黃磊

摘 要：2005年，我國出臺(tái)的《公務(wù)員法》以法律的形式正式確定了公務(wù)員聘任制這一新型公務(wù)員任用制度，促使以深圳市和上海浦東新區(qū)為代表的我國各級(jí)地方政府開展相應(yīng)實(shí)踐。然而，當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究仍然存在著視角寬泛、概念不清和缺乏思辨等問題。通過對(duì)各級(jí)地方政府公務(wù)員聘任制的實(shí)踐進(jìn)行梳理和分析，將我國公務(wù)員聘任制劃分為兩種典型模式——替代模式和補(bǔ)充模式具有充分的合理性。結(jié)合我國的行政管理實(shí)際，應(yīng)當(dāng)指出，替代模式并非是我國公務(wù)員聘任制的唯一發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；聘任制；替代模式；補(bǔ)充模式

中圖分類號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2017）12 — 0071 — 05

一、問題的提出

20世紀(jì)70年代以來，各國政府紛紛引入勞動(dòng)合同以重新定義政府與公務(wù)員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，由此產(chǎn)生了政府勞動(dòng)合同管理這一新領(lǐng)域。2005年，我國《公務(wù)員法》將政府勞動(dòng)合同管理的實(shí)施形式統(tǒng)一界定為“公務(wù)員聘任制”，并在2007年由國家人事部批準(zhǔn)深圳市和上海浦東新區(qū)開展試點(diǎn)工作。迄今為止，我國公務(wù)員聘任制仍處在初步探索階段，各地實(shí)踐思路不一，形式各異。

實(shí)踐領(lǐng)域的創(chuàng)新動(dòng)態(tài)迅速引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。2005年以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界在介紹國外政府勞動(dòng)合同管理相關(guān)理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，圍繞公務(wù)員聘任制的理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵界定、作用意義、合同治理、配套制度、存在問題和對(duì)策建議進(jìn)行了比較深入的分析和探討，如劉權(quán)（2007）、胡仙芝（2009）、蘇禮和（2009）、王楨楨（2013）和張宏偉（2014）等人的研究，取得了較為豐碩的成果?！?〕〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕然而，多數(shù)研究是將當(dāng)前我國公務(wù)員聘任制作為一個(gè)整體加以考察，一定程度上忽視了我國公務(wù)員聘任制在各地政府實(shí)踐中出現(xiàn)的模式分化。這種大而化之的討論容易引起學(xué)術(shù)研究的混亂和無序。比如，一些學(xué)者提出的當(dāng)前我國公務(wù)員聘任制實(shí)踐存在的問題可能只是某一模式的問題，而在另一模式中則能夠得到很好的解決。另一方面，為數(shù)不多的與模式分化相關(guān)的研究大多是以深圳市和上海市浦東新區(qū)的實(shí)踐為依據(jù)展開討論的。王楨楨（2013）通過總結(jié)各地政府的具體實(shí)踐，提出我國公務(wù)員聘任制改革存在兩種路徑選擇，一種是以上海市浦東新區(qū)為代表的限定性路徑，另一種是以深圳市為代表的普適性路徑。〔6〕楊曉娜（2014）較早直接以“模式”這一術(shù)語對(duì)當(dāng)前我國公務(wù)員聘任制的實(shí)踐作出概括，將其劃分為深圳模式、上海浦東模式和其他試點(diǎn)三種類型。〔7〕張宏偉（2016）認(rèn)為各地試點(diǎn)實(shí)踐模式可概括為三種：深圳的大規(guī)模聘任模式、上海的高端聘任模式以及其他各地的務(wù)實(shí)聘任模式。〔8〕另外，還有一些學(xué)者提出我國公務(wù)員聘任制試點(diǎn)探索中產(chǎn)生路徑分化的直接原因在于政府對(duì)公務(wù)員聘任制邊界設(shè)定或?qū)嵤┓秶膽B(tài)度差異，如趙玎（2013）和魏姝（2017）等人的研究?！?〕〔10〕但是，上述有關(guān)我國公務(wù)員聘任制模式分化的研究大多是針對(duì)實(shí)踐的簡(jiǎn)單總結(jié)，尚未以明確界定公務(wù)員聘任制的概念內(nèi)涵為基礎(chǔ)構(gòu)建起一整套的論證邏輯，甚至有些學(xué)者還將政府雇員制也納入到對(duì)公務(wù)員聘任制內(nèi)部模式劃分的討論中。此外，多數(shù)學(xué)者在其研究過程中還普遍存在著將未來全面實(shí)行公務(wù)員聘任制視作天然前提而直接關(guān)注其配套制度建設(shè)的傾向，一定程度上缺乏對(duì)于我國公務(wù)員聘任制發(fā)展路徑選擇的辯證思考?；诖?，本文試圖通過系統(tǒng)梳理我國公務(wù)員聘任制的產(chǎn)生過程以明確界定其概念內(nèi)涵并澄清其與政府雇員制的本質(zhì)差別，然后結(jié)合我國各地政府的實(shí)踐情況劃分出我國公務(wù)員聘任制的典型模式并論證其合理性，并以此為基礎(chǔ)對(duì)我國獨(dú)特行政管理生態(tài)下公務(wù)員聘任制的發(fā)展路徑選擇作出初步反思。

