張鳳松

摘要：社會參與大學(xué)治理是美國大學(xué)治理模式中最鮮明的特征。社會參與治理制度是在美國獨(dú)特的民主思想、市場化理念和實(shí)用主義哲學(xué)等價值理念土壤中生成，包含決策制度、中介組織參與制度和社會監(jiān)督問責(zé)制度等系列制度，具有大學(xué)由“外行人士”決策、中介組織作用強(qiáng)大、社會權(quán)力邊界清晰等顯著特征。該制度的形成有著復(fù)雜的內(nèi)外部因素，它既是價值理念、制度體系和行動過程三個因素相互作用的結(jié)果，也是社會、政府、大學(xué)三方權(quán)力博弈的結(jié)果。我國應(yīng)借鑒美國大學(xué)的社會參與治理制度，完善現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：大學(xué)治理；社會參與；美國大學(xué)

大學(xué)已步入社會的軸心，社會參與大學(xué)治理越來越深入，成為大學(xué)治理體系中重要組成部分?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020年）》明確提出：“適應(yīng)中國國情和時代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間新型關(guān)系?！泵绹髮W(xué)實(shí)行利益相關(guān)者共同治理模式，社會人士、校長、教授分別代表不同的利益主體參與大學(xué)治理，共同分享大學(xué)的治理權(quán)力，形成了成熟的共治模式和實(shí)施程序。因此，分析美國大學(xué)治理中的社會參與制度形成的價值理念基礎(chǔ)、制度體系的構(gòu)成及主要特征，探討社會參與制度的形成機(jī)理，有助于我們深化對社會參與大學(xué)治理的理解和認(rèn)識，為我國正在推進(jìn)的現(xiàn)代大學(xué)制度改革提供借鑒。

一、社會參與治理制度形成的價值理念基礎(chǔ)

理念是制度的靈魂，制度是理念的載體。價值理念起著構(gòu)建基本結(jié)構(gòu)、制度和公平正義的奠基性作用。價值理念維度的社會參與大學(xué)治理，不僅表現(xiàn)為社會參與大學(xué)治理制度改革的方向和模式的選擇，還涉及到制度的目的、原則和依據(jù)，本質(zhì)上制約著社會參與大學(xué)治理制度的產(chǎn)生、發(fā)展和運(yùn)動軌跡。美國社會參與大學(xué)制度的形成，有其深刻的社會價值理念基礎(chǔ)。

（一）民主思想

美國素有“參與者之邦”（A National Joiners）的美譽(yù)。美國歷史上第一份政治公約——《五月花號公約》規(guī)定，“自愿結(jié)為民眾自治團(tuán)體”，“把殖民的全體人民的利益視為最高利益”。在《獨(dú)立宣言》中更是旗幟鮮明地提出了“平等”、“天賦人權(quán)”、“主權(quán)在民”的民主思想。在美國頗具特色的民主文化中，特別強(qiáng)調(diào)個人的參與，民眾把親身參與各種活動作為實(shí)現(xiàn)民主和自由的手段。詹姆斯·麥迪遜（James Madison）在《聯(lián)邦黨人文集》（Federalist Paper）中指出，所有人的權(quán)利必須免于多數(shù)人或少數(shù)人的暴政，最基本的保障措施就是進(jìn)行權(quán)力制衡。因此，多方參與的共同治理成為一種根深蒂固的美國概念，其包含的基本理念根植于美國的民主傳統(tǒng)中。美國大學(xué)董事會制度正是在特定的歷史文化中產(chǎn)生與發(fā)展的，因此“民主參與”就自然成為美國大學(xué)治理制度設(shè)計者所追求的基本價值理念。正因?yàn)槊绹癖姀?qiáng)烈的民主參與意識與傳統(tǒng)，所以美國社會積極參與大學(xué)治理，并把參與大學(xué)管理作為實(shí)現(xiàn)自由、平等、民主的重要途徑之一，這就很容易解釋為什么董事會主要由外行人士構(gòu)成，以及董事會成員來源如此廣泛。

（二）市場化理念

“市場經(jīng)濟(jì)把人從愚昧落后的封建宗族關(guān)系中解放出來，使人擺脫了任人擺布、無個性、無靈魂的歷史”[1]，給人的個性發(fā)展和人性解放提供了物質(zhì)基礎(chǔ)和精神條件。市場經(jīng)濟(jì)奉行等價交換的基本原則，各個市場主體在市場交易中處于平等地位，誰都不能享有特殊權(quán)力。市場經(jīng)濟(jì)還具有互利的特點(diǎn)，任何市場主體想要在市場上獲得更多利潤，它必須為社會作出更多貢獻(xiàn)，并把自身行為限制在不傷害其他主體利益的范圍內(nèi)。市場奉行的等價交換、平等和互利原則，要求人與人平等協(xié)商，這樣就形成一種基本的社會行為模式，反映到高等教育治理領(lǐng)域，就要求平等、民主、互惠互利，以及協(xié)商和合作。美國自由競爭的市場經(jīng)濟(jì)歷史悠久，市場理念滲透到政治、社會、文化、教育等各個領(lǐng)域，成為美國社會一種基本的思維和行為模式，深深影響著美國社會的發(fā)展，也深深影響了美國大學(xué)多元共治模式的形成。

