)的方式、協(xié)議(合同)內(nèi)容、審批與登記、進(jìn)出口、工繳費(fèi)結(jié)匯、財(cái)務(wù)、稅收等方面，均作出詳細(xì)的規(guī)定。隨著第一部地方相關(guān)法律的出臺(tái)，廣東的加工貿(mào)易就有法可依了。

四、結(jié) 語(yǔ)

改革開(kāi)放初期，廣東加工貿(mào)易政策經(jīng)歷了“扶持—限制—鼓勵(lì)”的演變過(guò)程。廣東加工貿(mào)易政策的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程，明顯呈現(xiàn)出中央決策與地方實(shí)踐良性互動(dòng)的典型特征。

從地方層面看，廣東的探索實(shí)踐推動(dòng)著中央決策的制定，使其地方的探索最終能夠合理合法。加工貿(mào)易1978年初在珠江三角洲一帶出現(xiàn)，一開(kāi)始就體現(xiàn)出“計(jì)劃外”經(jīng)濟(jì)的靈活性和適應(yīng)性，在解決就業(yè)、增加群眾收入等方面盡顯優(yōu)勢(shì)。這樣，廣東就為全國(guó)加工貿(mào)易政策的出臺(tái)提供了重要建議和依據(jù)。中央也注意到廣東的實(shí)踐，在實(shí)地考察當(dāng)?shù)丶庸べQ(mào)易，及時(shí)總結(jié)和研究新情況、新問(wèn)題的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了肯定和扶持加工貿(mào)易的第一個(gè)正式文件“二十二條”。在中央政策的制定、調(diào)整過(guò)程中，廣東始終都是重要的參與者，并使中央充分吸收了其提出的關(guān)于下放審批權(quán)和簡(jiǎn)化手續(xù)的建議。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，地方政府不再是單純執(zhí)行中央決策的“傳聲筒”，而是表現(xiàn)出一定的自主權(quán)。1979年，廣東、福建在對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行“特殊政策、靈活措施”，創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，在改革開(kāi)放中先走一步。尤其廣東大膽進(jìn)行改革嘗試，進(jìn)行了多種形式的試驗(yàn)和探索，形成豐富的局部實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為國(guó)家層面的決策提供了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。而在總結(jié)、提煉廣東加工貿(mào)易經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，中央制定了國(guó)家層面的加工貿(mào)易政策和宏觀部署，進(jìn)而將其推廣到全國(guó)。另外，由于廣東加工貿(mào)易“一枝獨(dú)大”，其在爭(zhēng)取地區(qū)政策優(yōu)惠時(shí)也獲得一定的話語(yǔ)權(quán)。對(duì)于廣東提出的具體優(yōu)惠政策，如外匯包干基數(shù)、外匯留成比例、繼續(xù)免進(jìn)出口關(guān)稅等，中央都給予支持。

從中央層面看，其掌握著政策的決定權(quán)和解釋權(quán)，權(quán)威必須得到維護(hù)。一般來(lái)說(shuō)，地方的探索和發(fā)展，其實(shí)施的基本條件是要處在中央的有效調(diào)控之下。來(lái)自基層的“越軌”實(shí)踐雖然得到中央的默許，但實(shí)際上存在著某種行為的底線。在涉及國(guó)家宏觀對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略、外經(jīng)貿(mào)體制改革原則和方向的決策和規(guī)定上，地方不能突破底線，必須按照全國(guó)“一盤棋”的要求來(lái)貫徹執(zhí)行。例如，80年代前期，廣東多次向中央要求在進(jìn)出口許可證制度、商品配額、匯率優(yōu)惠上適當(dāng)“松口”。但是，鑒于當(dāng)時(shí)的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和全國(guó)“一盤棋”的要求，中央堅(jiān)持在進(jìn)出口許可證制度、商品配額制度、匯率制度等方面的“底線”，廣東方面的爭(zhēng)取和“討價(jià)還價(jià)”收效甚微。再如，在為加工貿(mào)易立法的問(wèn)題上，廣東多次請(qǐng)求中央給予支持，但中央始終沒(méi)有出臺(tái)全國(guó)性的相關(guān)法律法規(guī)，因此廣東只能轉(zhuǎn)而求其次，最終制定了地方性的法規(guī)。