二、發(fā)展視野中的概念界定

（一）階段性演進(jìn)

我國公務(wù)員聘任制的產(chǎn)生和發(fā)展有著豐富的時(shí)代背景和實(shí)踐基礎(chǔ)，而且經(jīng)歷了長時(shí)期的醞釀過程。在此之前，我國先后經(jīng)歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聘任制和政府雇員制兩個(gè)主要階段。20世紀(jì)80年代，為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏的問題，北京、甘肅等地的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)開始嘗試通過勞動(dòng)合同來補(bǔ)充和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。1987年，中央組織部、勞動(dòng)人事部出臺(tái)《關(guān)于補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)行選任制和聘用制的暫行規(guī)定》對(duì)地方政府的改革探索予以肯定。〔11〕這成為我國公務(wù)員聘任制的雛形。21世紀(jì)以來，隨著我國加入WTO，各級(jí)地方政府都在不同程度上產(chǎn)生了對(duì)專業(yè)性和臨時(shí)性人才的需要，開始探索建立一種新型用人制度。2002年6月，吉林省出臺(tái)了《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》，成為我國首個(gè)推行政府雇員制度的地方政府。隨后，山東、湖北、珠海、深圳和蕪湖等省市先后開展了類似實(shí)踐，取得了一定效果。政府雇員制成為我國公務(wù)員聘任制的前身。2005年，為了對(duì)各地方政府復(fù)雜多樣的政府雇員制進(jìn)行正式化、規(guī)范化和制度化并集中解決實(shí)踐中存在的突出問題，新出臺(tái)的《公務(wù)員法》以法律的形式提出“公務(wù)員聘任制”這一概念并對(duì)其運(yùn)作方式作出初步規(guī)定。為避免沖突，我國很多已經(jīng)試行政府雇員制的地方政府也隨之停止相關(guān)實(shí)踐，如吉林省和深圳市分別在2006 年和2008年終止政府雇員的招聘工作，轉(zhuǎn)而在《公務(wù)員法》的框架下開展公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)探索并延續(xù)至今。由此，政府雇員制被在其基礎(chǔ)上發(fā)展起來的、更為規(guī)范的公務(wù)員聘任制所取代?！?2〕與此同時(shí)，我國還在一些特殊業(yè)務(wù)領(lǐng)域建立起各種具體的聘任制形式，如人民法院書記員聘任制、領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)聘任制和機(jī)關(guān)輔助人員聘任制等，但大體上都可被納入公務(wù)員聘任制的范疇之內(nèi)?！?3〕換言之，公務(wù)員聘任制是在我國政府勞動(dòng)合同管理階段性演進(jìn)的宏觀背景下產(chǎn)生的，表現(xiàn)形式多種多樣，但內(nèi)核一脈相承。