·比較教育·社會參與大學(xué)治理

（三）實(shí)用主義

實(shí)用主義哲學(xué)產(chǎn)生于美國深刻的歷史文化根源。19世紀(jì)初期，一批批移民漂洋過海、背井離鄉(xiāng)來到美洲大陸，在迎接生產(chǎn)、生活的種種挑戰(zhàn)中，形成了一種不拘泥于舊傳統(tǒng)的獨(dú)立自主、頑強(qiáng)拼搏、勇于冒險和崇尚實(shí)干的精神，并逐步演化成了美國的實(shí)用主義文化。實(shí)用主義哲學(xué)經(jīng)威廉·詹姆士（William James）、杜威（John Dewey）等人的努力，滲透到了美國社會的各個領(lǐng)域，對美國產(chǎn)生了極其廣泛而深遠(yuǎn)的影響。這種影響既表現(xiàn)為思維方式、意識形態(tài)，也表現(xiàn)為政策主張。同樣，實(shí)用主義深刻影響了美國大學(xué)的治理模式。美國民眾普遍認(rèn)為，大學(xué)自治是有限度的。大學(xué)已經(jīng)從社會邊緣走向了中心，對社會發(fā)展影響巨大，不能把大學(xué)的治理權(quán)只交給教授，就像戰(zhàn)爭對國家意義重大不能只由將軍決定一樣，政府和公眾應(yīng)該參與到大學(xué)治理中來。因此，布魯貝克（John S.Brubacher）認(rèn)為，高等教育的管理機(jī)構(gòu)必須是由專家和校外人士兩方面組成，只有這樣學(xué)術(shù)自治才會實(shí)際有效。否則，大學(xué)就會信息不準(zhǔn)，或變得狹隘、僵化，與公眾的目標(biāo)脫節(jié)。

二、社會參與制度體系的構(gòu)成

美國社會參與大學(xué)治理制度是由多項(xiàng)具體制度構(gòu)成的制度體系，其中包括社會參與決策制度、中介組織參與制度和社會監(jiān)督問責(zé)制度。這些制度從不同的層面發(fā)揮著治理功能，成為美國大學(xué)治理體系的重要組成部分。

（一）外行董事會決策制度

1.董事會的規(guī)模和人員構(gòu)成。美國大學(xué)董事會的規(guī)模大小不一，從幾人到上百人都有。根據(jù)美國學(xué)者加布里埃爾·E·卡普蘭（Gabriel E.Kaplan）主持的一項(xiàng)大規(guī)模調(diào)查顯示，四年制院校董事會的平均規(guī)模是25人，公立大學(xué)董事會規(guī)模相對較小，平均規(guī)模是13人；私立大學(xué)董事會規(guī)模較大，平均規(guī)模是32人。[2]美國大學(xué)董事會的組成人員一般以校外人員為主，成員的職業(yè)分布具有一定的廣泛性。有學(xué)者對哈佛大學(xué)、普林斯頓大學(xué)、耶魯大學(xué)、斯坦福大學(xué)、麻省理工學(xué)院、芝加哥大學(xué)、加州大學(xué)伯克利分校、達(dá)特茅斯學(xué)院、哥倫比亞大學(xué)和密歇根大學(xué)等美國 10 所著名大學(xué)董事會成員所從事的職業(yè)進(jìn)行分類統(tǒng)計顯示，來自校外的人士占董事會總?cè)藬?shù)的92.6%。校外人員中工商企業(yè)屆人士占比最高，達(dá)到50.3%，其他依次是公共事務(wù)官員、學(xué)術(shù)管理人員、律師、法官、醫(yī)生、基金會董事、銀行家、作家、記者、科學(xué)技術(shù)人員、社會工作者等。[3]endprint

2.董事會的組織架構(gòu)。美國大學(xué)董事會通常設(shè)有主席、副主席、秘書等職位。作為董事會的領(lǐng)導(dǎo)者，董事會主席通常與校長一起商議議題、確立會議的議程。對于社會公眾而言，董事會主席是董事會的象征，在適當(dāng)?shù)臅r候作為董事會的代言人，代表董事會面向公眾；在董事會內(nèi)部，董事會主席以其個人績效為董事會成員確立榜樣，扮演董事會的良知和規(guī)范者的角色。[4]美國很多大學(xué)的董事會主席由董事們輪流擔(dān)任，任期只有一年。董事會副主席通常是在主席沒有出席會議，或者因利益沖突問題回避，以及去世、辭職或免職時履行主席職責(zé)。董事會秘書通常由大學(xué)內(nèi)部高級行政人員來擔(dān)任。美國大學(xué)董事會通常設(shè)立常設(shè)委員會來處理各項(xiàng)具體事務(wù)。美國大學(xué)與學(xué)院董事會協(xié)會（Association of Governing Boards of Universities and Colleges，AGB）在其解釋性章程中曾列舉美國大學(xué)董事會通常下設(shè)的10大委員會，見圖1。這些委員會基本上涵蓋大學(xué)事務(wù)的各個主要方面。實(shí)際上，各大學(xué)會根據(jù)自身情況或者對委員會進(jìn)行合并或進(jìn)一步細(xì)化。董事會的各個委員會中最核心的當(dāng)屬執(zhí)行委員會。執(zhí)行委員會主席通常由董事會主席擔(dān)任，其成員包括董事會的所有官員和各常設(shè)委員會主席，它是各委員會中唯一一個由董事會授權(quán)可以制定政策，而不只是對政策提出建議。

