楊秀

摘要：近年來(lái)，地方政府紛紛鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目（即PPP項(xiàng)目），國(guó)家也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件以規(guī)范PPP項(xiàng)目。文章通過對(duì)PPP模式內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀的研究，指出應(yīng)構(gòu)建規(guī)范的PPP模式，降低PPP運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP模式；融資；風(fēng)險(xiǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)各級(jí)地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中多依賴于財(cái)政資金，久而久之地方財(cái)力難以維繼，所以急需探索一種新型公共事業(yè)融資運(yùn)營(yíng)模式。十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，實(shí)際指向了PPP（Public-Private-Partnership）模式。特別是國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文出臺(tái)后，各級(jí)地方政府紛紛啟動(dòng)PPP模式試點(diǎn)項(xiàng)目，政府將PPP模式視為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的重要手段。

一、PPP模式的基本內(nèi)涵

PPP模式是政府與社會(huì)資本合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的大部分工作，通過“使用者付費(fèi)”、必要的“政府付費(fèi)”及可行性缺口補(bǔ)貼獲得合理的投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管，合理保證公共利益的最大化。

據(jù)測(cè)算，至2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，總投資需求約42萬(wàn)億。地方政府大部分收入源于土地轉(zhuǎn)讓收益，而存量土地越來(lái)越少，面對(duì)大額的基建需求，土地財(cái)政已經(jīng)捉襟見肘。隨著政府融資平臺(tái)的收緊，堵住了信貸擴(kuò)張之路。相反，社會(huì)資本實(shí)力雄厚，對(duì)基建投資有著極高的熱情，PPP合作模式受到雙方的青睞。

二、PPP的發(fā)展

20世紀(jì)90年代初期，英國(guó)經(jīng)濟(jì)一度衰退，英國(guó)政府率先引入私人資本維持公共服務(wù)支出，開啟了政府和社會(huì)資本合作的先河。目前，美國(guó)、加拿大、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)PPP模式的探索與實(shí)踐也處于領(lǐng)先地位。

而在我國(guó)，PPP也并非新生事物。我國(guó)自1978年開始了對(duì)PPP模式的探索， 2013年，十八屆三中全會(huì)掀起了PPP的熱潮。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉相繼就PPP模式作專題報(bào)告，肯定了PPP模式在轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的重要作用。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等部委也相繼陸續(xù)推出了一系列政府和社會(huì)資本合作的政策文件，各地政府也紛紛出臺(tái)地方性文件，為PPP項(xiàng)目提供更多的政策優(yōu)惠，公布PPP項(xiàng)目清單，積極尋求社會(huì)資本的參與。

在政府相關(guān)政策的大力扶持下，各地PPP項(xiàng)目呈井噴式增長(zhǎng)狀態(tài)，據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心公布的數(shù)據(jù)顯示，短短三年來(lái)，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)已近1.4萬(wàn)個(gè)，總投資額超16.5萬(wàn)億元，項(xiàng)目涵蓋教育、文化、衛(wèi)生、能源、水利、養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程等多個(gè)領(lǐng)域。

三、PPP模式推進(jìn)過程中存在的問題

政府大力推廣引導(dǎo)PPP項(xiàng)目，本意在于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性以緩解地方政府的財(cái)政壓力，但PPP項(xiàng)目的盲目上馬、迅速增長(zhǎng)，使得諸多亂象頻現(xiàn)，如明股實(shí)債、重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、偽PPP等。主要問題如下。

1. 政府契約精神欠缺：PPP項(xiàng)目的實(shí)施建立在特定的契約之上，而政府部門履約精神欠缺，常以“一攬子”甩包袱式的服務(wù)外包轉(zhuǎn)嫁責(zé)任。特別是政府領(lǐng)導(dǎo)換廟，經(jīng)常出現(xiàn)“新官不問舊賬”、出臺(tái)新政等情形，使得原契約流于形式，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目無(wú)疾而終。

2. 財(cái)政隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大：PPP模式具有表外融資的能力，能將資金推到監(jiān)管之外再利用，掩蓋了或有債務(wù)，地方政府把PPP項(xiàng)目變相作為一種新的融資手段，增加了地方財(cái)政的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3. 融資難：PPP項(xiàng)目一般周期長(zhǎng)、投資大，且產(chǎn)權(quán)不明晰，缺乏抵押、擔(dān)保。國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目貸款審核較為謹(jǐn)慎，通常要求社會(huì)資本提供完全擔(dān)保，甚至要求政府提供相應(yīng)的擔(dān)保，致使PPP項(xiàng)目融資極為受限，成功率較低，是目前PPP項(xiàng)目融資到位率低的主要原因。

4. 監(jiān)管不當(dāng)：政府部門享有極高的行政權(quán)力，易形成權(quán)力尋租。當(dāng)產(chǎn)生大額經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，一旦監(jiān)管缺位，易形成官商合謀傾吐國(guó)有資產(chǎn)，嚴(yán)重?fù)p害公眾利益；如若監(jiān)管越位，又會(huì)損害社會(huì)資本的正當(dāng)權(quán)益，這也成了社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的后顧之憂。

5. 其他運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)：基建、公共設(shè)施項(xiàng)目合同簽訂后，需要較長(zhǎng)的履約期間，而影響項(xiàng)目履行的因素有很多，如：宏觀政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、科技進(jìn)步等。而社會(huì)環(huán)境瞬息萬(wàn)變，因此，在PPP項(xiàng)目實(shí)施之前要進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)密的前期論證工作，以防項(xiàng)目流產(chǎn)。

四、構(gòu)建規(guī)范的PPP模式需關(guān)注的問題

2014年9月，國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文的出臺(tái)加強(qiáng)了對(duì)地方政府性債務(wù)的管理，地方政府融資平臺(tái)將逐漸退出歷史舞臺(tái)，PPP模式則為地方基礎(chǔ)建設(shè)指明了一條新道路，PPP模式下的項(xiàng)目公司或?qū)⒊蔀樾滦偷摹叭谫Y平臺(tái)”。但PPP模式絕非靈丹妙藥，項(xiàng)目設(shè)計(jì)是否合理、準(zhǔn)備是否充備、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是否合理，都將影響PPP項(xiàng)目的成敗，還可能給地方政府帶來(lái)隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前PPP市場(chǎng)亂象叢生，不得不讓人思考如何構(gòu)建規(guī)范的PPP運(yùn)營(yíng)模式。

1. 加快完善PPP立法：健全的法律、法規(guī)能夠讓社會(huì)資本吃下定心丸。我國(guó)目前尚無(wú)針對(duì)PPP的專項(xiàng)立法，對(duì)PPP項(xiàng)目履行過程中產(chǎn)生的爭(zhēng)議難以有效解決，在很大程度上阻礙了PPP的發(fā)展。當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)PPP立法呼聲不斷，應(yīng)結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)情，因地制宜的制定PPP立法，助力PPP模式的健康發(fā)展。而不能罔顧現(xiàn)階段PPP的實(shí)際情況，盲目立法，以固化政府部門行政權(quán)力。

2. 項(xiàng)目發(fā)起前端，嚴(yán)格篩選。項(xiàng)目實(shí)施之前，切實(shí)做好前期論證、規(guī)劃建設(shè)等可行性研究工作。綜合運(yùn)用多種方法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，平衡項(xiàng)目的財(cái)務(wù)績(jī)效和社會(huì)效益。編制PPP項(xiàng)目規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，防止過度推行PPP項(xiàng)目，加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)認(rèn)證后效益低下的項(xiàng)目，不得進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫(kù)，從源頭上減少PPP運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。endprint

3. 設(shè)立PPP主管部門，加強(qiáng)項(xiàng)目的全周期動(dòng)態(tài)監(jiān)管。政府部門需要設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP政策制定、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目評(píng)估、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息管理、項(xiàng)目推廣等工作。從項(xiàng)目的識(shí)別、論證到項(xiàng)目采購(gòu)、融資、運(yùn)營(yíng)，政府和社會(huì)資本都要按照各自分工全程參與。避免在實(shí)際操作中重簽約、重建設(shè)，不重運(yùn)營(yíng)、不重監(jiān)管的現(xiàn)象。加強(qiáng)信息公開，讓人民群眾參與到關(guān)系民生項(xiàng)目的監(jiān)督中來(lái)。同時(shí)引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)，設(shè)立科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面系統(tǒng)監(jiān)管。形成四維一體的監(jiān)督體系。

4. 注重PPP的融資能力：國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文出臺(tái)后，地方政府只能通過三種方式來(lái)滿足融資需求：一般債券、專項(xiàng)債券、PPP模式下的債務(wù)。政府債券的發(fā)行受到赤字率的約束，債務(wù)的擴(kuò)張不得不依靠“外部融資實(shí)體”， PPP模式下的項(xiàng)目公司可以為地方政府持續(xù)融資。地方政府應(yīng)正確推行PPP模式，盡力避免PPP淪為新的地方融資工具。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)協(xié)助PPP項(xiàng)目的前期規(guī)劃和論證，而不是只寄希望于政府對(duì)PPP的規(guī)范，助力PPP項(xiàng)目的安全著陸。

5. 切實(shí)考慮社會(huì)資本的合理收益，完善社會(huì)資本的退出機(jī)制。政府通過特許經(jīng)營(yíng)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等收益約定規(guī)則，使社會(huì)資本獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。社會(huì)資本需不斷提高服務(wù)質(zhì)量、保證長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)，才能達(dá)到事先約定的經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的收益。將PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)所需的財(cái)政付費(fèi)納入政府長(zhǎng)期預(yù)算，合理保障社會(huì)資本的收益。同時(shí)完善社會(huì)資本的退出機(jī)制，既可避免社會(huì)資本的隨意撤資，又能為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期滿時(shí)社會(huì)資本的退出提供安全保障。

五、結(jié)語(yǔ)

PPP模式從根本上要求政府改變自身定位、打破本位主義，從公共產(chǎn)品的唯一提供者變?yōu)轫?xiàng)目的合伙者。對(duì)于在實(shí)踐中遇到的問題，要遵從法律、規(guī)范性文件的指引，合理運(yùn)用金融工具，結(jié)合國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)穩(wěn)步推進(jìn)。建立規(guī)范的PPP模式，有利于促進(jìn)國(guó)家從“大政府、小市場(chǎng)”到“大市場(chǎng)、小政府”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：上海南匯工業(yè)園區(qū)投資發(fā)展有限公司）endprint