高一飛

摘 要 若將國(guó)家認(rèn)證視為一個(gè)法學(xué)概念，則可定義為公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家范圍內(nèi)人、財(cái)、物、行、事的“身份”確認(rèn)，據(jù)此，國(guó)家認(rèn)證最為突出的法律屬性在于職權(quán)描述性、行為關(guān)聯(lián)性、效力滯后性。而從法的價(jià)值論出發(fā)，國(guó)家認(rèn)證的意義集中體現(xiàn)在對(duì)法治的推進(jìn)作用方面，主要包括提供事實(shí)依據(jù)、降低法治成本、促進(jìn)法治評(píng)估。著眼于現(xiàn)實(shí)，應(yīng)將國(guó)家認(rèn)證視為一項(xiàng)法律制度予以完善，具體則可從明確國(guó)家認(rèn)證的權(quán)力邊界、建立國(guó)家認(rèn)證的共享機(jī)制、加強(qiáng)國(guó)家認(rèn)證的法律救濟(jì)三方面入手。

關(guān)鍵詞 國(guó)家認(rèn)證；認(rèn)證信息；法治評(píng)估；法治成本；公權(quán)力

[中圖分類號(hào)]D920.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）01-0086-06

2016年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，由此進(jìn)一步推動(dòng)了“信用中國(guó)”的進(jìn)程；同月，人力資源和社會(huì)保障部公示《國(guó)家職業(yè)資格目錄清單》，事實(shí)上，自從2014年7月至今，人社部已先后7次共取消400多項(xiàng)職業(yè)資格考試；2016年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》，以作為“繼續(xù)深化商事制度改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新”的重大舉措……上述同社會(huì)民眾息息相關(guān)的改革措施雖然分屬不同領(lǐng)域，但均強(qiáng)調(diào)“在數(shù)據(jù)與人或物之間建立一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系”[1]，即國(guó)家認(rèn)證。

不同于與生產(chǎn)生活關(guān)聯(lián)更為直接的質(zhì)量認(rèn)證，國(guó)家認(rèn)證作為“國(guó)家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)”，早已滲入社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的方方面面，也因之存在著多維度的學(xué)科視角：如政治學(xué)中的國(guó)家認(rèn)證往往建立于“國(guó)家—社會(huì)”的二元對(duì)立、統(tǒng)一框架之下，以認(rèn)證的權(quán)力分析為中心；經(jīng)濟(jì)學(xué)家傾向于將國(guó)家認(rèn)證同財(cái)政稅收聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)認(rèn)證之于國(guó)家財(cái)政的重要意義；歷史學(xué)則大多“先天性”地將國(guó)家認(rèn)證納入“過(guò)去—現(xiàn)在”的預(yù)設(shè)之中，從而析出認(rèn)證與國(guó)家興衰的相關(guān)性。然而，即便國(guó)家認(rèn)證牽涉著公民的基本權(quán)利義務(wù)以及多方面的法律關(guān)系，卻鮮有法學(xué)層面的著述。因此本文旨在闡論國(guó)家認(rèn)證的法理。具體而言，將國(guó)家認(rèn)證作為一種法學(xué)概念，可以豐富其理論構(gòu)建；將國(guó)家認(rèn)證作為一種法治要素，得以揭示其重要功能；將國(guó)家認(rèn)證作為一種法律制度，則有利于明確其完善的路徑。

一、反思與重構(gòu)：作為法學(xué)概念的國(guó)家認(rèn)證

在我國(guó)，“認(rèn)證”與“國(guó)家”組合成為學(xué)術(shù)概念始于歐樹(shù)軍先生，在其著作《國(guó)家基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)》中，根據(jù)各國(guó)人口普查、稅收征管、福利分配、社會(huì)監(jiān)管等方面的實(shí)踐，國(guó)家認(rèn)證被定義為“以中央政府為代表的國(guó)家，收集、確認(rèn)、識(shí)別境內(nèi)有關(guān)人（自然人、法人）、財(cái)（固定財(cái)產(chǎn)、流動(dòng)財(cái)產(chǎn)）、物（自然物、人造物）、行（犯罪行為、社會(huì)行為、經(jīng)濟(jì)行為）、事（重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)）的名稱、位置、數(shù)量、流動(dòng)方向、真假優(yōu)劣等基本事實(shí)，進(jìn)而建立并執(zhí)行相應(yīng)分類、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的整個(gè)過(guò)程。”[1]以此定義為起點(diǎn)，得以概括出國(guó)家認(rèn)證行為的獨(dú)立性和重大意義，但作為一個(gè)政治學(xué)概念，或許是受研究旨趣、視角及方法的影響，國(guó)家認(rèn)證的現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐問(wèn)題被簡(jiǎn)單化了，其與相關(guān)行政行為的關(guān)系也未明晰。故而，作者嘗試發(fā)掘國(guó)家認(rèn)證的權(quán)力屬性，將其視為一種法學(xué)概念予以剖析，以期還原國(guó)家認(rèn)證的本質(zhì)，使其更為規(guī)范化、具象化、明確化。