3.董事會的職責(zé)。董事會作為美國大學(xué)的法人機(jī)關(guān)，是大學(xué)法定的擁有者，是大學(xué)治理的最高決策機(jī)構(gòu)。美國大學(xué)董事會構(gòu)成美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基石。美國學(xué)者約翰·內(nèi)森（John Nason）博士，對美國大學(xué)董事會職責(zé)進(jìn)行專門研究，將董事會的職能概括為12個方面：保持信托的完整；聘任校長；確保學(xué)校良好的管理；審批預(yù)算；籌集資金；管理捐贈；確保足夠的物質(zhì)設(shè)施；監(jiān)控教育項(xiàng)目；批準(zhǔn)長遠(yuǎn)規(guī)劃；在大學(xué)與社區(qū)之間扮演橋梁與緩沖器的角色；保護(hù)大學(xué)自治；扮演上訴法院的角色。[5]1995年，美國大學(xué)與學(xué)院董事會協(xié)會在其發(fā)表的《有效的董事會制度：公私立高校董事會成員指南》報告中，重申大學(xué)董事會的這12項(xiàng)主要職責(zé)?！叭藗兒苋菀自谶@一系列職責(zé)之后再加上一條普通的職責(zé)，即在應(yīng)付這些職責(zé)中董事們應(yīng)該進(jìn)行治理（governance），這正是他們的職責(zé)范圍，而應(yīng)避免從事管理事務(wù)，因?yàn)楣芾恚╩anagement）是校長的工作范圍?！盵6]

（二）中介組織參與制度

美國發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)、分權(quán)化的高等教育管理體制以及“人們始終對國家存有戒心，更加信賴自發(fā)的民間組織”的文化傳統(tǒng)，使得美國人并不習(xí)慣于依賴政府，而是更愿意通過自發(fā)形成的社會組織解決社會問題。

1.中介組織的類型

依據(jù)中介組織的職能，可將其分為評估認(rèn)證類、社會服務(wù)類、自律學(xué)會協(xié)會類和公益基金類等。

（1）評估認(rèn)證類。美國的高等教育質(zhì)量認(rèn)證主要分為兩大類：院校認(rèn)證和專業(yè)認(rèn)證。其中，院校認(rèn)證又分為全國性認(rèn)證和區(qū)域性認(rèn)證，兩種認(rèn)證分別由不同的認(rèn)證機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。目前，經(jīng)過美國高等教育認(rèn)證委員會（Council for Higher Education Accreditation，CHEA）或美國教育部（U.S.Department of Education，USED）認(rèn)可的認(rèn)證組織共84個，其中地區(qū)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)7個、全國性認(rèn)證機(jī)構(gòu)12個，承擔(dān)全美院校認(rèn)證；專業(yè)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)65個，分布在醫(yī)藥衛(wèi)生、工程、人文、社會科學(xué)、農(nóng)業(yè)等各個領(lǐng)域。[7]這些協(xié)會都屬于非官方的中介性組織，它們?yōu)槠涑蓡T院校制訂共同質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并共同解決關(guān)心的問題。依據(jù)科學(xué)合理的評估認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和程序，對會員學(xué)校實(shí)施有效監(jiān)督和指導(dǎo)，保障本地區(qū)會員院校的辦學(xué)質(zhì)量。

（2）考試服務(wù)類機(jī)構(gòu)。為了能夠?qū)Ω髦莞鞲咧械慕虒W(xué)質(zhì)量和各高中畢業(yè)生水平進(jìn)行評估，有效銜接高中和大學(xué)教育，負(fù)責(zé)大學(xué)入學(xué)考試的中介性考試評估機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。在美國的考試服務(wù)類中介機(jī)構(gòu)中，教育測驗(yàn)評估中心（Educational Testing Service，ETS）舉辦的學(xué)術(shù)能力測試和美國大學(xué)考試公司（American CollegeTestingProgram，ACTP）舉辦的美國大學(xué)測試影響最大并最具權(quán)威性?？荚嚪?wù)中介機(jī)構(gòu)的存在很好地解決了因各州教育管理體制及理念不同而帶來的沒有統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)、招生模式分散問題，大大提高了美國大學(xué)的招生考試效率，極大地促進(jìn)了美國高等教育的發(fā)展。

