郎佩娟

“法無授權(quán)即禁止”的法則并未阻滯公權(quán)力活動(dòng)的積極有為和改革創(chuàng)新，在某種意義上，這一法則在為公權(quán)力活動(dòng)劃定界限的同時(shí)，也為公權(quán)力活動(dòng)提供了保護(hù)與保障。公權(quán)力守法不僅是社會(huì)長(zhǎng)治久安的保障，更是公權(quán)力與社會(huì)和諧相處以及提升自身活力的保障。

公權(quán)力是居于社會(huì)之上的、公認(rèn)的和法定的權(quán)力，它以權(quán)力機(jī)關(guān)為載體，對(duì)全社會(huì)實(shí)施控制與管理。在文明社會(huì)，公權(quán)力表現(xiàn)為國家權(quán)力。由公權(quán)力法定引申出的相關(guān)問題是：在與法律的關(guān)系上，私權(quán)利、公權(quán)力的活動(dòng)到底有何區(qū)別？社會(huì)為什么鼓勵(lì)私權(quán)利張揚(yáng)而偏偏對(duì)公權(quán)力的活動(dòng)如此提防？這一社會(huì)法則的確立有何深層原因？

“法無授權(quán)即禁止”是公權(quán)力特性決定的

與私權(quán)力相比，公權(quán)力顯而易見的特性是普遍性、易被濫用、易腐敗、由個(gè)人掌握。公權(quán)力的普遍性是指公權(quán)力運(yùn)用空間大，其觸角已經(jīng)延伸到人類社會(huì)的各個(gè)角落，延伸到人們生活的細(xì)枝末節(jié)。

公權(quán)力是易被濫用的。對(duì)于公權(quán)力濫用及其制約，一些西方資產(chǎn)階級(jí)政治思想家有過非常深刻的論述。洛克在《政府論》中提出將國家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)，指出“對(duì)于濫用職權(quán)的強(qiáng)力的真正糾正辦法，就是用強(qiáng)力對(duì)付強(qiáng)力。越權(quán)適用強(qiáng)力，常使適用強(qiáng)力的人處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)而成為侵略者，因而必須把他當(dāng)作侵略者來對(duì)待”；孟德斯鳩提出，每個(gè)國家都有三種權(quán)力，即立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，而一切握有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，所以三種權(quán)力必須分別交由不同的人和不同的機(jī)構(gòu)來行使，防止權(quán)力濫用的途徑就是使每個(gè)人和每個(gè)機(jī)構(gòu)掌握的權(quán)力都有一定的界限，使權(quán)力的運(yùn)用到此必須停止。

公權(quán)力是易腐敗的。英國歷史學(xué)家和政治思想家阿克頓勛爵，在寫給朋友的信中說過這樣一句話，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)地導(dǎo)致腐敗”，成為當(dāng)代人認(rèn)識(shí)腐敗原因和尋找反腐敗路徑的重要視角。公權(quán)力腐敗以及腐敗的增速已成為世界性政治現(xiàn)象。據(jù)聯(lián)合國發(fā)表的關(guān)于全球腐敗的報(bào)告稱，政府腐敗每年使全世界損失大約6000億美元，這意味著每當(dāng)夕陽西下、一天結(jié)束時(shí)，世界上的腐敗官員就又卷走了16.43億美元。

公權(quán)力是由個(gè)人掌握的。公權(quán)力的載體是立法、行政、司法等各種公權(quán)力機(jī)關(guān)，每個(gè)公權(quán)力機(jī)關(guān)都有特定職能。公權(quán)力機(jī)關(guān)通過設(shè)立公務(wù)職位對(duì)其職能進(jìn)行分解，并將這些職位委托給一個(gè)個(gè)具體的個(gè)人。公務(wù)職位設(shè)立—委托的過程，最終形成了政治生活中“公權(quán)私掌”的現(xiàn)象?？陀^地說，公權(quán)私掌是無可厚非的，甚至是必然的。但是，公權(quán)私掌的結(jié)果使公權(quán)力極具個(gè)性色彩，并由此導(dǎo)致公權(quán)力在行使時(shí)可能并不直接受制于法律而直接受制于個(gè)體的價(jià)值取向、道德素養(yǎng)、行為習(xí)慣，甚至物質(zhì)利益等。在這種情況下，本應(yīng)服務(wù)于公共利益的公權(quán)力就可能成為攫取私人利益的有利工具。