（一）國(guó)家認(rèn)證的定義

根據(jù)歐樹(shù)軍先生的觀點(diǎn)，國(guó)家認(rèn)證的重點(diǎn)在于通過(guò)合理的信息管理確?！盎臼聦?shí)”（各類信息）的真實(shí)性和規(guī)范性，但這一定義卻忽略了國(guó)家認(rèn)證的權(quán)力問(wèn)題。按照文義解釋，國(guó)家認(rèn)證作為一種公權(quán)力行為，與特定的行為結(jié)果是密不可分的：一方面，認(rèn)證所照應(yīng)的英文identification不僅強(qiáng)調(diào)信息的可識(shí)別性，也意味著對(duì)身份的確認(rèn)過(guò)程，而這種身份確認(rèn)又往往與評(píng)價(jià)相關(guān)聯(lián)，因而identification天然地包含了目的傾向，故信息對(duì)應(yīng)只是認(rèn)證的第一層面，之后還隱含著這種對(duì)應(yīng)性所指涉的結(jié)果或評(píng)價(jià)。另一方面，從中文上進(jìn)行理解，認(rèn)證可視為一種信用保證形式，“認(rèn)”可理解為事實(shí)收集過(guò)程，“證”則是對(duì)收集事實(shí)處理和認(rèn)可，并將其分別作為各種判斷的依據(jù)。同時(shí)，在治理實(shí)踐中，國(guó)家認(rèn)證也未止步于科學(xué)的事實(shí)收集與處置，而是同特定的結(jié)果存在著必然的因果關(guān)系，如對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的認(rèn)證就必然指向稅收征管或福利保障。

所以，在作者看來(lái)，法學(xué)層面的國(guó)家認(rèn)證實(shí)際上應(yīng)當(dāng)涵蓋兩方面內(nèi)容，一是對(duì)基本社會(huì)事實(shí)的收集、確認(rèn)、識(shí)別以及相應(yīng)的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程（如執(zhí)行分類、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范），二是將已認(rèn)證的信息作為公權(quán)力的行動(dòng)依據(jù)。由是國(guó)家認(rèn)證的任務(wù)可以概括為“兩個(gè)對(duì)應(yīng)”，即在信息數(shù)據(jù)與社會(huì)事實(shí)之間建立對(duì)應(yīng)關(guān)系、在認(rèn)證信息與公權(quán)力行為之間建立對(duì)應(yīng)關(guān)系。據(jù)此，在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，作者將國(guó)家認(rèn)證定義為：“公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家范圍內(nèi)人（自然人、法人）、財(cái)（固定財(cái)產(chǎn)、流動(dòng)財(cái)產(chǎn)）、物（自然物、人造物）、行（犯罪行為、社會(huì)行為、經(jīng)濟(jì)行為）、事（重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)）的‘身份確認(rèn)，既包括依據(jù)一定的分類、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系，對(duì)基本社會(huì)事實(shí)的名稱、位置、數(shù)量、流動(dòng)方向、真假優(yōu)劣等進(jìn)行收集、確認(rèn)和識(shí)別，也包括明確上述信息的基本功能、用途和意義，確定基本社會(huì)事實(shí)同具體行為之間的關(guān)系，以作為國(guó)家治理的依據(jù)或參考?！?/p>

（二）國(guó)家認(rèn)證的法律屬性

根據(jù)上述定義，國(guó)家認(rèn)證的公權(quán)力屬性得以彰顯，但與一般的公權(quán)力不同，國(guó)家認(rèn)證最為突出的特征在于職權(quán)描述性、行為關(guān)聯(lián)性、效力滯后性。而對(duì)上述三方面特征的理解，則有利于加深對(duì)國(guó)家認(rèn)證法律屬性的認(rèn)知。

首先，國(guó)家認(rèn)證是一項(xiàng)以“描述”為主要任務(wù)的權(quán)力。掌握一國(guó)之內(nèi)的各類事實(shí)是國(guó)家認(rèn)證的首要功能，因此國(guó)家認(rèn)證在很大程度上是以公共信息管理為核心職司的，即通過(guò)對(duì)信息的收集、分類、儲(chǔ)存、共享和更新，以數(shù)據(jù)庫(kù)的形式呈現(xiàn)出人、財(cái)、物、行、事的基本面貌和主要細(xì)節(jié)。故相對(duì)于一般意義上具有處置性的公權(quán)力行為，國(guó)家認(rèn)證更多地表現(xiàn)為一種“描述的權(quán)力”，旨在以信息為載體將盡可能多的社會(huì)事實(shí)納入國(guó)家可知的范圍。于是，國(guó)家認(rèn)證的客觀屬性也更為明顯，即在認(rèn)證權(quán)力行使過(guò)程中，更多的是采集和記錄，極少涉及主觀判斷和自由裁量。endprint