（二）核心概念界定

從廣義上說，或者在一般語境下，公務(wù)員聘任制大致等同于“公務(wù)員合同制”，即是指政府部門以勞動(dòng)合同的形式，確定其內(nèi)部涉及公共利益工作的用人關(guān)系的制度。換言之，公務(wù)員聘任制是指引入企業(yè)勞動(dòng)合同管理的理念和方法來重構(gòu)政府和公務(wù)員之間關(guān)系的一種勞動(dòng)關(guān)系管理模式。然而，從狹義上說，公務(wù)員聘任制主要存在于我國行政管理語境當(dāng)中，是在國外和我國一些地方政府實(shí)施的政府雇員制的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的、由我國《公務(wù)員法》正式加以確認(rèn)的一個(gè)概念?！?4〕因此，為了不與廣泛意義上的公務(wù)員合同制或政府勞動(dòng)合同管理相混淆，應(yīng)當(dāng)對(duì)公務(wù)員聘任制概念采取狹義的界定方式。學(xué)術(shù)界對(duì)于公務(wù)員聘任制的概念尚未達(dá)成一致意見，最具權(quán)威性的闡釋還是來自于《公務(wù)員法》?！豆珓?wù)員法》第九十五條規(guī)定，機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。前款所列職位涉及國家秘密的，不實(shí)行聘任制。然而，考慮到之后深圳市等地方政府比較激進(jìn)的改革實(shí)踐和2011年出臺(tái)的《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》第二條對(duì)聘任制公務(wù)員的界定，實(shí)行聘任制的職位似乎已經(jīng)不再局限于專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位。因此，我國公務(wù)員聘任制可以被定義為：政府機(jī)關(guān)根據(jù)自身工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則，通過簽訂聘任合同的方式任用符合條件的人員在規(guī)定的期限內(nèi)擔(dān)任某些不涉及國家秘密的職位的一種新型用人制度和勞動(dòng)關(guān)系模式。endprint

三、兩種典型模式的劃分與證成

（一）模式劃分：替代還是補(bǔ)充

2007年，國家人事部（現(xiàn)人力資源和社會(huì)保障部）將深圳市和上海浦東新區(qū)確定為首批試點(diǎn)地區(qū)。深圳市和上海市浦東新區(qū)開展公務(wù)員聘任制實(shí)踐之后，其他地方政府并未迅速做出反應(yīng)并跟進(jìn)，仍然處在一個(gè)觀望階段。2012年以后，我國福建、北京、山東、貴州等地政府才陸續(xù)開始“試水”公務(wù)員聘任制，并在近五年形成一股潮流。在觀望中謹(jǐn)慎探索，這是我國各地政府推行公務(wù)員聘任制的基本特征。

深圳市在政府雇員制探索階段和公務(wù)員聘任制試點(diǎn)階段前期遵循的都是《公務(wù)員法》所規(guī)定的改革思路，即僅面向?qū)I(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位，但2010年以后，深圳的改革就進(jìn)入了另一條道路，即規(guī)定所有新進(jìn)入行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，無論是通過招聘還是軍轉(zhuǎn)安置、調(diào)任、市外轉(zhuǎn)任等方式進(jìn)入的，一律實(shí)行聘任制?？梢哉f，雖然表面上這僅僅是對(duì)公務(wù)員聘任制適用范圍的擴(kuò)大化調(diào)整，但這種增量改革思路是顛覆性的，其目的已經(jīng)不在于滿足政府單一層面的人才需求，而是要實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)公務(wù)員常任制的替代，徹底打破“鐵飯碗”，重構(gòu)政府和公務(wù)員之間的勞動(dòng)關(guān)系模式，從而最大程度地追求公務(wù)員隊(duì)伍的靈活性和行政效率，是一場(chǎng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的激進(jìn)變革。從適用范圍看，深圳市現(xiàn)行試點(diǎn)的公務(wù)員聘任制是一種全員聘任制，而從與傳統(tǒng)公務(wù)員常任制的關(guān)系看，可以被稱為“替代模式”。

然而，除了深圳市積極推行“替代模式”之外，絕大多數(shù)省市政府都采取了上海浦東新區(qū)的試點(diǎn)思路，即僅對(duì)公務(wù)員體系中的部分職位實(shí)行公務(wù)員聘任制，從而在原有的公務(wù)員常任制之外構(gòu)建起聘任制的新體系，兩個(gè)體系平行運(yùn)作，互相配合。換言之，盡管存在一些制度設(shè)計(jì)上的細(xì)微差別，我國絕大多數(shù)地方政府對(duì)公務(wù)員聘任制的定位都是對(duì)現(xiàn)行公務(wù)員常任制的有益補(bǔ)充，是為了滿足政府在漸趨復(fù)雜的公共管理事務(wù)中產(chǎn)生的對(duì)專業(yè)性、輔助性或臨時(shí)性人員的特殊需要而建立起來的。這種改革思路不試圖對(duì)傳統(tǒng)公務(wù)員制度進(jìn)行顛覆性變革，其目的是在總體上保持公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定，同時(shí)提高公務(wù)員隊(duì)伍處理專業(yè)性事務(wù)的能力或節(jié)約行政成本。從適用范圍看，這種公務(wù)員聘任制是一種有限聘任制，而從與傳統(tǒng)公務(wù)員常任制的關(guān)系看，可以被稱為“補(bǔ)充模式”。