（3）自律性學(xué)會協(xié)會類。美國各類協(xié)會類中介性組織數(shù)量繁多、種類復(fù)雜，具有代表性的六大核心組織和具有較大影響力的全國性協(xié)會主要是：美國教育理事會（American Council on Education，ACE）、美國大學(xué)協(xié)會（Association of American Universities，AAU）、美國社區(qū)學(xué)院協(xié)會（American Association of Community Colleges，AACC）、美國州立大學(xué)協(xié)會（American Association of State Colleges and Universities，AASCU）、美國公立和贈地大學(xué)協(xié)會（Association of Public and Land-Grant Universities，APLU）、全美獨(dú)立學(xué)院與大學(xué)協(xié)會（National Association of Independent Colleges and Universities，NAICU）。各類協(xié)會類高等教育中介組織成立的根本宗旨就是分別代表不同類型的高校成員群體的利益，通過召開會議、發(fā)行刊物、游說國會、開展教育研究等方式參與美國各項(xiàng)高等教育事務(wù)并服務(wù)于會員高校，使其會員組織和個人在教育領(lǐng)域的博弈中掌握主動權(quán)并占有優(yōu)勢。

（4）基金會類。在美國，基金會是一種非常常見的社會組織形式，是美國社會不能或缺的一支社會力量。根據(jù)美國國家慈善統(tǒng)計中心的統(tǒng)計，2008年僅私營基金會就有11.5萬家。2008年納入統(tǒng)計分析的7.5萬家基金會的總資產(chǎn)達(dá)到5649.5億美元，年度捐贈收入395.5億美元，年度資助金額467.8億美元。[8]從美國基金會產(chǎn)生之初，幾乎所有的基金會都以傳播知識，促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展為基本宗旨，并已形成傳統(tǒng)，對美國的教育、科學(xué)、文化的發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。此外，美國慈善基金會組織還特別關(guān)注弱勢群體的高等教育問題，呼吁并力求實(shí)現(xiàn)消除美國高等教育內(nèi)的不公正現(xiàn)象。endprint

2.中介組織在大學(xué)治理中的作用

美國高等教育中介組織大多屬于民間中介組織，獨(dú)立性強(qiáng)，像另一只“有形的手”發(fā)揮著對整個美國高等教育的引導(dǎo)、調(diào)控和監(jiān)督等多重功能，具有不可替代的作用。它們有效協(xié)調(diào)了會員高校與政府、社會的關(guān)系，并通過與院校之間的廣泛交流和各種服務(wù)，影響美國高等教育政策和會員院校辦學(xué)質(zhì)量。

一是協(xié)調(diào)大學(xué)與政府的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府管理和大學(xué)自治的有機(jī)結(jié)合。美國特殊的歷史、文化和法律環(huán)境，使聯(lián)邦政府沒有直接管理大學(xué)的權(quán)力，但大學(xué)對社會發(fā)展的重要性使政府必須有效地干預(yù)大學(xué)的發(fā)展，引導(dǎo)其為國家目標(biāo)服務(wù)。聯(lián)邦政府通過對中介組織的認(rèn)證，向大學(xué)以及社會傳達(dá)國家的高等教育政策取向，并委托這些組織承擔(dān)一些政府職能，通過這些途徑間接但有效地引導(dǎo)了大學(xué)的發(fā)展和教育活動。同時，中介組織通過調(diào)查報告、信函等方式就科技政策、科研資助等重要問題對政府進(jìn)行游說，為大學(xué)爭取資源。

二是保障大學(xué)教育質(zhì)量，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。由于美國教育行政部門不統(tǒng)一組織大學(xué)辦學(xué)水平的評估，中介組織通過實(shí)施獨(dú)立的、專業(yè)的、科學(xué)的、嚴(yán)格的院校和專業(yè)質(zhì)量認(rèn)證，有效規(guī)范了高等院校及其專業(yè)設(shè)置基準(zhǔn)，保證了美國高等教育質(zhì)量，維護(hù)了學(xué)生和用人單位的權(quán)益。此外，美國各州享有管理本州教育事務(wù)的權(quán)力，各州之間沒有統(tǒng)一的教學(xué)內(nèi)容和評價標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一的招生考試制度，中介性考試評估機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，幫助大學(xué)確立基本入學(xué)資格， 促成高等教育與中等教育的有效銜接。

三是提供財力物力支持，引導(dǎo)支持大學(xué)學(xué)術(shù)研究?；饡怯绊懨绹髮W(xué)發(fā)展的重要力量?；饡粌H通過募集社會資金，為大學(xué)發(fā)展提供重要財力物力支持，而且還通過多種教育項(xiàng)目，比如科學(xué)研究、信息服務(wù)、人員培訓(xùn)等等，為大學(xué)提供多樣化的支持。對大學(xué)學(xué)術(shù)研究的資助是很多基金會捐助的重要內(nèi)容。一些領(lǐng)域研究內(nèi)容的拓展和研究范式的轉(zhuǎn)變、突破性研究成果的取得，甚至某些新學(xué)科的出現(xiàn)，往往都與基金會的持續(xù)扶持有關(guān)?；饡馁Y助不僅扶持了大學(xué)的研究，而且引導(dǎo)了大學(xué)學(xué)科發(fā)展方向。比如，洛克菲勒基金會先后持續(xù)資助醫(yī)學(xué)和農(nóng)業(yè)研究，在藥物研究、病毒防治、流行病預(yù)防以及農(nóng)作物品種改良和技術(shù)推廣等方面成效顯著。