其次，國(guó)家認(rèn)證具有關(guān)聯(lián)性，國(guó)家認(rèn)證作為“基礎(chǔ)能力的基礎(chǔ)”，構(gòu)成了諸多權(quán)力行為的事實(shí)前提和必要參照。因而國(guó)家認(rèn)證的重要意義更多體現(xiàn)在與其他公權(quán)力行為的關(guān)聯(lián)方面，甚至認(rèn)證功能的發(fā)揮主要就依賴于其他公權(quán)力。一方面，諸多治理行動(dòng)必須以認(rèn)證行為為前提，即依靠認(rèn)證信息來(lái)確定認(rèn)證對(duì)象的各種身份、權(quán)利和義務(wù)，此時(shí)認(rèn)證行為是權(quán)力行為必不可少的組成部分乃至首要環(huán)節(jié)。例如在財(cái)稅法領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)成員財(cái)產(chǎn)的認(rèn)證就具有基礎(chǔ)性意義。另一方面，不同的認(rèn)證信息可能指向不同的行動(dòng)策略或評(píng)價(jià)結(jié)果，此時(shí)認(rèn)證雖然不是權(quán)力行為的必須前提，但卻構(gòu)成了一種必要的參照。

再者，國(guó)家認(rèn)證的效力具有滯后性。國(guó)家認(rèn)證重在“描述”，且其關(guān)聯(lián)屬性明顯，這就決定了國(guó)家認(rèn)證在行為效力方面的特點(diǎn)。具體而言，國(guó)家認(rèn)證以信息為主要載體和表達(dá)形式，在大部分情形下，認(rèn)證本身并不涉及利益或權(quán)利處置，其效力必須同其他具有處置性的權(quán)力結(jié)合才得以彰顯。所以完成某些國(guó)家認(rèn)證，也許僅僅意味著將認(rèn)證信息以數(shù)據(jù)的形式予以儲(chǔ)存或公布①，只有當(dāng)其他行為需要特定信息時(shí)，國(guó)家認(rèn)證的作用才會(huì)體現(xiàn)。例如失信被執(zhí)行人名單并未即時(shí)直接減損社會(huì)成員的權(quán)利，只是在進(jìn)行特定活動(dòng)時(shí)必須受到諸多限制。也因?yàn)榇朔N滯后性，國(guó)家認(rèn)證的基礎(chǔ)作用和重大意義才會(huì)通常被有意無(wú)意地忽視。

正是基于以上三個(gè)方面的特征，國(guó)家認(rèn)證才區(qū)別于公共信息管理以及通常意義上的質(zhì)量認(rèn)證或安全認(rèn)證：一方面，國(guó)家認(rèn)證同公共信息管理的交集在于，二者均包含了對(duì)基本社會(huì)事實(shí)的“生產(chǎn)、收集、組織、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、配置、控制、開(kāi)發(fā)和提供利用”[2]等行為，國(guó)家認(rèn)證能力的提升也有賴于對(duì)公共信息管理方法的借鑒。但國(guó)家認(rèn)證實(shí)際上還賦予了認(rèn)證信息以公權(quán)力效應(yīng)，即便國(guó)家認(rèn)證的效力具有滯后性，依然構(gòu)成了認(rèn)證與信息管理的重要區(qū)分；另一方面，國(guó)家認(rèn)證與產(chǎn)品質(zhì)量或安全認(rèn)證類似，本質(zhì)上都是一種確認(rèn)，但二者在認(rèn)證對(duì)象、性質(zhì)、目的、方法等方面存在著諸多差異，甚至二者的運(yùn)行原理也是相反的，國(guó)家認(rèn)證延循“信息—行動(dòng)（策略）”的路徑，質(zhì)量認(rèn)證的一般步驟則是“標(biāo)準(zhǔn)—評(píng)判—結(jié)果”。

二、價(jià)值與功能：作為法治要素的國(guó)家認(rèn)證

將國(guó)家認(rèn)證視為一個(gè)法律概念，有利于解釋其中的權(quán)力問(wèn)題，明晰國(guó)家認(rèn)證的概念范疇。而在概念解析的基礎(chǔ)上，則可進(jìn)一步進(jìn)行價(jià)值分析，析出國(guó)家認(rèn)證之于法治的重要功能，為進(jìn)一步將國(guó)家認(rèn)證納入法學(xué)領(lǐng)域加以研究奠定理論基礎(chǔ)。具體而言，法律作為社會(huì)控制和國(guó)家治理的重要方式，得以有效運(yùn)行的前提在于對(duì)社會(huì)基本事實(shí)全面、準(zhǔn)確的掌握。因此國(guó)家認(rèn)證實(shí)際是法律運(yùn)行和法治實(shí)施過(guò)程中殊為重要而又極易被忽視的前提性因素：規(guī)范且可靠的國(guó)家認(rèn)證有利于推動(dòng)科學(xué)立法，有助于促進(jìn)司法的合規(guī)律性，也將在一定程度上促成更為高效的執(zhí)法。具體而言，這種推動(dòng)作用可以歸結(jié)為以下三個(gè)方面。