“替代模式”和“補(bǔ)充模式”是對(duì)當(dāng)前我國公務(wù)員聘任制實(shí)踐較為合理的模式劃分方法。一方面，與過于關(guān)注各地實(shí)踐在具體操作方式上的微小差別因而將每個(gè)試點(diǎn)地區(qū)都?xì)w納為一種模式的思路不同，重點(diǎn)考察各地實(shí)踐在價(jià)值取向和邏輯思路上的本質(zhì)差別并以此為基礎(chǔ)劃分典型模式，相比而言具有更高的概括性。另一方面，相比于全員聘任制和有限聘任制這一僅聚焦于適用范圍或?qū)嵤┻吔绲膯我暯恰\層次的分類方式，替代模式和補(bǔ)充模式的劃分更能凸顯出公務(wù)員聘任制相對(duì)于現(xiàn)行做法的更迭本質(zhì)和作為一項(xiàng)改革舉措價(jià)值內(nèi)涵，表述更加充分和深刻。

（二）模式證成：本質(zhì)差別

劃分替代模式和補(bǔ)充模式的合理性和價(jià)值性應(yīng)當(dāng)通過系統(tǒng)探討兩者之間的本質(zhì)差別予以充分論證。作為我國推行公務(wù)員聘任制的先行者和開拓者，深圳市和上海浦東新區(qū)的實(shí)踐分別集中體現(xiàn)了替代模式和補(bǔ)充模式的運(yùn)作邏輯和基本特征。以深圳和上海浦東的試點(diǎn)情況為依據(jù)，可以對(duì)兩種模式在出發(fā)點(diǎn)和價(jià)值取向上的本質(zhì)差別作出具有實(shí)證性的探討。

1.出發(fā)點(diǎn)

替代模式的出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員制度的根本變革。在傳統(tǒng)公務(wù)員常任制下，公務(wù)員無重大錯(cuò)誤即可終身任職。這種制度安排雖然能夠在一定程度上保持公務(wù)員隊(duì)伍乃至政府行政體制的穩(wěn)定性，但長期來看可能帶來諸如官僚主義、效率低下、機(jī)構(gòu)膨脹、體制僵化和缺乏創(chuàng)新等內(nèi)生性問題，尤其在我國特殊的政治文化環(huán)境下，還可能進(jìn)一步加深我國根深蒂固的“官本位”思想，極大阻礙我國政府職能轉(zhuǎn)變和政府管理的現(xiàn)代化?；诖耍瑸榱送苿?dòng)政府行政管理更好地與自身發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，深圳市將改革焦點(diǎn)放在公務(wù)員制度的徹底轉(zhuǎn)型上。通過在所有新進(jìn)入的公務(wù)員中推行聘任制，可以逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員終身制的替代，最終建立起一種高度市場(chǎng)化的、具有高度靈活性和效率性的公務(wù)員制度，推動(dòng)行政管理體制更好地與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。

補(bǔ)充模式的出發(fā)點(diǎn)是有效滿足政府的特殊人才需求。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共管理的復(fù)雜化，政府部門中出現(xiàn)了越來越多的專業(yè)性、高技術(shù)性職位。一般而言，這些職位是在通才傳統(tǒng)下培養(yǎng)出來的普通公務(wù)員所難以勝任的，因此產(chǎn)生從勞動(dòng)力市場(chǎng)中聘用專業(yè)人才的需要。此外，政府部門中還存在一些輔助性、臨時(shí)性的職位，這些工作一般較為簡(jiǎn)單和機(jī)械，聘用非終身制的人員有利于節(jié)約大量行政成本。上海市浦東新區(qū)作為我國金融、航運(yùn)、高新技術(shù)等高端產(chǎn)業(yè)的集聚地，對(duì)政府公共管理的專業(yè)性、回應(yīng)性和及時(shí)性提出了更高要求，引進(jìn)上述類型人才也更加迫切。以上海浦東新區(qū)為代表的我國絕大部分地方政府引入公務(wù)員聘任制作為常任制的補(bǔ)充，從而在政府內(nèi)部建立起常任制和聘任制并行而立、相輔相成的混合型公務(wù)員任用制度以至公務(wù)員制度，最大程度地滿足政府機(jī)關(guān)對(duì)于特殊人力資源的需要。

