文 趙新峰

在日趨注重大氣污染協(xié)同治理的發(fā)展語境下，摸清我國區(qū)域大氣污染治理政策工具選擇的脈絡(luò)、特征和選擇偏好，是實現(xiàn)區(qū)域大氣污染有效治理的重要抓手。

大氣污染治理須由不同功能、類型的相關(guān)機構(gòu)或主體，以整體性視野，通過制度安排的創(chuàng)新和政策工具的優(yōu)化組合，以共同協(xié)商與相互合作的方式進行協(xié)同治理。然而長期以來，我國屬地化治理模式強調(diào)獨立的“政策空間和裁判權(quán)”和屬地之內(nèi)“各自為營”的碎片化治理，區(qū)域大氣污染治理政策工具乏力成為我國大氣污染形勢難以切實好轉(zhuǎn)的重要原因，優(yōu)化區(qū)域大氣污染治理政策工具顯得十分迫切。

區(qū)域大氣污染治理政策工具乏力催生協(xié)同型政策工具

我國在區(qū)域大氣污染治理過程中，政策工具過于簡單化和形式化，行政命令手段和管控型工具是應(yīng)對棘手問題的主要策略。以強制程度較低的政策工具逐漸取代強制程度較高的政策工具，以協(xié)同型政策工具取代管制型為主的政策工具，是大氣污染治理成敗的關(guān)鍵，也是良好治理目標達成的重要手段。在日趨注重大氣污染協(xié)同治理的發(fā)展語境下，摸清我國區(qū)域大氣污染治理政策工具選擇的脈絡(luò)、特征和選擇偏好，是實現(xiàn)區(qū)域大氣污染有效治理的重要抓手。

囿于屬地管理模式和“一畝三分地”思維局限，我國區(qū)域大氣污染協(xié)同治理起步晚，效果尚不明顯；決策者自身的選擇偏好導(dǎo)致政策工具之間的割裂和短期效應(yīng)；治理進程中過度依賴管制型政策工具的運用，政府間橫向政策工具協(xié)調(diào)缺失；市場型、自愿型、混合型政策工具應(yīng)用不足，多種政策工具的協(xié)同作用不能充分發(fā)揮；信息整合成本高且信息共享平臺缺失；對大氣污染的“運動式”治理導(dǎo)致政策工具選擇中的“路徑依賴”，缺乏變遷與創(chuàng)新動力。

需要重視的是，區(qū)域大氣污染治理政策工具的選擇并不是新舊政策工具之間簡單的替代關(guān)系，良好治理績效的達成需要政策工具的有效整合與協(xié)同。自愿型政策工具的運用激發(fā)了社會組織的活力，催生了區(qū)域內(nèi)公民參與意識的覺醒，促進了公民道德水平的提升，可以顯著降低管制型和激勵型政策工具的實施成本，而管制型政策工具的權(quán)威將會使激勵型政策工具和自愿型政策工具的治理效果更加明顯，激勵型政策工具可以激發(fā)創(chuàng)新動力，但需強制型政策管控的輔助。

我國區(qū)域大氣污染治理政策工具的優(yōu)化選擇是一個打破既定選擇偏好，破解碎片化治理的過程，也是協(xié)同創(chuàng)新、整合創(chuàng)新、不斷優(yōu)化和增進的工具體系建構(gòu)的過程。對現(xiàn)有治理政策工具體系加以優(yōu)化，需要引入?yún)f(xié)同型政策工具手段，最終形成一個內(nèi)在相互增進、外在相互協(xié)調(diào)的政策工具箱，通過這一政策工具的運用催生出我國大氣污染真正意義上的協(xié)同治理模式。

我國區(qū)域大氣污染治理政策工具優(yōu)化選擇面臨的困境

一是對管制型政策工具的“路徑依賴”。從20世紀70年代至今，國家頒布的大氣污染治理相關(guān)政策文本來看，以“禁令/規(guī)定”以及“空氣質(zhì)量/排污標準”為代表的管制型政策工具成為主導(dǎo)。政策工具文本中突出顯示的有“保護”、“行政”、“部門”等，“規(guī)定”、“標準”和“管理”等詞語也在文本中廣泛采用，表明在我國區(qū)域大氣污染防治領(lǐng)域中，政府的政策工具更多傾向于行政手段，具有濃重的管控性色彩。從政策工具比例來看，管制型政策工具比例遠遠超過市場型和自愿型政策工具，市場型和自愿型政策工具作用十分有限，不同工具類型使用頻率嚴重失衡。管制型政策工具在市場機制不健全、公民社會發(fā)育不成熟的狀況下被過度采用，具有一定的合理性，但此類工具的過多使用，不僅容易形成政策工具選擇上的“路徑依賴”，而且影響創(chuàng)新型工具的優(yōu)化選擇，同時造成較高的運行成本。此外，由于某些區(qū)域內(nèi)大氣污染治理政策法規(guī)不夠健全，利益補償機制不到位，信息共享安排待加強，管制型政策工具在區(qū)域大氣污染治理實踐中存在職能交叉、政府間協(xié)調(diào)不力、部門間溝通不暢等棘手問題，進而導(dǎo)致政策工具失靈，影響了政策執(zhí)行的效果和力度。