首先，國(guó)家認(rèn)證能夠?yàn)榉ㄖ谓ㄔO(shè)收集事實(shí)依據(jù)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，認(rèn)證信息在法治建設(shè)過(guò)程中顯得愈發(fā)重要。信息雖然表示的“過(guò)去”，但表達(dá)的卻是“未來(lái)”，通過(guò)對(duì)認(rèn)證信息的整合、挖掘與剖析，可以“更清楚地理解事物本質(zhì)、把握未來(lái)取向，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)新規(guī)律、提升新能力?！盵3]因此，認(rèn)證推動(dòng)法治的基本邏輯在于“事實(shí)—分析—決策”，即從海量的認(rèn)證信息中獲致社會(huì)基本事實(shí)和規(guī)律，并將其作為法律決策的依據(jù)。在這一過(guò)程中，國(guó)家認(rèn)證的主要作用還體現(xiàn)在促進(jìn)法律運(yùn)行的科學(xué)性和客觀性：一方面，法治建設(shè)的科學(xué)性同樣需要“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，國(guó)家認(rèn)證信息恰恰是法治建設(shè)的基本事實(shí)；另一方面，法律作為社會(huì)科學(xué)一種，總是伴隨著各類主觀判斷和自由裁量，但數(shù)據(jù)信息卻是純粹的客觀存在，充分運(yùn)用認(rèn)證信息，顯然將排除法律行為的主觀性，彰顯法的客觀性。

其次，國(guó)家認(rèn)證能夠降低法治成本。按照經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的觀點(diǎn)，“行為—收益”是理性人行動(dòng)策略的主要依據(jù)，這一論斷也適用于法治，所以降低法治成本，也就成為了推進(jìn)法治進(jìn)程的重要方面。而從法的運(yùn)行論出發(fā)，國(guó)家認(rèn)證在降低法治成本方面的作用則包括立法、司法、執(zhí)法和守法四個(gè)方面。①國(guó)家認(rèn)證加強(qiáng)了立法質(zhì)量。分析認(rèn)證信息可以視為立法調(diào)研的重要環(huán)節(jié)，以權(quán)威、全面的認(rèn)證信息作為依據(jù)來(lái)評(píng)估立法中的必要性、針對(duì)性、合理性和可操作性等問(wèn)題，有助于解決重復(fù)立法、低質(zhì)量立法、“模仿式”立法等問(wèn)題，在法的創(chuàng)生層面降低法治成本。②國(guó)家認(rèn)證提高了司法效率。一方面，國(guó)家認(rèn)證意味著在行為信息與當(dāng)事人之間建立了對(duì)應(yīng)關(guān)系，既可能作為必要時(shí)證據(jù)獲取的手段，也能夠防止當(dāng)事人通過(guò)故意隱匿送達(dá)地址拖延訴訟。另一方面，國(guó)家認(rèn)證還為“通過(guò)精準(zhǔn)數(shù)據(jù)分析挖掘司法規(guī)律”[4]提供了條件。③國(guó)家認(rèn)證增進(jìn)了行政執(zhí)法效能。既往研究的主要著眼點(diǎn)即是國(guó)家認(rèn)證同行政的關(guān)系，行政執(zhí)法也是國(guó)家認(rèn)證應(yīng)用最廣泛的領(lǐng)域，諸如社會(huì)保障卡“一卡通”建設(shè)以及工商登記“多證合一”“一證一照”都旨在增加認(rèn)證的整合程度，提高行政效能。④?chē)?guó)家認(rèn)證提升了違法成本。一般說(shuō)來(lái)，違法成本越高，社會(huì)成員就越趨向于守法。一味的嚴(yán)刑峻法并非法治應(yīng)有之義，但強(qiáng)制力和懲戒性畢竟是法律實(shí)施的重要保障。憑借國(guó)家認(rèn)證，將違法行為與違法主體關(guān)聯(lián)起來(lái)，同時(shí)擴(kuò)大違法信息的共享范圍和懲戒范圍，亦是督促公民守法、推進(jìn)法治進(jìn)程的有益嘗試。

最后，國(guó)家認(rèn)證能夠促進(jìn)法治評(píng)估合理化。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，促使“原本關(guān)于‘要不要評(píng)估法治的爭(zhēng)論轉(zhuǎn)變成了‘如何評(píng)估法治的爭(zhēng)論。”[5]盡管量化法治存在諸多爭(zhēng)論，但法治評(píng)估將法治建設(shè)納入科學(xué)軌道，不僅是對(duì)民主法治建設(shè)的推動(dòng)，還是認(rèn)識(shí)和了解中國(guó)法治現(xiàn)實(shí)的有效途徑[6]。而在法治評(píng)估過(guò)程中，數(shù)據(jù)是最基本的前提，相比于調(diào)查和訪談獲取的數(shù)據(jù)，源自國(guó)家認(rèn)證信息的數(shù)據(jù)更具真實(shí)性和全面性，將法治評(píng)估與國(guó)家認(rèn)證關(guān)聯(lián)，勢(shì)必會(huì)增加法治評(píng)估精準(zhǔn)化和精細(xì)化的程度。與此同時(shí)，鑒于“第三方評(píng)估是法治評(píng)估的必由之路，也是法治評(píng)估成為治理現(xiàn)代化增長(zhǎng)點(diǎn)的要害所在”[7]，更大范圍地共享認(rèn)證信息也就勢(shì)在必行。endprint