（三）社會監(jiān)督制度

1.社會監(jiān)督的主要形式

（1）社會公眾監(jiān)督。美國大學(xué)的社會公眾監(jiān)督是社會參與大學(xué)治理的重要形式，主要是通過大學(xué)的信息公開制度實(shí)現(xiàn)的。美國大學(xué)的信息公開制度是在大眾化發(fā)展過程中，由于社會問責(zé)不斷強(qiáng)化而建立起來的一項(xiàng)制度。大學(xué)向社會公布辦學(xué)信息是大學(xué)必須履行的法律義務(wù)。1966年美國頒布的《聯(lián)邦信息自由法》（Freedom of Information Act，F(xiàn)OIA），要求大學(xué)向包括教育部在內(nèi)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供特定信息。2008年修改的《高等教育機(jī)會法》（Higher Education Opportunity Act，HEOA），進(jìn)一步擴(kuò)展了大學(xué)和教育部必須向?qū)W生、家長、教師和普通公眾等“消費(fèi)者”提供的信息范圍，要求接受政府資助的大學(xué)向“消費(fèi)者”披露共40項(xiàng)左右的信息，這些信息包括學(xué)費(fèi)和教材費(fèi)用、教師隊(duì)伍和教育項(xiàng)目的信息、學(xué)生活動和職業(yè)實(shí)習(xí)的信息、學(xué)生畢業(yè)率、校園犯罪信息統(tǒng)計和安全政策等。各州根據(jù)聯(lián)邦信息自由法制定的州信息自由法或者記錄開示法，要求依據(jù)州法律建立的公立高校進(jìn)行信息公開。此外，根據(jù)美國法律規(guī)定，公立高校董事會會議應(yīng)對外公開，接受社會監(jiān)督。

（2）媒體監(jiān)督。在美國，媒體一般被認(rèn)為是除了行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)之外的第四種權(quán)力。第四權(quán)的觀點(diǎn)認(rèn)為，新聞界是公共利益的守護(hù)者和政府行為的“監(jiān)察者”，是“監(jiān)督權(quán)力的鏡鑒”，在憲法里擔(dān)負(fù)著一個非官方但卻是中心的角色。它有助于公眾了解問題、發(fā)表公共見解，因此可以成為對政府權(quán)力的一種制衡。新聞傳遞的不僅是消息，而且是意見，這種意見和由此形成的輿論對大學(xué)來說是一股巨大的監(jiān)督力量。比如，2010年，哈佛大學(xué)爆出學(xué)術(shù)丑聞，該校進(jìn)化心理學(xué)教授馬克·豪瑟（Marc Hauser）被指在其關(guān)于非人類靈長目動物行為與人類關(guān)鍵特征進(jìn)化聯(lián)系的研究過程中，在數(shù)據(jù)運(yùn)用及結(jié)論形成環(huán)節(jié)存在不端行為。[9]由于豪瑟在學(xué)術(shù)界頗有聲望，是該領(lǐng)域的明星學(xué)者，學(xué)校對外一直三緘其口，最后迫于學(xué)界和輿論的壓力，哈佛大學(xué)終于在當(dāng)年8月中旬對外公布了初步調(diào)查結(jié)果。新聞媒體報道和由此形成的巨大輿論壓力往往迫使大學(xué)公布事實(shí)真相。

2.社會監(jiān)督在大學(xué)治理中的作用

由于美國社會的高度民主化，社會公眾在社會公共事務(wù)中享有充分的知情權(quán)，對大學(xué)尤其是公立大學(xué)的決策和管理擁有參與的權(quán)利，通過參與了解有關(guān)決策過程和辦學(xué)信息，發(fā)揮監(jiān)督作用，從而維護(hù)社會公眾的利益，保障大學(xué)的公共屬性。

一是保證大學(xué)決策符合公眾利益。社會公眾、社會組織等大學(xué)治理的利益相關(guān)者，通過監(jiān)督大學(xué)的決策、管理及運(yùn)作，一方面分享大學(xué)發(fā)展成果，更重要的是能夠影響大學(xué)權(quán)力的運(yùn)行，有利于克服“內(nèi)部人治理”弊端，最大限度維護(hù)社會利益相關(guān)者的權(quán)益。由于美國政府以及公立大學(xué)信息公開被納入法制化軌道，因此美國大學(xué)的社會監(jiān)督，尤其是通過信息公開方式進(jìn)行的社會監(jiān)督具有強(qiáng)制性、制度化的特點(diǎn)，能夠較好維護(hù)社會利益。美國的一份調(diào)查顯示，美國大學(xué)做出關(guān)閉系科決定困難的原因，其中“校友對關(guān)閉系科的擔(dān)心”平均為11.1%，“擔(dān)心社會公眾對系科關(guān)閉不能理解和有損于學(xué)校聲譽(yù)”平均為26.5%。[10]由此可見，社會公眾對大學(xué)決策的影響力之大。美國新聞媒體的強(qiáng)大監(jiān)督力量對維護(hù)公眾利益也起到了積極作用。