二是政府決策者的選擇偏好導(dǎo)致政策工具之間的協(xié)同不力和短期效應(yīng)。一方面表現(xiàn)為決策者政策工具選擇偏好方面，缺乏整體性和綜合性考量，趨于片面性和單一性。從我國大氣污染治理政策工具選擇的歷史進程來看，不同政策工具類型具有各自的功能特征，也存在不同程度的缺陷。政策工具選擇過程中，決策者只立足于微觀局部，從固有行政單元利益出發(fā)，關(guān)注單一政策工具的運行功效，習慣以割裂的思維方式選擇政策工具，缺乏復(fù)合型思維，造成區(qū)域政府和部門政策工具之間相互排斥，彼此對立沖突，協(xié)同治理陷入尷尬境地。另一方面表現(xiàn)為決策者選擇偏好的臨時性和不可持續(xù)性。實踐證明，在需要短期見實效的區(qū)域重大空氣質(zhì)量保障活動中，“運動式治理”政策工具的效果頗為明顯，長期被霧霾籠罩的北京出現(xiàn)了久違的“APEC藍”“閱兵藍”“奧運藍”等。這種運動式治理工具在自上而下的權(quán)威體制下，可以在短期內(nèi)達成“突擊式”的治理績效，但該治理工具最大的弊病在于它的短期性、臨時性和非常態(tài)化，這樣的短期行為不具有可持續(xù)性。

三是政策工具“單打獨斗”，彼此之間缺乏有效整合與協(xié)同。首先，就政策工具功能來看，強制程度偏高，協(xié)同程度和整合程度明顯偏低，政府間橫向政策工具協(xié)調(diào)不到位。“屬地管理”體制下地方政府各自為政，孤島現(xiàn)象較為突出，政策工具間呈現(xiàn)出“各自為戰(zhàn)”的碎片化特征。區(qū)域內(nèi)地方政府間橫向政策工具協(xié)同，效果主要體現(xiàn)在“運動式”空氣質(zhì)量保障活動期間，政府間缺乏長效橫向工具協(xié)調(diào)機制。其次，企業(yè)、社會組織和公眾參與大氣污染治理的程度偏低。我國現(xiàn)有管控類政策工具主要依靠政府科層制治理結(jié)構(gòu)的強制性，激勵型的政策工具類型單一，靈活性不夠，申請流程復(fù)雜，執(zhí)行監(jiān)管方面乏力，主要以政府補貼、稅費調(diào)節(jié)為調(diào)節(jié)手段。由于政府集中管制導(dǎo)致價格形成機制不健全，市場配置稀缺資源的決定性作用受阻，難以解決資源開發(fā)利用過程中外部成本內(nèi)部化問題，市場主體技術(shù)創(chuàng)新的動力受挫。自愿型政策工具方面，我國的環(huán)保NGO和第三方評估發(fā)展尚處于起步發(fā)展階段，缺乏足夠的發(fā)展動力和發(fā)展空間。社會各方面利益相關(guān)者之間缺乏協(xié)同治理的理念和彼此信任，社會組織和公眾缺乏明確的參與渠道，難以實現(xiàn)有效監(jiān)督。此外，對公眾的宣傳教育工作不到位，在一定程度上也成為制約公眾參與的主要因素。