2.價(jià)值取向

替代模式的價(jià)值取向是追求效率。傳統(tǒng)的公務(wù)員常任制依附于韋伯式官僚科層體制之上。雖然官僚科層組織最初是為了促進(jìn)政府組織理性化、提高行政效率而設(shè)計(jì)的，但經(jīng)過一百多年的運(yùn)行似乎逐漸走向了行政效率的對(duì)立面。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐證明，基于市場(chǎng)化運(yùn)作的公務(wù)員聘任制在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、樹立績效意識(shí)、提高行政效率方面表現(xiàn)出相對(duì)公務(wù)員常任制的突出優(yōu)勢(shì)。深圳市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較高，公共治理事務(wù)復(fù)雜，而且作為我國對(duì)外交流的重要窗口，接受港澳地區(qū)和發(fā)達(dá)國家的以效率為中心行政改革理念的影響較大，對(duì)行政效率的追求也更加強(qiáng)烈，這在深圳市的多個(gè)領(lǐng)域的政府管理創(chuàng)新中得到充分體現(xiàn)。

補(bǔ)充模式的價(jià)值取向是保持穩(wěn)定。雖然傳統(tǒng)公務(wù)員常任制可能存在效率低下等諸多弊端，但能夠保持一支穩(wěn)定的公務(wù)員隊(duì)伍始終是其最重要的價(jià)值所在?，F(xiàn)代公務(wù)員制度的實(shí)踐表明，公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定能夠保證政府整體運(yùn)作的規(guī)則化和連續(xù)性，這在政策執(zhí)行領(lǐng)域尤為重要。上海浦東新區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)中心的重要樞紐，行政管理環(huán)境復(fù)雜多樣，涉及的利益主體多元分散，應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)瞬息萬變，這更加要求該地區(qū)政府在組織人事安排上保持適度穩(wěn)定性。以上海浦東新區(qū)為代表的大多數(shù)地方政府著眼于對(duì)傳統(tǒng)公務(wù)員常任制的補(bǔ)充而不是替代，僅在部分領(lǐng)域適應(yīng)政府的特殊人才需求，能夠有效降低人事制度改革所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，保持公務(wù)員隊(duì)伍、政策執(zhí)行乃至政治運(yùn)作的穩(wěn)定，避免大規(guī)模人員流動(dòng)對(duì)公共利益可能造成的損害。endprint

可以看出，公務(wù)員聘任制在替代模式下的運(yùn)作機(jī)制完全參照企業(yè)部門實(shí)施，表現(xiàn)出高度市場(chǎng)化的顯著特征，而在補(bǔ)充模式下雖然一定程度上借鑒了企業(yè)部門的運(yùn)作方法，但仍然保留著比較傳統(tǒng)的層級(jí)制色彩。考慮到兩者在核心維度上出現(xiàn)的重大分野，將其確定為我國公務(wù)員聘任制的兩種典型模式有著充分的邏輯自洽性。

四、未來發(fā)展路徑選擇

（一）重要議題及其主流觀點(diǎn)