二是增進(jìn)社會對大學(xué)的信任和支持。大學(xué)在接受社會監(jiān)督的同時，也創(chuàng)造了展示自我、讓社會更加了解大學(xué)、信任大學(xué)的良機(jī)。美國大學(xué)往往會主動向社會發(fā)布信息或接受社會質(zhì)詢，以此證明自己是一個負(fù)責(zé)任的組織，沒有浪費(fèi)公眾的稅收和政府的資助。這種負(fù)責(zé)任的態(tài)度會贏得社會的好感和信任，從而樹立大學(xué)良好的社會形象，贏得社會的支持。美國大學(xué)接受社會捐贈數(shù)額之大，固然與美國的捐贈文化有關(guān)，但同時也說明了社會對大學(xué)的充分信賴，并寄予厚望。在美國，“在全國范圍內(nèi)享有聲望的大學(xué)可能會對來自政治家的預(yù)算干涉行為進(jìn)行某種抵制”，其中一種防衛(wèi)方法是“采取有效的治理結(jié)構(gòu)，使公眾和政治家確信學(xué)校的決策有效、可行、適應(yīng)環(huán)境需要、體現(xiàn)公眾利益、能夠促進(jìn)自身長遠(yuǎn)發(fā)展”，而“為了贏取公眾的信任，學(xué)校要追求更大的決策透明度和更清晰的職責(zé)界定”。[11]endprint

三、社會參與制度的主要特征及形成機(jī)理

（一）主要特征

1.大學(xué)由“外行人士”決策。美國大學(xué)被認(rèn)為是公共利益的信托機(jī)構(gòu)，篤信“外行人士”能夠代表公共利益，由此形成了美國大學(xué)治理中最顯著的特色——由外行人士組成的董事會制度。董事會作為大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)大學(xué)重大事項(xiàng)的決策，在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中處于核心地位。外部人士組成的董事會，架起了大學(xué)與社會溝通的橋梁，從而也使大學(xué)“變成極具企業(yè)家精神的自治機(jī)構(gòu)”[12]。

2.中介組織作用強(qiáng)大。中介組織是介于政府和大學(xué)之間的“緩沖組織”“減壓閥”。伊爾·卡瓦斯（EL-Khawas）把中介組織界定為：“一個正式建立起來的團(tuán)體，它的建立主要是加強(qiáng)政府部門和獨(dú)立（半獨(dú)立）組織的聯(lián)系以完成一種特殊的公共目的?！盵13]美國高等教育中介組織體系發(fā)達(dá)，功能多樣，從資金支持、評價認(rèn)證、研究咨詢，到代表高校向政府游說等等，全面參與大學(xué)治理，推動了大學(xué)決策和管理的科學(xué)化、民主化，實(shí)現(xiàn)了高等教育系統(tǒng)開放性和封閉性的有機(jī)統(tǒng)一。

3.社會權(quán)力邊界清晰。雖然美國社會權(quán)力在大學(xué)治理中居于主導(dǎo)地位，但其權(quán)力邊界清晰，保持在一個合理的限度內(nèi)。社會權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力嚴(yán)格遵守大學(xué)章程和有關(guān)規(guī)則確立的權(quán)力邊界，相互保持平衡和協(xié)調(diào)。在保持最終決策權(quán)的前提下，美國大學(xué)董事會將行政權(quán)力賦予以校長為首的行政管理團(tuán)隊(duì)，將學(xué)術(shù)權(quán)力賦予以教授為主體的大學(xué)評議會，各自在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立開展工作。董事會不干涉大學(xué)日常管理，全力協(xié)助以校長為首的行政團(tuán)隊(duì)，對決策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督仲裁，“任命、支持和監(jiān)督校長是美國高校董事會的首要治理責(zé)任”[14]。

（二）形成機(jī)理

社會參與大學(xué)治理制度的形成有著復(fù)雜的內(nèi)外部因素。從系統(tǒng)論的視角來看，它是價值理念、制度體系和行動過程三個因素相互作用的結(jié)果；從權(quán)力的視角來看，是社會、政府、大學(xué)三方權(quán)力博弈的結(jié)果。