三、規(guī)范與約束：作為法律制度的國(guó)家認(rèn)證

盡管將國(guó)家認(rèn)證作為獨(dú)立學(xué)術(shù)概念在我國(guó)加以研究時(shí)間不長(zhǎng)，但建立現(xiàn)代國(guó)家認(rèn)證制度的努力卻由來(lái)已久，自20世紀(jì)90年代起，我國(guó)陸續(xù)推進(jìn)了一系列“金字工程”②，藉此增進(jìn)了社會(huì)成員（自然人、法人）在身份、財(cái)產(chǎn)、行為等方面信息的真實(shí)性、唯一性與整合性，為一系列的改革措施和社會(huì)治理提供了有力的支持。而將國(guó)家認(rèn)證作為一項(xiàng)法律制度，則更加強(qiáng)調(diào)基于法治的要求，促使國(guó)家認(rèn)證從分散隔離、割據(jù)獨(dú)立過(guò)渡為互聯(lián)互通、整合應(yīng)用，從以提升行政效率和便捷性為主要目的轉(zhuǎn)變至以公共服務(wù)最大化為最終歸宿。據(jù)此，通過(guò)法律制度對(duì)國(guó)家認(rèn)證加以約束和規(guī)范，主要包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）明確國(guó)家認(rèn)證的權(quán)力邊界

權(quán)力天然地具有擴(kuò)張本性，國(guó)家認(rèn)證作為公權(quán)力行為，同樣存在著濫用的可能，基于法治原則，就需要對(duì)國(guó)家認(rèn)證的權(quán)力邊界予以明確，一方面，國(guó)家認(rèn)證并不是多多益善，故應(yīng)確立若干原則作為判定具體國(guó)家認(rèn)證行為必要性的依據(jù)；另一方面，國(guó)家認(rèn)證過(guò)程中可能存在著濫用認(rèn)證信息的問(wèn)題，所以應(yīng)當(dāng)明確標(biāo)準(zhǔn)，判斷認(rèn)證信息同認(rèn)證效力之間對(duì)應(yīng)關(guān)系的合理性，即國(guó)家認(rèn)證的功能或用途是否適當(dāng)。

首先，關(guān)于國(guó)家認(rèn)證設(shè)定必要性的評(píng)判原則。理論上，國(guó)家出于自身需要，一般都希望盡可能地?cái)U(kuò)大認(rèn)證范圍、細(xì)化認(rèn)證信息，但現(xiàn)實(shí)中認(rèn)證不應(yīng)當(dāng)也不可能是無(wú)邊無(wú)界的。一方面，國(guó)家認(rèn)證折射出公權(quán)國(guó)家對(duì)私權(quán)社會(huì)的介入程度，“過(guò)度認(rèn)證”不僅可能侵害個(gè)人隱私，使得認(rèn)證“淪為”監(jiān)控的同義詞，也將侵害市場(chǎng)的自主性和自發(fā)性，國(guó)務(wù)院近年來(lái)取消多項(xiàng)職業(yè)資格證書(shū)也可解釋為對(duì)認(rèn)證必要性的反思。另一方面，國(guó)家認(rèn)證是有成本的，任何一項(xiàng)認(rèn)證都將消耗國(guó)家的人力、物力、財(cái)力及其他資源，“過(guò)度認(rèn)證”也可能是變相的資源浪費(fèi)。而在作者看來(lái)，對(duì)國(guó)家認(rèn)證必要性的評(píng)判宜遵循以下兩方面的原則：①國(guó)家認(rèn)證事項(xiàng)的設(shè)定應(yīng)以公共利益為原則。歐樹(shù)軍先生將國(guó)家認(rèn)證定義為“關(guān)注絕大多數(shù)人而不是少數(shù)人或異數(shù)的需求、期望、行為模式、容忍度、共識(shí)從而為絕大數(shù)人服務(wù)的‘理想型國(guó)家?！盵1]顯然，公共利益代表著大多數(shù)人的福祉，反映出“政府與利益相關(guān)者在利益和利益分配問(wèn)題上所達(dá)成的共識(shí)”[8]，構(gòu)成了國(guó)家認(rèn)證的最終歸宿。所以以公共利益作為國(guó)家認(rèn)證的必要性，意味著采取一種目的導(dǎo)向的判斷，一方面，考量通過(guò)認(rèn)證行為——對(duì)認(rèn)證信息的收集、分類、剖析、整合、比較，能否準(zhǔn)確界定“不特定大多數(shù)”的現(xiàn)狀、需求、共識(shí)、期待、行為傾向和觀念指向，另一方面，還應(yīng)判斷此項(xiàng)認(rèn)證行為是否有助于制定合理有效的社會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策和法律政策，向“不特定的大多數(shù)”供給適當(dāng)?shù)墓卜?wù)。②國(guó)家認(rèn)證事項(xiàng)的設(shè)定應(yīng)以避免重復(fù)為原則。重復(fù)認(rèn)證既耗費(fèi)國(guó)家資源，也會(huì)影響認(rèn)證信息的統(tǒng)一度和整合度。我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的重復(fù)認(rèn)證多源于行政職能的交叉、重疊以及認(rèn)證信息的部門(mén)化和封閉性，對(duì)于前者，主要寄希望于宏觀層面的體制改革，以厘清各行政部門(mén)的職權(quán)界限；對(duì)于后者，信息技術(shù)的進(jìn)步已極大地提高了部門(mén)間認(rèn)證信息的共享程度，主要問(wèn)題在于信息科學(xué)層面的技術(shù)不兼容和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不一致[9]，因此在采取認(rèn)證行動(dòng)之前，應(yīng)當(dāng)增設(shè)必要性論證環(huán)節(jié)，充分對(duì)比已有信息和擬采集信息，盡可能避免二者之間的重合。