正如王滬寧在其《比較政治分析》一書中所說：“政治時(shí)代的一項(xiàng)決策往往涉及到整個(gè)政治體系和政治共同體，因此它的影響就格外廣泛，格外深遠(yuǎn)?！谡螘r(shí)代，政治決策尤其需要慎重，要對(duì)社會(huì)和歷史責(zé)任有比任何時(shí)代都更為清晰的意識(shí)”。無疑地，私權(quán)利運(yùn)用也有失誤的時(shí)候，但與公權(quán)力的普遍性相比，私權(quán)利失誤造成的社會(huì)危害面畢竟有限。

公權(quán)力自身的特性決定了公權(quán)力的活動(dòng)必須遵守“法無授權(quán)即禁止”的社會(huì)法則。由此引申出的問題是：對(duì)“法無授權(quán)即禁止”的“法”應(yīng)作何理解呢？制約公權(quán)力活動(dòng)的法都有哪些呢？

依法行政應(yīng)注意的問題

對(duì)“法無授權(quán)即禁止”的“法”應(yīng)作廣義理解。從世界范圍內(nèi)看，制約公權(quán)力活動(dòng)的法既有成文法，也有不成文法。前者是經(jīng)國家立法程序的制定法，后者是未經(jīng)國家立法程序的非制定法，諸如判例、習(xí)慣、通例等。不成文法雖不以法條的形式展示法的內(nèi)容，但同樣是具有國家法律效力的法律形式。一個(gè)國家以成文法還是不成文法作為法律淵源，起決定性作用的是該國的政治、經(jīng)濟(jì)、法律制度和歷史傳統(tǒng)。我國以成文法為法律淵源，一般而言，公權(quán)力活動(dòng)所守之法排除了不成文法。但是，這并不等于說我國公權(quán)力活動(dòng)所守之法是稀缺和不足的，相反，我國的成文法形式多樣、內(nèi)容豐富。成文法形式包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章、法律解釋、國際條約等；成文法內(nèi)容包括法律原則、法律可操作性條款、實(shí)體法律規(guī)范、程序法律規(guī)范等。不僅如此，由于共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政歷程中形成的一些黨規(guī)黨法也可以視為公權(quán)力活動(dòng)所守之法。這些法律規(guī)范既為公權(quán)力的合法活動(dòng)提供依據(jù)和保障，也為公權(quán)力的違法活動(dòng)確定罰則和責(zé)任，是公權(quán)力活動(dòng)須臾不能離開的行為準(zhǔn)則。既然公權(quán)力活動(dòng)所守之法是廣義之法，面對(duì)現(xiàn)時(shí)我國公權(quán)力運(yùn)用中的種種問題，對(duì)于“法無授權(quán)即禁止”以及公權(quán)力活動(dòng)與法的關(guān)系，我國公權(quán)力行使者還應(yīng)特別認(rèn)識(shí)與思考下述問題：

第一，“法無授權(quán)即禁止”的潛在含義。法無授權(quán)即禁止的潛在含義是“法既賦權(quán)要作為”。公權(quán)力活動(dòng)無疑要法治化，但法治有消極和積極之分，由此衍生出了兩種法治主義，即消極的法治主義和積極的法治主義。消極的法治主義指的就是法未允許即禁止；積極的法治主義指的就是法既賦權(quán)要作為。如果法律賦予公權(quán)力機(jī)關(guān)某種權(quán)力，要求其履行某項(xiàng)職能，但公權(quán)力機(jī)關(guān)卻以消極不負(fù)責(zé)任的態(tài)度和懶惰松懈、拖延遲緩、敷衍推諉、無所作為的行為對(duì)待法律賦權(quán)，這無疑也是一種違法，其危害后果一點(diǎn)不亞于胡亂地、過度地使用權(quán)力，但這種違法至今都未引起公權(quán)力行使者應(yīng)有的、高度的重視?？梢?，公權(quán)力要有所不為，也要有所為，不為法律所未允許之事，為法律所允許之事。

第二，法律可操作性條款和法律原則的關(guān)系。任何一部法律都包括可操作性條款和法律原則。具體到公權(quán)力活動(dòng)，法律原則是有關(guān)公權(quán)力活動(dòng)的基本價(jià)值觀念和基礎(chǔ)行為準(zhǔn)則。許多時(shí)候，人們一聽“原則”就反感，認(rèn)為原則無非是大話、空話、套話的代名詞。但是，法律原則與上述人們對(duì)原則的感覺有著天壤之別。從技術(shù)層面看，正如利益法學(xué)家赫克所言，即使是再好的法律也會(huì)有漏洞，諸如法律文字與法律精神有反差、法有不明確之文、法律之間相互抵觸、法律規(guī)定在具體案件事實(shí)背景下難以適用、對(duì)具體案件法無明文規(guī)定等。當(dāng)法律漏洞出現(xiàn)時(shí)，法律原則就是公權(quán)力活動(dòng)的基礎(chǔ)性法則，這就是法律原則的獨(dú)特功能。據(jù)此，公權(quán)力活動(dòng)可以直接依據(jù)法律的可操作性條款，在找不到這種條款時(shí)，可以先在法律原則下創(chuàng)設(shè)可操作的規(guī)則，再付諸執(zhí)行。這樣的選擇不僅體現(xiàn)了公權(quán)力活動(dòng)對(duì)法律的遵守，而且是一種在法律目的和法律精神層次上對(duì)法律更高層次的遵守?，F(xiàn)時(shí)，我國許多公權(quán)力活動(dòng)只見法律可操作性條款不見法律原則，這也是公權(quán)力活動(dòng)違法和不作為的深層原因。如果每一個(gè)公權(quán)力行使者都能同時(shí)在法律可操作性條款和法律原則兩個(gè)層次遵守法律，我國公權(quán)力活動(dòng)的法治化程度和創(chuàng)新性將大大提升。

第三，公權(quán)力活動(dòng)不越界已屬公權(quán)力活動(dòng)的底線性要求，日益成為社會(huì)對(duì)公權(quán)力活動(dòng)的常態(tài)性要求。如法律規(guī)定對(duì)某違法行為可以處1萬元至20萬元的罰款，執(zhí)法人員在法律規(guī)定的罰款幅度內(nèi)“輕過重罰”或者“重過輕罰”就是行政不合理；法律規(guī)定行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但行政首長(zhǎng)在決策時(shí)專斷、剛愎也是行政不合理；法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)有權(quán)發(fā)布決定和命令，但行政機(jī)關(guān)不顧民意或者朝令夕改仍是行政不合理。如此說來，對(duì)“法無授權(quán)即禁止”應(yīng)作全面理解。法無授權(quán)即禁止的底線性要求是公權(quán)力不能在法律劃定的界限外活動(dòng)，進(jìn)一步的要求是公權(quán)力在法律劃定的界限內(nèi)以符合法律精神和人類理性的方式活動(dòng)。如果我國的公權(quán)力活動(dòng)能夠不斷地向合法合理的目標(biāo)趨近，公權(quán)力活動(dòng)的質(zhì)量肯定會(huì)獲得社會(huì)愈來愈多的正面評(píng)價(jià)。

第四，公權(quán)力活動(dòng)遵守實(shí)體法和程序法的統(tǒng)一性。實(shí)體法是有關(guān)權(quán)利義務(wù)設(shè)立、分配與調(diào)整的法律規(guī)范，程序法是權(quán)利義務(wù)設(shè)立、分配與調(diào)整所必須遵循的基本規(guī)則，是實(shí)體法實(shí)現(xiàn)的保障。例如，規(guī)定“誰有權(quán)做什么”是實(shí)體法；規(guī)定“誰通過什么步驟和方式做什么”就是程序法。現(xiàn)時(shí)，我國仍有為數(shù)不少的公權(quán)力行使者程序意識(shí)淡漠，以至粗暴野蠻執(zhí)法的情形時(shí)有發(fā)生。問題的產(chǎn)生固然與程序立法滯后、隨意程序泛濫有關(guān)，但也與公權(quán)力行使者的政治心理有關(guān)。以往人們較少分析公權(quán)力行使者輕慢程序的政治心理，其實(shí)這恰恰可能是問題產(chǎn)生的深層文化原因。中國在長(zhǎng)期的封建社會(huì)中，形成了系統(tǒng)而穩(wěn)固的政治傳統(tǒng)，君主政治、全能政治、官僚政治等都是這種政治傳統(tǒng)的表現(xiàn)。封建政治傳統(tǒng)至今仍在影響著我國政治與行政的發(fā)展。一些人以公權(quán)力代表自居，認(rèn)為公權(quán)力的地位天然優(yōu)越，公權(quán)力的運(yùn)用天然合理，被管理者在公權(quán)力面前的惟一選擇就是服從，否則就是對(duì)公權(quán)力的蔑視，就要受到粗暴強(qiáng)制。這種惟權(quán)、惟上、不惟民的粗暴執(zhí)法會(huì)加重社會(huì)矛盾，使公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系陷入緊張對(duì)立。如果我國的公權(quán)力活動(dòng)能夠同時(shí)遵守實(shí)體法和程序法，社會(huì)和諧穩(wěn)定的程度將大大提升。

在對(duì)“法無授權(quán)即禁止”的法則進(jìn)行更多認(rèn)識(shí)與思考的時(shí)候，仍有必要澄清一些對(duì)這一法則的疑慮。由此引申出的問題是：法無授權(quán)即禁止強(qiáng)調(diào)了公權(quán)力的守法，這會(huì)不會(huì)使公權(quán)力行使者感到動(dòng)輒得咎？會(huì)不會(huì)束縛政府的手腳，阻礙政府推進(jìn)各項(xiàng)改革？這一法則與解放思想、開拓創(chuàng)新是否有矛盾，抑或阻礙開拓創(chuàng)新？澄清上述疑慮的關(guān)鍵是明晰守法與不作為、法律與改革、守法與創(chuàng)新之間的關(guān)系。（下轉(zhuǎn)161頁）

（上接10頁）

公權(quán)力守法是公權(quán)力保持活力和生命力的保障

公權(quán)力守法與公權(quán)力不作為?！胺o授權(quán)即禁止”強(qiáng)調(diào)的是公權(quán)力的活動(dòng)要有法律依據(jù)，不做法律未賦權(quán)之事，這和不讓公權(quán)力活動(dòng)、不讓政府做事完全是風(fēng)馬牛不相及。如前所述，公權(quán)力行使者積極做法律允許之事，這是積極的法治主義，是公權(quán)力行使者的義務(wù)。相反，如果哪一個(gè)公權(quán)力行使者對(duì)自己應(yīng)做之事不盡心、不作為，且將這種不作為歸咎于法律限制，這恰恰證明了他的不守法。因?yàn)闆]有哪一個(gè)國家的哪一部法律認(rèn)可公權(quán)力行使者可以只拿人民的“俸祿”而不做自己應(yīng)做之事；任何國家的任何法律從來都是鼓勵(lì)依法積極行政而懲戒惰政失職的。進(jìn)一步說，法律對(duì)公權(quán)力的活動(dòng)確有束縛功能，但這種束縛是完全必要的。無論從歷史還是從現(xiàn)時(shí)看，中國都是一個(gè)公權(quán)力發(fā)達(dá)、私權(quán)利薄弱的國家。因而建立有限政府對(duì)于當(dāng)代中國而言更顯可貴與迫切。

法律與改革。法律是改革的必要條件，這是被我國改革開放的歷史所證實(shí)的一條規(guī)律。一個(gè)有說服力的案例是1985年4月10日六屆全國人大三次會(huì)議的一個(gè)決定。改革開放關(guān)乎中國的前途命運(yùn)，如何順利地推進(jìn)改革開放并保證其秩序，防范新舊兩種體制的摩擦和斷層引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，有遠(yuǎn)見的政治家意識(shí)到了立法的必要性，全國人大遂發(fā)布《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。決定指出：為了保障改革開放的順利進(jìn)行，六屆全國人大三次會(huì)議決定授權(quán)國務(wù)院就改革開放方面的問題，可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律、全國人大及其常委會(huì)有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行的規(guī)定或者條例，頒布實(shí)施，在條件成熟時(shí)由全國人大或者全國人大常委會(huì)制定法律。

可以說，中國改革開放的歷史同時(shí)也是中國法律體系健全完善的歷史。法律之于改革的作用是不證自明的。一方面，法律使改革獲得了正當(dāng)性，失去憲法依據(jù)的、違背法律原則的改革得不到社會(huì)的認(rèn)同，甚至?xí)艿降种?。另一方面，法律為改革中的人提供行為?guī)則，使改革變得有序和有效。改革中的人不僅包括作為改革對(duì)象的人，也包括作為改革啟動(dòng)者的公權(quán)力行使者。時(shí)至今日，改革仍是中國的時(shí)代精神和必由之路。但是，凡有改革緊迫感、真切想為中國發(fā)展和人民福祉而改革、對(duì)改革高度負(fù)責(zé)的改革家，都要有法律意識(shí)，按正當(dāng)程序啟動(dòng)改革，而首要的程序即是依法制定包括“試點(diǎn)”步驟在內(nèi)的改革方案。在性質(zhì)和地位上，改革方案屬于法律的派生性文件，只要文件的內(nèi)容符合憲法，不與法律原則相抵觸，它就是合法有效的改革依據(jù)。不僅如此，伴隨改革過程的是改革方案依法調(diào)整以及法定化的過程。對(duì)經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)并證明是正確的改革方案，要及時(shí)通過立法程序上升為法律。一句話，改革全程需要法律陪伴，法律是改革啟動(dòng)、推進(jìn)直至成功的保障。

守法與創(chuàng)新。守法要想著創(chuàng)新，創(chuàng)新也要想著守法。首先，守法與創(chuàng)新并不對(duì)立。守法優(yōu)先守的是源于人類理性的、有長(zhǎng)久生命力的法律原則。在遵守法律原則的前提下，公權(quán)力行使者可以針對(duì)某時(shí)、某地、某種條件下的社會(huì)問題制定新規(guī)則，或者修補(bǔ)舊規(guī)則，這些都反映了公權(quán)力行使者基于守法的一種創(chuàng)新。其次，創(chuàng)新與守法也不對(duì)立。我國現(xiàn)有法律框架為公權(quán)力的創(chuàng)新活動(dòng)留有四大空間，足以使創(chuàng)新與守法達(dá)成統(tǒng)一。一是立法和其他規(guī)范性文件的制定。依據(jù)《憲法》、《立法法》和相關(guān)組織法的規(guī)定，我國許多公權(quán)力機(jī)關(guān)都享有立法權(quán)和其他規(guī)范性文件制定權(quán)，這些都可以作為公權(quán)力活動(dòng)創(chuàng)新的載體。二是公權(quán)力機(jī)關(guān)的法定職權(quán)職責(zé)。《憲法》、組織法以及其他法律規(guī)定了公權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)，公權(quán)力機(jī)關(guān)采用創(chuàng)新性方法積極履行這些職權(quán)職責(zé)，這本身就是合法的。三是法律原則。公權(quán)力機(jī)關(guān)可以依據(jù)法律原則和社會(huì)需要，在本機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)采取新舉措，實(shí)現(xiàn)管理活動(dòng)創(chuàng)新。四是自由裁量權(quán)。在當(dāng)代，由于社會(huì)復(fù)雜程度加劇，法律中的自由裁量條款已很普遍。公權(quán)力機(jī)關(guān)可以在法律和上位法規(guī)定的范圍、幅度內(nèi)進(jìn)行管理創(chuàng)新。當(dāng)然，衡量公權(quán)力的創(chuàng)新性活動(dòng)是否守法，不能單憑公權(quán)力機(jī)關(guān)的自我感覺，而是要用客觀標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)就是“法治＋公共利益”，主要有立法機(jī)關(guān)是否創(chuàng)設(shè)、維護(hù)了使每個(gè)人保持“人類尊嚴(yán)”的各種條件；政府是否有效地維護(hù)了法律秩序，并保證人們享有越來越充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活條件，獲得大量的平等機(jī)會(huì)和平等保護(hù)；對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的活動(dòng)是否有來自法律和全社會(huì)的制約；司法是否獨(dú)立和公平正義等。

綜上，“法無授權(quán)即禁止”的法則并未阻滯公權(quán)力活動(dòng)的積極有為和改革創(chuàng)新，在某種意義上，這一法則在為公權(quán)力活動(dòng)劃定界限的同時(shí)，也為公權(quán)力活動(dòng)提供了保護(hù)與保障。按照這一法則行政治世，公權(quán)力本身會(huì)更有公信力，其活動(dòng)也會(huì)獲得更多人的理解與支持。公權(quán)力公信力的提升以及社會(huì)對(duì)公權(quán)力活動(dòng)的理解、支持，也會(huì)大大提高公權(quán)力活動(dòng)的效能。因此，公權(quán)力守法不僅是社會(huì)長(zhǎng)治久安的保障，更是公權(quán)力與社會(huì)和諧相處以及提升自身活力的保障。對(duì)此，每一個(gè)公權(quán)力行使者都應(yīng)有比以往任何時(shí)候都更為清晰的意識(shí)。

（作者為中國政法大學(xué)法學(xué)院教授）