1.價值、制度、行動三維的耦合。“價值—制度—行動”構(gòu)成社會參與大學(xué)治理體系，是一個閉環(huán)結(jié)構(gòu)，價值居于一端，制度居于中間，行動位于另一端。價值形塑制度，制度督導(dǎo)行動，行動彰顯價值，形成一個循環(huán)往復(fù)、相互回應(yīng)的閉合系統(tǒng)?！盁o論是制度還是治理，都是有其歷史、政治、階級、制度屬性的，都是存在著立場、利益、原則、偏好、內(nèi)涵的。簡言之，都是有價值定向、牽引、驅(qū)動的。價值觀賦予制度和治理以靈魂，沒有無價值的制度和治理。制度體系、治理體系需要價值體系的支持，價值體系貫通于制度和治理體系之中，三者相互配合、協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。”[15]社會參與制度體系是確立社會權(quán)力在大學(xué)治理體系中運(yùn)行的規(guī)則和機(jī)制，是保障公共利益實(shí)現(xiàn)和分配的制度設(shè)計?！靶袆印笔侵贫嚷鋵?shí)的基礎(chǔ)。在社會參與大學(xué)治理體系中，“行動”絕不僅僅是簡單的“動作”，而是一個包括手段、目的、規(guī)范、條件和主觀努力等多種要素在內(nèi)的具有多方面屬性的動作過程，它表現(xiàn)為價值理念和制度的創(chuàng)新與實(shí)施，同時也糾正不合時宜的價值理念，改革不切實(shí)際的制度安排，推動失衡制度的變遷（見圖2）。美國社會的民主思想和市場化理念是美國大學(xué)治理中社會參與制度形成的價值理念基礎(chǔ)。外行董事會決策制度、中介組織參與制度和社會監(jiān)督問責(zé)制度無不反映出這種價值理念。在大學(xué)治理實(shí)踐中，政府、社會和大學(xué)校長、教授各治理主體表現(xiàn)出來的心理適應(yīng)性、行為協(xié)同性和效果優(yōu)良性，都充分說明制度的有效性。

2.政府、社會、大學(xué)三方權(quán)力的博弈。政府、社會、大學(xué)各自具有不同的目標(biāo)或利益，因此相互之間存在博弈行為。博弈論的觀點(diǎn)認(rèn)為，為了達(dá)到各自的目標(biāo)和利益，各方必須考慮對手的各種可能的行動方案，并力圖選取對自己最為有利或最為合理的方案。各方通過行動最終達(dá)成的、穩(wěn)定的結(jié)果就是博弈的“均衡點(diǎn)”（圖3中A、B、C點(diǎn)）。均衡點(diǎn)在政府、社會、大學(xué)三方組成的權(quán)力空間中的具體位置是由三方的策略（或者說是權(quán)力行動方案）決定的。這個均衡點(diǎn)，從社會參與的角度來看，就是一國在一個時期內(nèi)穩(wěn)定的社會參與制度體系。均衡點(diǎn)越靠近權(quán)力空間的上部和社會與大學(xué)組成的平面，說明社會參與強(qiáng)度越大，反之則越小。在三方博弈中，政府權(quán)力往往處于強(qiáng)勢地位或主導(dǎo)地位，三方權(quán)力關(guān)系的變動，尤其是社會權(quán)力和大學(xué)權(quán)力的增強(qiáng)，通常是政府主動變革、權(quán)力讓渡的結(jié)果。政府權(quán)力的“進(jìn)”與“退”，直接關(guān)系到社會和大學(xué)的行動策略及其權(quán)力空間的大小。美國實(shí)行的是分權(quán)政治體制，政府的權(quán)力受到限制和制衡。大學(xué)依據(jù)特許狀或州法律自主辦學(xué)，具有很大的自主權(quán)。政府權(quán)力的“主動退讓”，為社會權(quán)力進(jìn)入大學(xué)和大學(xué)自治創(chuàng)造了空間。同時，這種分權(quán)治理的方式，也被復(fù)制到大學(xué)治理中，形成了今天美國大學(xué)多元共治的格局。

四、啟示

美國成功的大學(xué)治理實(shí)踐告訴我們，在現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中，社會參與是其中不可或缺的組成部分，也是一個國家現(xiàn)代大學(xué)制度成熟、完善的重要標(biāo)志。大學(xué)的決策權(quán)應(yīng)由校外人士和校內(nèi)人士共同組成的委員會來行使，通過對決策的廣泛參與，保障大學(xué)利益相關(guān)者的權(quán)益；社會中介組織具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢，應(yīng)廣泛參與大學(xué)治理，有效協(xié)調(diào)政府和大學(xué)的關(guān)系，保護(hù)大學(xué)的自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由；社會監(jiān)督問責(zé)是社會參與治理的常態(tài)化方式，社會的監(jiān)督權(quán)應(yīng)依法予以保障。當(dāng)前，我國正在完善現(xiàn)代大學(xué)制度，應(yīng)通過設(shè)計合理的社會參與制度，維護(hù)大學(xué)自治與他治、封閉與開放、公共性與學(xué)術(shù)性的有機(jī)統(tǒng)一。

（一）建立社會力量參與決策制度，完善治理結(jié)構(gòu)