四是“行政區(qū)行政”體制下的“信息孤島”現(xiàn)象影響了信息化治理政策工具的共治共享。信息化治理政策工具的協(xié)同性缺失，成為區(qū)域大氣污染治理的瓶頸。就現(xiàn)狀而言，各地區(qū)之間的信息處于零散狀態(tài)，缺乏協(xié)同策略下區(qū)域?qū)用娴慕y(tǒng)籌，政府間信息暢通不夠，信息整合渠道單一，信息共享機制欠缺，信息更新缺乏時效性，最新的治理數(shù)據(jù)和治理進展情況難以從公開渠道第一時間獲取。此外，我國部分區(qū)域開始著手搭建大氣污染的信息共享平臺，出發(fā)點很好，但平臺整合協(xié)同實質(zhì)性作用并沒有發(fā)揮出來。區(qū)域?qū)用嬖诠蚕砥脚_上的信息發(fā)布內(nèi)容，主要包括各地工作總結(jié)、治理進展情況展示以及內(nèi)部工作信息傳輸，但協(xié)同治理亟需解決的污染源無法及時獲取，污染信息實時通報、聯(lián)防聯(lián)控、聯(lián)合執(zhí)法等關(guān)鍵性信息并沒有實現(xiàn)真正意義上的共享。區(qū)域內(nèi)各行政單元、各個部門的信息管理協(xié)同有待加強，網(wǎng)絡(luò)跨政府協(xié)同、跨部門信息共享、一體化數(shù)據(jù)庫的設(shè)想還待實質(zhì)性推進。目前，區(qū)域各行政單元陸續(xù)出臺政策，強化大氣污染治理信息的監(jiān)測和收集整理工作，但受制于行政區(qū)的屬地管理局限，信息溝通與共享難以在同一個平臺上達成共識，造成單一行政主體信息監(jiān)測和收集的成本過高，信息質(zhì)量得不到保障，區(qū)域政府間信息披露和信息共享機制匱乏導(dǎo)致的“信息孤島”現(xiàn)象，成為區(qū)域信息化治理政策工具推進的一大障礙。

優(yōu)化區(qū)域大氣污染協(xié)同治理政策工具的路徑

我國區(qū)域大氣污染治理政策工具的演進是一個動態(tài)選擇的復(fù)雜過程，需要基于協(xié)同發(fā)展理念，根據(jù)政策環(huán)境和政策目標的調(diào)整不斷建構(gòu)、創(chuàng)新和增進。

第一，探索使用具有協(xié)同功效的新型政策工具類型。單一類型的政策工具在實施過程中具有一定的孤立性和片面性，而且由于政策權(quán)威存在縱向上的壓力性和橫向上的分散性，使得具有協(xié)同功能的政策工具處于“單打獨斗”狀態(tài)。在我國區(qū)域大氣污染治理實踐中，具有協(xié)同功能和意愿的政策工具類型在區(qū)域或地方層面缺乏用武之地。為整合這些碎片化狀態(tài)的政策工具權(quán)威，有必要組建區(qū)域大氣污染治理政策工具的協(xié)同機構(gòu)。這一機構(gòu)要求基于整體性、復(fù)合型、協(xié)同性的標準，對區(qū)域政府間政策工具加以系統(tǒng)整合設(shè)計，協(xié)同設(shè)計，確保不同類型政策工具在區(qū)域內(nèi)的優(yōu)化組合，達成區(qū)域內(nèi)治理主體為共同使命相互信任、彼此合作的政策工具創(chuàng)新行動。目前，區(qū)域大氣污染治理的政策工具主要有管制型、激勵型、自愿型幾種工具類型。當前區(qū)域大氣污染的嚴峻形勢，亟待建構(gòu)起與新制度環(huán)境相匹配的政策工具治理體系，而基于政策工具之間整體功能和協(xié)同效應(yīng)的新型政策工具——協(xié)同型政策工具應(yīng)該成為應(yīng)時之舉。