其次，關(guān)于國(guó)家認(rèn)證功能妥適性的評(píng)判原則。國(guó)家認(rèn)證旨在為國(guó)家治理提供一種知識(shí)資源，于是確定認(rèn)證信息的合理效用范圍也是劃定認(rèn)證權(quán)力疆界的重要方面。例如，將信用懲戒限于各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有合理性，但若危及到個(gè)人基本生活就有濫用認(rèn)證之嫌，所以應(yīng)明確認(rèn)證效力適用標(biāo)準(zhǔn)，在信息和行為之間建立妥適的對(duì)應(yīng)關(guān)系。①應(yīng)以保障基本權(quán)利和尊嚴(yán)為基本標(biāo)準(zhǔn)?！叭藱?quán)保障是國(guó)家體制和治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和標(biāo)志”[10]，在確定國(guó)家認(rèn)證的效力時(shí)，尤其是可能帶來(lái)消極效應(yīng)時(shí)，應(yīng)以避免侵害基本人權(quán)和人的尊嚴(yán)為前提。

②國(guó)家認(rèn)證的功能發(fā)揮應(yīng)以“直接性關(guān)聯(lián)”為準(zhǔn)則，即認(rèn)證信息同相應(yīng)權(quán)力行為之間應(yīng)具有直接因果關(guān)系，惟有在此種情形下，才可依據(jù)認(rèn)證信息采取改變行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為。而在判斷直接性關(guān)聯(lián)時(shí)，可重點(diǎn)關(guān)注“類別相同”和“目的一致”：前者強(qiáng)調(diào)認(rèn)證信息和認(rèn)證效力屬于同一類別或領(lǐng)域，如主要記載經(jīng)濟(jì)行為的征信報(bào)告只能作為限制經(jīng)濟(jì)或商業(yè)行為的參考和依據(jù)，而不能一概禁止市場(chǎng)準(zhǔn)入，更不能及于社會(huì)保障或資格授予等其他類別認(rèn)證；后者意味著認(rèn)證信息和認(rèn)證效力緣于同一目的或指向同一對(duì)象，如以存在犯罪記錄為由禁止個(gè)體或團(tuán)體進(jìn)行純粹私域的市場(chǎng)活動(dòng)，顯然不盡合理。

（二）建立國(guó)家認(rèn)證的共享機(jī)制

隨著信息科技的發(fā)展，信息共享在物質(zhì)上愈發(fā)便捷，而建立國(guó)家認(rèn)證的共享機(jī)制，主要包括性質(zhì)不同的兩部分，一是在公權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部形成有效的共享機(jī)制，二是面向公眾形成可行的共享機(jī)制。前者也是提高國(guó)家認(rèn)證能力的有機(jī)部分，有賴于信息管理的科學(xué)化和程序化，后者則與信息公開(kāi)存在交集，更偏重于實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)。

首先，關(guān)于公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的認(rèn)證信息共享。在現(xiàn)代社會(huì)日漸成為“開(kāi)放耗散、具有適應(yīng)性和自組織能力的復(fù)雜適應(yīng)性系統(tǒng)”[11]的背景下，對(duì)于國(guó)家認(rèn)證而言，各政府部門(mén)之間，而非僅僅是上下級(jí)部門(mén)的信息共享與實(shí)時(shí)溝通就顯得更為重要——公權(quán)力內(nèi)部認(rèn)證信息的共享程度不僅直接影響著認(rèn)證能力和認(rèn)證效果，還關(guān)系著“在主權(quán)完整這一外在結(jié)構(gòu)統(tǒng)一之外能否真正實(shí)現(xiàn)治理上的內(nèi)在統(tǒng)一?！盵1]而從信息管理角度來(lái)看，共享機(jī)制可以分為兩部分，一是數(shù)據(jù)匯集階段，即根據(jù)實(shí)際需求和數(shù)據(jù)格式形成一定的認(rèn)證信息上傳規(guī)則，依此形成單個(gè)部門(mén)的源數(shù)據(jù)信息庫(kù)，并將其共享至數(shù)據(jù)交換共享中心；二是數(shù)據(jù)整合、共享階段，即對(duì)各個(gè)公權(quán)力部門(mén)上傳的數(shù)據(jù)庫(kù)加以篩選、整合，形成共享數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)編制共享信息目錄，以便于使用。具體流程可表示為圖1。