社會力量參與大學(xué)決策是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要組成部分。目前，我國雖然已有部分公立大學(xué)設(shè)立了董事會或理事會，但這些大學(xué)的董事會或理事會都不是真正意義上的大學(xué)治理機(jī)構(gòu)，沒有決策權(quán)，與國外大學(xué)的董事會有著本質(zhì)區(qū)別。我國大學(xué)董事會實(shí)際發(fā)揮的是籌資功能，為大學(xué)籌措辦學(xué)資源?！胺e極協(xié)助學(xué)校在海內(nèi)外籌措辦學(xué)資金，為學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展提供資金、物質(zhì)或其他方面的支持”是中國大學(xué)董事會的最主要的職責(zé)。按照現(xiàn)代大學(xué)制度的共性要求，中國應(yīng)借鑒國外大學(xué)的成功經(jīng)驗(yàn)，建立由社會力量參與的集體決策委員會，作為學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)。考慮到中國大學(xué)“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”這樣一個基本領(lǐng)導(dǎo)體制，“黨委領(lǐng)導(dǎo)”必須堅持。在這樣的前提下，一個比較可行做法是調(diào)整黨委會（或黨委常委會）的組成人員結(jié)構(gòu)，吸收一定比例的外部人員作為黨委會成員（規(guī)定外部正式成員的最低比例）。外部人士是中共黨員身份的作為黨委會（或黨委常委會）的正式成員；非中共黨員的外部人士可作為列席成員，有發(fā)言權(quán)但沒有表決權(quán)。黨委會由黨委書記主持，黨委會的議題由會議組成人員提出。黨委會決定學(xué)校重大事項(xiàng)，以校長為首的行政團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)執(zhí)行。校學(xué)術(shù)委員會由學(xué)術(shù)權(quán)威組成，在校黨委的授權(quán)下，獨(dú)立負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)。這種治理結(jié)構(gòu)既保證了黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)，保障了校長的行政權(quán)力，體現(xiàn)了學(xué)術(shù)自由，又維護(hù)了社會利益相關(guān)者的權(quán)益。從可操作性上來看，這種改革思路沒有突破現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制，改革阻力小、成本低、易于推行，能夠產(chǎn)生“小改革、大改變”的政策效應(yīng)。endprint

（二）建立中介組織參與制度，發(fā)揮中介組織的治理功能

中介組織是社會力量的重要組成部分。教育中介組織作為非政府組織參與公共教育管理，具有重大的行政、法理和民權(quán)意義。[16]在美英等國，建有發(fā)達(dá)的教育中介組織，為大學(xué)提供評估認(rèn)證、教育研究與咨詢、與政府溝通、提供資金支持等一系列中介性服務(wù)。中介組織承接了一系列政府轉(zhuǎn)移的職能，推進(jìn)了教育管理體制的改革與創(chuàng)新以及政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了教育決策的民主化與科學(xué)化。由于我國教育中介機(jī)構(gòu)發(fā)展晚、政治和法律環(huán)境不完善，中介組織發(fā)育不良、獨(dú)立性不強(qiáng)、權(quán)威性不夠、行業(yè)自律性差，中介組織參與嚴(yán)重不足，在教育治理中的作用發(fā)揮不大。近年來，我國推進(jìn)高等教育治理改革，強(qiáng)調(diào)“管、辦、評”分離，為中介組織的發(fā)展提供了廣闊空間。應(yīng)通過制定法律和政策，大力支持中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展，培育類型多樣、競爭有序的中介組織體系；明確教育中介組織的身份，確認(rèn)教育中介組織在教育治理中的合法主體地位；完善中介組織治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范教育中介組織自身的建設(shè)與管理。

（三）完善社會監(jiān)督制度，保障公眾知情權(quán)

在國際上，許多國家制定法律要求大學(xué)特別是公立大學(xué)建立信息公開制度，并通過聽證會制度、問責(zé)制度，加強(qiáng)對大學(xué)的社會監(jiān)督。這些制度從不同方面控制大學(xué)資源和權(quán)力濫用，提高高等教育的效率和效益，實(shí)現(xiàn)社會公眾對高等教育的期望，保證高等教育的公正公平。長期以來，信息公開、社會監(jiān)督在中國高校治理中處于缺位狀態(tài)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》頒布以后，教育主管部門推動建立了高校信息公開制度，各高校建立了專門的信息公開網(wǎng)站，教育行政主管部門對高校信息公開情況組織第三方進(jìn)行測評，并通報測評結(jié)果，極大促進(jìn)了高校信息公開工作。但目前高校信息公開工作仍存在重視不夠、認(rèn)識不到位、選擇性公開等問題，信息公開的質(zhì)量有待提高。企業(yè)、社會中介組織、社會公眾、媒體、校友、學(xué)生家長等社會力量缺乏監(jiān)督大學(xué)決策、管理和辦學(xué)活動的有效途徑和方法。與此同時，中國還沒有建立完善的社會問責(zé)制度，應(yīng)改變現(xiàn)行的以教育行政管理部門為主導(dǎo)的政府問責(zé)制，明確社會力量問責(zé)的主體地位，逐步形成多元主體參與的高等教育問責(zé)制度，既促使高校更加關(guān)注社會需求，切實(shí)維護(hù)利益相關(guān)者的權(quán)益，也有助于高校提升自身社會聲譽(yù)。

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