第二，強化、優(yōu)化和細化已有政策工具類型。一是完善管制型的政策工具。不可否認，管制型政策工具體系在推進重點區(qū)域空氣質(zhì)量改善方面起到?jīng)Q定性作用。在我國走向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵期，對化石能源的需求較大，節(jié)能減排的空間逐步縮小，這種嚴峻形勢下不宜用其他工具類型取代管控型政策工具，需要繼續(xù)發(fā)揮管控型工具的強制規(guī)制功能，在區(qū)域大氣污染治理領(lǐng)域采用更加嚴格的控制標準，采取更加先進的規(guī)制策略，提高工具的運行效率。要把工作重心從注重局部個體污染的治理，轉(zhuǎn)變到對重點區(qū)域整體高污染、高耗能、高排放行業(yè)的總體管控方面上來。同時，要注重管控型、市場型和自愿型政策工具的協(xié)同功效，當三種工具類型協(xié)同增效時，再逐步降低管制型政策工具的規(guī)制強度。二是優(yōu)化市場型政策工具。市場型政策工具相較于管制型政策工具具有“效率”上的優(yōu)勢，可從以下兩個方面著力優(yōu)化市場型政策工具：一方面，進一步完善和豐富“利用市場”型政策工具。為改變“排污賺錢，治污賠錢”的怪象，應(yīng)該讓排污成本高于排污收益成為常態(tài)。主要措施包括：進一步擴大排污收費工具的應(yīng)用范圍，實行差別化排污收費制度；積極推進稅收工具與我國稅制的整體改革相銜接，將部分“高污染、高耗能”行業(yè)產(chǎn)品納入消費稅征收范圍；豐富補貼的應(yīng)用形式。通過“脫硫優(yōu)惠電價”、“以獎代補”、“區(qū)域重點節(jié)能減排項目補貼”和“綠色采購”等多種形式發(fā)揮補貼工具的積極作用。另一方面，推進“創(chuàng)建市場”型政策工具的運用。當前，我國的法律制度和市場機制不夠完善，不具備排污權(quán)交易工具全面鋪開的條件。應(yīng)該在探索建立主要大氣污染物排放指標有償使用和交易制度的基礎(chǔ)上，推進區(qū)域橫向生態(tài)補償工具的使用。區(qū)域生態(tài)補償工具的應(yīng)用，可通過縱向和橫向上的財政轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)。與之對應(yīng)的是，我國區(qū)域大氣污染治理實踐中，基本采用的是污染者支付的形式，筆者則更傾向于“受益者支付”的形式。通過“受益者支付”形式，可以將治理主體的治理責任、治理任務(wù)與治理成本相分離，建立公平的利益補償機制。三是細化自愿型政策工具。自愿型政策工具是指社會治理主體在治理過程中具有相對獨立性，在自愿基礎(chǔ)上通過集體行動、多種策略和機制的組合而達成政策目標的手段。作為大氣污染治理政策工具體系中的重要組成部分，自愿型政策工具具有不可或缺的輔助和補充功能，這一功能的有效發(fā)揮，需要考慮如何與其他工具協(xié)同生效，需要針對當前我國自愿型政策工具作用范圍有限、主體作用發(fā)揮不到位、運用體系不健全等問題，有針對性地對工具加以細化完善。要著力推進節(jié)能減排自愿協(xié)議在政府和企業(yè)間的達成，強化政府的激勵引導(dǎo)作用，推進政府節(jié)能減排信息公開，讓企業(yè)和社會組織主動為政府分擔更多的社會責任。要著力培育和扶持第三方認證評估機構(gòu)，從自我約束、監(jiān)督評估、智庫支持等多個方面提升企業(yè)、公民和社會組織的參與度，通過推進大氣污染治理過程中政府與市場、社會和公民關(guān)系的變革促進政策工具的改進和優(yōu)化。

第三，強化相關(guān)部門間合作，整合信息化治理政策工具。打破部門間利益格局，打通部門間協(xié)作渠道是信息化政策工具得以推進的重要環(huán)節(jié)。首先，推動區(qū)域大氣污染信息共享平臺的搭建工作，開發(fā)區(qū)域大氣污染治理信息化政策工具系統(tǒng)。這一信息系統(tǒng)不僅能為區(qū)域政策工具選擇提供統(tǒng)一的治污數(shù)據(jù)信息，節(jié)省單個主體收集整合信息的成本，而且可以為大氣污染監(jiān)管提供信息技術(shù)上的支撐。進一步講，區(qū)域內(nèi)利益相關(guān)者可依托大氣污染治理信息系統(tǒng)，平等、順暢地進行溝通協(xié)調(diào)，整合創(chuàng)新工具，減少“搭便車”，降低政策工具協(xié)調(diào)選擇的成本。同時該系統(tǒng)可以暢通研究人員和公眾了解空氣質(zhì)量、歷史數(shù)據(jù)信息的渠道。其次，要強化網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)作為政策工具的整合與創(chuàng)新。對網(wǎng)絡(luò)支撐技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源進行有效整合，簡化網(wǎng)絡(luò)程序和步驟, 簡化政府治理的程序，搭建一個一體化、標準化的信息平臺, 使治理環(huán)節(jié)更加緊湊，治理流程更加便捷，讓資源共享的在線治理模式成為常態(tài)。平臺可以實時公開企業(yè)的能耗與排污情況、污染布局以及空氣質(zhì)量評價的相關(guān)信息，形成區(qū)域大氣污染治理的數(shù)據(jù)信息網(wǎng)絡(luò)。