其次，關(guān)于國(guó)家認(rèn)證信息的公眾共享。面向公眾共享國(guó)家認(rèn)證信息既可視為知情權(quán)和信息公開(kāi)的必然要求，也可理解為促進(jìn)認(rèn)證效用最大化的需求。宏觀來(lái)看，除去在技術(shù)層面建立統(tǒng)一平臺(tái)，確保信息安全，更需要整合認(rèn)證信息資源，逐漸“改善政府機(jī)關(guān)條塊分割的行政劃分，重塑業(yè)務(wù)工作流程，采用各層級(jí)政府多部門(mén)聯(lián)合、協(xié)同工作模式”[12]，以實(shí)現(xiàn)信息共享的便捷化。而在法律技術(shù)層面，重點(diǎn)在于細(xì)化認(rèn)證信息分類，以對(duì)應(yīng)不同的共享規(guī)則。endprint

在作者看來(lái)，認(rèn)證信息可以分為兩類，一類是政府部門(mén)在行政過(guò)程中形成的各類信息，另一類是自然人、法人在享有權(quán)利、履行義務(wù)過(guò)程中形成的各類認(rèn)證信息，而這兩類信息的共享也都包括主動(dòng)和依申請(qǐng)兩種方式。對(duì)于前者，應(yīng)堅(jiān)持“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”，在主動(dòng)共享時(shí)，主要問(wèn)題在于保密審查；依申請(qǐng)公開(kāi)時(shí)，需注意確保所獲取的信息只能用于申請(qǐng)時(shí)的用途，不得隨意轉(zhuǎn)給第三方或用于其他目的。對(duì)于后一類，主動(dòng)共享認(rèn)證信息時(shí)，需注意信息的技術(shù)性處理，避免對(duì)個(gè)人隱私或商業(yè)秘密造成傷害。在依申請(qǐng)共享時(shí)，則宜按照信息的私密程度，設(shè)置不同的身份權(quán)限，可包括對(duì)所有人共享、基于一定權(quán)限（如律師）或授權(quán)共享、僅對(duì)本人開(kāi)放三種類型。

（三）加強(qiáng)國(guó)家認(rèn)證的法律救濟(jì)

國(guó)家認(rèn)證作為一種權(quán)力，行使過(guò)程中必然應(yīng)注重對(duì)私主體權(quán)利的保護(hù)。而由于信息是國(guó)家認(rèn)證的載體，國(guó)家認(rèn)證過(guò)程中私主體的權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)問(wèn)題大多可以借鑒“信息—法律”的原理予以解決，如以新興的信息權(quán)為理論基礎(chǔ)，可以解決認(rèn)證信息的保護(hù)和共享問(wèn)題；而從公共信息管理角度出發(fā)，也可以解決認(rèn)證信息安全和隱私泄露的問(wèn)題。除此之外，作者認(rèn)為獨(dú)立需要討論的一種情形是，當(dāng)社會(huì)成員因國(guó)家認(rèn)證信息錯(cuò)誤而利益受損時(shí)，如何通過(guò)司法手段進(jìn)行法律救濟(jì)。

首先，應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部救濟(jì)程序。當(dāng)發(fā)現(xiàn)國(guó)家認(rèn)證信息有誤時(shí)，個(gè)體或團(tuán)體當(dāng)然有權(quán)利提出申請(qǐng)予以更正。但問(wèn)題在于，如何完善這一救濟(jì)程序，以最大程度保證個(gè)人權(quán)利。作者認(rèn)為，在處理認(rèn)證信息異議申請(qǐng)時(shí)，至少應(yīng)明確以下幾點(diǎn)問(wèn)題：①對(duì)于經(jīng)核實(shí)確實(shí)有誤的信息，應(yīng)當(dāng)及時(shí)更正、更新。鑒于國(guó)家認(rèn)證信息的重要性，及時(shí)修正錯(cuò)誤信息是保護(hù)申請(qǐng)人權(quán)利的基本要求，但如果客觀技術(shù)原因確實(shí)無(wú)法及時(shí)更新，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確標(biāo)注。此外，考慮到在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，信息共享愈發(fā)廣泛，很可能出現(xiàn)更新不及時(shí)的狀況，這就為統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)的建設(shè)提出了更高的要求。②對(duì)于經(jīng)核實(shí)確認(rèn)無(wú)誤的信息，也應(yīng)當(dāng)保留申請(qǐng)人復(fù)議和訴訟的權(quán)利。但這里必須堅(jiān)持的是，復(fù)議或訴訟不影響既有認(rèn)證信息的效力，從而防止申請(qǐng)人利用司法手段掩蓋不良信用記錄。③對(duì)于經(jīng)核實(shí)，無(wú)法確認(rèn)是否有誤的信息，應(yīng)當(dāng)細(xì)致標(biāo)注，并鼓勵(lì)或允許申請(qǐng)人附注情況說(shuō)明。