雖然將我國公務(wù)員聘任制劃分為“替代模式”和“補(bǔ)充模式”有著充分的合理性，但考慮到兩者在偏離傳統(tǒng)公務(wù)員常任制程度上的差別，研究者在理論和實(shí)踐層面都面臨著一個(gè)重要議題：在我國推行公務(wù)員聘任制的過程中，以深圳市為代表的“替代模式”和以上海浦東新區(qū)為代表的“補(bǔ)充模式”是并列而立的兩種路徑還是前后相續(xù)的兩個(gè)階段？換言之，由表及里，這個(gè)問題等同于：所謂的“替代模式”和“補(bǔ)充模式”是否僅僅是改革力度上的不同，而沒有路徑上的區(qū)分？以深圳市為代表的替代模式是否應(yīng)當(dāng)是我國各地政府公務(wù)員聘任制改革的唯一方向和趨勢(shì)？公務(wù)員聘任制的最佳適用范圍是全部公務(wù)員職位還是僅僅部分公務(wù)員職位？公務(wù)員聘任制改革的終極目的應(yīng)當(dāng)是重構(gòu)政府和公務(wù)員的勞動(dòng)關(guān)系模式還是滿足政府的特殊人才需求？從長期來看，公務(wù)員常任制在我國是否應(yīng)當(dāng)走向終結(jié)？我國公務(wù)員聘任制的未來發(fā)展方向究竟是替代模式（全員聘任制）還是補(bǔ)充模式（有限聘任制），這項(xiàng)影響具體實(shí)踐的重大議題需要學(xué)術(shù)界予以充分回應(yīng)。

盡管目前我國學(xué)者對(duì)上述議題涉及不多，但有些學(xué)者在其研究中直接提出，我國公務(wù)員聘任制改革的必然趨勢(shì)就是實(shí)行全員聘任制，即徹底終結(jié)公務(wù)員常任制，以“瓷飯碗”取代“鐵飯碗”。在發(fā)展路徑選擇上，我國各地區(qū)的公務(wù)員聘任制改革未來應(yīng)當(dāng)逐漸向深圳靠攏，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有公務(wù)員常任制和聘任制兩大體系的并軌。王春業(yè)（2012，2013）認(rèn)為，推行全員聘任制的主要原因包括：第一，傳統(tǒng)的公務(wù)員常任制在我國長期實(shí)踐中顯現(xiàn)出重大缺陷，比如能進(jìn)不能出造成公務(wù)員隊(duì)伍缺乏激勵(lì)、效率低下和規(guī)模惡性膨脹并造成創(chuàng)新不足和行政成本增加以及加深“官本位”意識(shí)等，因此有必要對(duì)其進(jìn)行徹底改革；第二，公務(wù)員聘任制相對(duì)于公務(wù)員常任制具有非常突出的優(yōu)勢(shì)，能夠暢通公務(wù)員退出渠道、激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍活力和效率意識(shí)、破除“官本位”思想和文化，并且通過將政府與公務(wù)員之間的傳統(tǒng)特殊權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)換為一般勞動(dòng)關(guān)系以突破公務(wù)員制度改革的瓶頸從而與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效接軌；第三，公務(wù)員聘任制改革是國際趨勢(shì)，比如英國政府約有70%-80%為聘任制人員，新西蘭、澳大利亞等國家對(duì)幾乎全部的政府雇員實(shí)行聘任制?！?5〕〔16〕〔17〕此外，我國多數(shù)關(guān)注公務(wù)員聘任制改革的學(xué)者也都在其相關(guān)研究中默認(rèn)或隱含認(rèn)為替代模式是我國公務(wù)員聘任制的未來發(fā)展方向，并以此為確定性假設(shè)直接進(jìn)入下一步的探討。

（二）獨(dú)特生態(tài)下的深入思考

盡管當(dāng)前學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)是將替代模式視作我國公務(wù)員聘任制的未來發(fā)展路徑，但也有學(xué)者從多個(gè)角度提出了不同看法。趙玎（2013）以“公務(wù)員聘任制的邊界”為主題，認(rèn)為政府管理模式是公務(wù)員聘任制邊界設(shè)置的決定性因素，因此當(dāng)前我國公務(wù)員聘任制的邊界應(yīng)該適當(dāng)狹窄。〔18〕魏姝（2017）通過對(duì)發(fā)達(dá)國家公務(wù)員聘任制范圍的實(shí)證研究，提出公務(wù)員聘任制實(shí)施范圍與國家政治價(jià)值觀具有高度相關(guān)性的一般規(guī)律，這就從另一個(gè)側(cè)面證明了替代模式并非是全球性趨勢(shì)?！?9〕本文認(rèn)為，探討以深圳市為代表的替代模式是否是我國公務(wù)員聘任制改革的唯一方向和最終選擇這一問題，應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合我國具體實(shí)際，在準(zhǔn)確考察和比較公務(wù)員常任制和公務(wù)員聘任制各自優(yōu)劣的基礎(chǔ)上進(jìn)行。在我國當(dāng)前和未來可以預(yù)見的一段時(shí)期內(nèi)，公務(wù)員常任制（包括各種形實(shí)不符的公務(wù)員全員聘任制）仍然發(fā)揮著重要作用，而推行真正意義上的公務(wù)員全員聘任制則可能面臨著諸多現(xiàn)實(shí)阻礙。

公務(wù)員常任制具有不可忽視的重要價(jià)值，尚無走向終結(jié)的必要。第一，公務(wù)員常任制對(duì)維持一支忠誠、穩(wěn)定、具有凝聚力的公務(wù)員隊(duì)伍至關(guān)重要，而這對(duì)于保持政策制定和執(zhí)行的一致性以減少對(duì)公共利益的負(fù)面影響乃至保持政權(quán)的穩(wěn)定性具有決定性意義?！胺€(wěn)定”應(yīng)當(dāng)是我國公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的核心價(jià)值取向之一。第二，現(xiàn)有的對(duì)于公務(wù)員常任制負(fù)面效應(yīng)的分析存在大量的歸因謬誤。當(dāng)前對(duì)公務(wù)員常任制的批評(píng)大多集中在認(rèn)為其造成公務(wù)員隊(duì)伍“能進(jìn)不能出”，以致公務(wù)員缺乏績效觀念和危機(jī)意識(shí)進(jìn)而造成效率低下和阻礙創(chuàng)新等難題。然而，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員“能出”的關(guān)鍵并不在于徹底改變用人形式，而在于建立一套系統(tǒng)有效的退出機(jī)制，而退出機(jī)制并非為公務(wù)員常任制所天然缺失。實(shí)踐證明，即使在公務(wù)員常任制下，建立與績效考核相掛鉤的退出機(jī)制并在執(zhí)行中嚴(yán)格落實(shí)同樣可行。換言之，在當(dāng)前我國公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)中，系統(tǒng)構(gòu)建且被嚴(yán)格執(zhí)行的考核制度以及退出機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員隊(duì)伍“能進(jìn)能出”、保持公務(wù)員隊(duì)伍適度流動(dòng)性和靈活性的關(guān)鍵。相反，全員聘任制如果沒有完善的考核、激勵(lì)和退出機(jī)制作為配套，仍然有可能流于形式，這可以在我國現(xiàn)有實(shí)踐中找到證據(jù)。如果能夠建立系統(tǒng)完善的政府人力資源管理制度并落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員的充分激勵(lì)和約束，暢通公務(wù)員退出渠道，推行何種勞動(dòng)關(guān)系模式似乎已無關(guān)緊要?！?0〕不關(guān)注配套制度的建構(gòu)而糾結(jié)于用人形式，實(shí)際上是緣木求魚。

公務(wù)員全員聘任制并非萬能靈藥，其在我國特殊行政管理環(huán)境中仍存有重大缺陷。第一，從長期來看可能會(huì)造成公務(wù)員職位吸引力的下降。這是因?yàn)?，工作安全性也是職位薪酬的重要組成部分。近年來在我國持續(xù)出現(xiàn)的“公務(wù)員熱”，原因之一就是傳統(tǒng)的公務(wù)員制度能夠提供終身任職的機(jī)會(huì)即高度的工作安全性，從而降低任職者所處工作情境的不確定性，滿足其規(guī)避職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的普遍心理需求。然而，引入全員聘任制就意味著公務(wù)員系統(tǒng)不再提供高度的工作安全性，那么在工資、福利和保險(xiǎn)等物質(zhì)性收入普遍低于企業(yè)部門的情況下，政府部門對(duì)于優(yōu)秀人才的吸引力可能下降，進(jìn)而引起一系列的連鎖反應(yīng)：政府部門難以吸納到高質(zhì)量的人才，提高公共管理和服務(wù)的質(zhì)量也就無從談起。如果通過增加公務(wù)員薪酬福利予以解決，則將造成沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二，可能帶來更大的管理難度和行政成本。在傳統(tǒng)公務(wù)員常任制下，政府通過組織統(tǒng)一的公開招考工作確定錄用人選之后，一般不會(huì)再產(chǎn)生額外的交易成本；但在深圳模式下，政府部門招聘公務(wù)員不僅需要承擔(dān)大量的組織活動(dòng)，合同到期后的續(xù)約或解聘工作也會(huì)產(chǎn)生較大的行政成本，這對(duì)于擁有超越任何私人組織的人員規(guī)模的政府部門而言無疑是巨大負(fù)擔(dān)。第三，可能造成公務(wù)員長期責(zé)任機(jī)制難以建立。由于公務(wù)員工作產(chǎn)出的無形性、中間性和非市場(chǎng)性，其所產(chǎn)生的影響可能要經(jīng)過較長一段時(shí)間才能得以顯現(xiàn)。在傳統(tǒng)的公務(wù)員常任制下，公務(wù)員只要不發(fā)生重大錯(cuò)誤即可在政府部門長期任職，因而就能形成關(guān)于個(gè)體公務(wù)員職業(yè)生涯的詳細(xì)記錄，這有利于對(duì)公務(wù)員長期責(zé)任的追究。在全員聘任制下，整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍處于不斷的流動(dòng)之中，公務(wù)員一般不會(huì)在政府部門長期任職，這就使得要對(duì)已經(jīng)脫離公務(wù)員隊(duì)伍的人員追究責(zé)任相對(duì)困難。endprint

在當(dāng)前我國獨(dú)特的行政管理生態(tài)中，過于激進(jìn)和籠統(tǒng)地認(rèn)為以深圳市為代表的替代模式是公務(wù)員聘任制改革的唯一方向有待商榷。我國各地政府在選擇公務(wù)員聘任制改革路徑之前，應(yīng)當(dāng)充分考慮到本地區(qū)的實(shí)際情況并在權(quán)衡兩種模式的優(yōu)劣之后慎重決定。在未來相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，替代模式和補(bǔ)充模式的并立依然可期，上海浦東自2008年開展試點(diǎn)以來尚未表現(xiàn)出向全員聘任制逐步過渡的跡象或許恰好印證了這一論斷。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕〔11〕劉權(quán).試論中國公務(wù)員聘任制〔J〕.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2007，（05），132-137.

〔2〕〔12〕胡仙芝，余茜.從政府雇員制到公務(wù)員聘任制——公共部門人力資源管理的制度完善與創(chuàng)新〔J〕.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（05）：105-110.

〔3〕蘇禮和.公務(wù)員聘任制面臨的困境及其對(duì)策分析〔J〕.西南交通大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009，（05）：121-125.

〔4〕〔6〕王禎禎.公務(wù)員聘任制改革的問題及出路〔J〕.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（02）：103-107.

〔5〕〔13〕張宏偉.公務(wù)員聘任制的實(shí)踐探索與制度建構(gòu)〔J〕.中國行政管理，2014，（02）：44-48.

〔7〕楊曉娜.現(xiàn)代人力資源管理模式下我國公務(wù)員聘任制研究〔D〕.延安：延安大學(xué)，2014.

〔8〕張宏偉.公務(wù)員聘任制的治理模式及應(yīng)用策略〔J〕.南通大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2016 ， 32，（06）：126-130.

〔9〕〔18〕趙玎.公務(wù)員聘任制度邊界研究〔J〕.中國人力資源開發(fā)，2013，（05）：80-85.

〔10〕〔19〕魏姝.效率機(jī)制還是合法性機(jī)制：發(fā)達(dá)國家聘任制公務(wù)員改革的比較分析——兼論中國聘任制公務(wù)員范圍的選擇〔J〕.江蘇社會(huì)科學(xué)，2017，（03）：114-124.

〔14〕李漢卿，李呈陽.政府雇員制與公務(wù)員聘任制之比較〔J〕.湖北社會(huì)科學(xué)，2008，（06）：15-17.

〔15〕王春業(yè).行政公務(wù)員全員聘任制改革研究〔M〕.北京：人民出版社，2013：65-89.

〔16〕王春業(yè).論行政公務(wù)員全員聘任制改革〔J〕.行政管理改革，2012，（06）：17-22.

〔17〕王春業(yè).從特別權(quán)力關(guān)系到勞動(dòng)關(guān)系——行政公務(wù)員全員聘任制改革的理論證成〔J〕.學(xué)術(shù)論壇，2013，（06）：84-91.

〔20〕張弦.公務(wù)員聘任制何去何從〔N〕.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2015-05-04.

〔責(zé)任編輯：張 港〕endprint