其次，應(yīng)當(dāng)明確對(duì)于國(guó)家認(rèn)證行為，可以進(jìn)行行政復(fù)議或行政訴訟。一般認(rèn)為，行政復(fù)議和訴訟具有平衡功能、人權(quán)保障功能和提供社會(huì)公正功能[13]。至于國(guó)家認(rèn)證，將其納入行政救濟(jì)和訴訟范圍也是對(duì)其加以法治規(guī)約的必要手段，只不過(guò)鑒于國(guó)家認(rèn)證的普遍性和分散性，視為一個(gè)獨(dú)立的行政訴訟類型似無(wú)必要。但即便如此，在探討國(guó)家認(rèn)證可訴性問(wèn)題時(shí)，依然需要以行政訴訟基本原理為基準(zhǔn)，著重考慮以下三方面的問(wèn)題③：①關(guān)于當(dāng)事人適格的標(biāo)準(zhǔn)。作為訴訟程序展開(kāi)的基本前提，當(dāng)事人適格問(wèn)題始終是行政救濟(jì)的主要阻礙，諸多行政糾紛以原告或被告不適格為由被拒之于司法之外，由此同時(shí)影響了行政訴訟解決糾紛的功能。具體至國(guó)家認(rèn)證，原告限定為“利害相關(guān)人”應(yīng)無(wú)異議，但因?yàn)閲?guó)家認(rèn)證的效力具有間接性和滯后性，如何確定復(fù)議對(duì)象或行政被告，就需要根據(jù)具體認(rèn)證行為加以更為細(xì)致的分析。②關(guān)于認(rèn)證行為的可訴性。從性質(zhì)上講，認(rèn)證行為與行政行為存在范圍重合，但并非重合或涵蓋的關(guān)系，因此只有符合行政行為構(gòu)成要件的國(guó)家認(rèn)證才具有可訴性，例如某些僅提供查詢認(rèn)證信息的行為就不具有可訴性。③關(guān)于復(fù)議或?qū)徟薪Y(jié)果。若復(fù)議或司法機(jī)關(guān)支持原告請(qǐng)求，認(rèn)證機(jī)構(gòu)更改信息應(yīng)無(wú)疑義，但除此之外，是否還應(yīng)附帶賠償損失或公開(kāi)道歉等其他補(bǔ)救措施，仍然存在探討的空間。

四、結(jié) 語(yǔ)

盡管法治或依法治國(guó)已經(jīng)成為當(dāng)下中國(guó)的政治共識(shí)和法律共識(shí)，但在國(guó)家行政能力日益擴(kuò)張和社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜的現(xiàn)代與后現(xiàn)代，哪怕國(guó)家認(rèn)證實(shí)際上已滲入日常生活的各個(gè)方面，仍舊鮮有學(xué)者關(guān)注認(rèn)證背后的法學(xué)理論價(jià)值，更遑論揭橥蘊(yùn)含其中的法意。而本文即是在既有的國(guó)家認(rèn)證政治學(xué)研究的基礎(chǔ)上，嘗試將國(guó)家認(rèn)證這一國(guó)家權(quán)力行為與政治行為納入法理學(xué)范疇加以研究，這不僅有利于拓展國(guó)家認(rèn)證理論研究的深度與廣度，為相關(guān)研究找尋跨學(xué)科交叉研究的可能，也可為研究法治問(wèn)題與國(guó)家治理問(wèn)題提供更為多元與獨(dú)特的立場(chǎng)。從這一角度來(lái)看，作者更愿意將本論文作為國(guó)家認(rèn)證法治化研究的起點(diǎn)，以期更為多元和精細(xì)的理論成果和制度實(shí)踐。

[注 釋]

{1} 這其中亦包含了國(guó)家對(duì)認(rèn)證信息獲取、生產(chǎn)和控制的權(quán)力。

{2} 典型的如增值稅征管的金稅工程、對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域的金關(guān)工程、社會(huì)保障領(lǐng)域的金保工程、推動(dòng)科技轉(zhuǎn)化的金橋工程、增強(qiáng)金融監(jiān)管的金關(guān)工程、加強(qiáng)財(cái)政管理的金財(cái)工程和金關(guān)工程、旨在維護(hù)社會(huì)秩序的金盾工程等。

③ 關(guān)于國(guó)家認(rèn)證行為的行政訴訟不僅涉及諸多技術(shù)性的程序事項(xiàng)，較為復(fù)雜，也無(wú)法脫離我國(guó)目前行政審判的大環(huán)境，有鑒于此，筆者只是簡(jiǎn)單提出設(shè)想和可能的問(wèn)題，而留待專文進(jìn)行更為細(xì)致、周全的探討。

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Abstract：If the national identification is regarded as a legal concept， it can be defined as the identification of the public authority to the identity of the people， money， goods， activities and affairs within the country. According to this， the most prominent legal attribute of national authentication lies in the description of power， the relevance of behavior and the lag of effectiveness. From the axiology of law， the significance of national identification is embodied in the role of promoting the rule of law， including providing factual basis， reducing the cost of the rule of law， and promoting the rule of law evaluation. In view of reality， national identification should be regarded as a legal system to be perfected. Specifically， we can start with three aspects： defining the power boundary of national identification， establishing the sharing mechanism of national identification， and strengthening the legal relief of national identification.

Key words：national identification；identification information；evaluation of the rule of law；the cost of rule of law；public power

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint