李東松

(中國社會科學(xué)院 研究生院，北京 102488)

為加快經(jīng)濟復(fù)蘇，世界主要經(jīng)濟體新一輪稅制改革已悄然拉開序幕。美國特朗普政府計劃實施大幅減稅政策，英、法等發(fā)達國家業(yè)已致力于減稅立法，印度的減稅方案已公布于世，中國正在進行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也已將“營改增”政策付諸實踐。各國減稅之舉措意欲通過降低個稅稅率提高消費者可支配收入，刺激需求；通過降低企業(yè)所得稅率，擴大其盈利空間，釋放生產(chǎn)端的供給潛力，為經(jīng)濟的持續(xù)增長制造引擎。而橫向相比，中國的減稅舉措力度不大，且尚未列入立法程序，但政府的債務(wù)規(guī)模已達到較高水準(zhǔn)，基建、社保以及國防等項目支出仍呈遞增狀態(tài)，尤其是占財政收入比重巨大的房地產(chǎn)行業(yè)已進入歷史性拐點。鑒于美國特朗普政府稅改可能對中國帶來的消極影響，中國有必要在稅制建設(shè)、結(jié)構(gòu)等方面采取措施，作出相應(yīng)調(diào)整，應(yīng)對挑戰(zhàn)。

一、特朗普減稅方案

特朗普之稅制改革旨在減稅，主要內(nèi)容涵蓋以下幾個方面：一是個人所得稅，包括個稅稅率的調(diào)整和最低起征額的規(guī)定，取消或五年內(nèi)逐漸取消凈投資所得稅；二是企業(yè)所得稅，包括企業(yè)所得稅率和美國企業(yè)留存海外的資金應(yīng)納稅率的調(diào)整；三是懲罰性關(guān)稅等。美國財政收入主要源于稅收，其中所得稅占比最高，個人與企業(yè)所得稅兩項合計占總稅收的75%～80%。鑒于美國稅制之框架結(jié)構(gòu)，特朗普減稅的重點在所得稅；而相比企業(yè)所得稅，個人所得稅在所得稅中占據(jù)主要位置(特朗普稅率方案變化如圖1所示)。

(一)個人所得稅

特朗普對個人所得稅起征額作了大幅調(diào)整，譬如將已婚人士合并申報標(biāo)準(zhǔn)扣除額提高一倍，即由原來之12700美元增加至25400美元；有子女以及附屬成員之家庭適用相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策；簡化了納稅規(guī)則，例如取消重在使富人受益之稅收優(yōu)惠政策以及消除個人所得稅的某些稅收抵扣。標(biāo)準(zhǔn)扣除與兒童的稅收抵免從1000美元大幅度增加至1600美元，這樣的方案更傾向于對中產(chǎn)階級減負。美國國會眾議院議長保羅·瑞恩(Paul Ryan)也宣稱，該稅制改革方案能夠為一個普通的四口之家每年減輕約1182美元的稅收負擔(dān)。眾議院共和黨的稅改方案堅持維系退休儲蓄賬戶稅收制度不予變更，但規(guī)定了州與地方財產(chǎn)稅之扣除額封頂于10000美元，同時將按揭貸款利息支出扣除之貸款限額由100萬美元降低至50萬美元。

圖1 特朗普上臺前后美國個人所得稅率比較

(二)企業(yè)所得稅

特朗普稅制改革關(guān)于國內(nèi)企業(yè)所得稅率之方案為，將現(xiàn)行之35%稅率降低至15%；關(guān)于美國海外企業(yè)所適稅率之規(guī)定為，對美國公司現(xiàn)留存海外之現(xiàn)金進行一次性課稅，對其已經(jīng)獲得且留存海外之利潤征收10%的稅收，而對海外所獲的其他收益按4%的稅率課稅，允許分十年交清。然而，2017年11月2日眾議院共和黨關(guān)于公司所得稅稅率改革方案的提議與特朗普之方案尚有不小差距，即將公司所得稅稅率由35%降低至20%，而對海外利潤回歸本土一次性課稅所適用稅率之規(guī)定相對具有彈性，即非流動資產(chǎn)按5%的稅率納稅，流動資產(chǎn)按12%的稅率納稅。12月2日美國參議院通過的稅改方案將企業(yè)所得稅率擬定為15%，大企業(yè)所適最高稅率擬定為20%；對美國企業(yè)所匯回國之海外留存利潤所適稅率擬定為7%～14.5%(美國企業(yè)海外留存現(xiàn)金所擬稅率方案差異如圖2所示)。

圖2 美國企業(yè)海外留存現(xiàn)金稅率比較

(三)懲罰性關(guān)稅等

特朗普的稅改方案，制定懲罰性關(guān)稅，取消或大幅縮小替代性最低限額稅的納稅人群規(guī)模，取消或?qū)⑦z產(chǎn)稅免稅額提高至1100萬美元，放棄了對部分國家進口商品擬征收20%的邊境調(diào)節(jié)稅的豪言，對納稅人來自國外的收入不予征稅。

二、特朗普稅改的本質(zhì)、原理及風(fēng)險

(一)稅改的本質(zhì)和原理

特朗普稅制改革旨在通過簡化稅制、降低稅率，擴大就業(yè)，刺激增長，其途徑主要是降低個人所得稅率和企業(yè)所得稅率，大幅下調(diào)企業(yè)所得稅率，同時兌現(xiàn)其個人競選承諾，提振美國制造業(yè)，振興美國經(jīng)濟，實現(xiàn)“美國重回偉大”之目標(biāo)。

特朗普大幅提升個人所得稅最低起征點，合并以及降低個人所得稅率，相當(dāng)于在短期內(nèi)直接增加居民可支配收入，使美國中產(chǎn)階級家庭更加富有；取消或五年內(nèi)逐漸取消凈投資所得稅的舉措將提高中產(chǎn)階級、富人的投資熱情，擴大投資規(guī)模。對美國而言，消費在經(jīng)濟中占據(jù)絕對大的份額，其對經(jīng)濟增長之貢獻率超過70%，而消費的增長主要取決于居民實際可支配收入及其家庭財富的增長。特朗普稅改個稅舉措之實施將極大減輕美國居民所承擔(dān)的沉重稅負，增加居民稅后凈收入，也有利于吸納知識精英回國創(chuàng)業(yè)，提高就業(yè)率，刺激消費，從需求端發(fā)力，進而促進經(jīng)濟增長；而簡化現(xiàn)行之復(fù)雜稅制，不僅有利于稅收政策的實施，而且有助于促進公平、公正稅收體系之建立。

特朗普大幅降低企業(yè)所得稅率，等同于在短期內(nèi)直接提高國內(nèi)企業(yè)盈利水平，釋放企業(yè)的創(chuàng)造力、競爭活力；同時吸納海外資本回歸本土、國際資本集聚其稅收洼地，發(fā)展制造業(yè)，促進創(chuàng)業(yè)，增加就業(yè)崗位，從供給端發(fā)力，促進美國經(jīng)濟增長，從而抵消減稅對政府財政收入的影響，降低政府債務(wù)占GDP的比重。企業(yè)所得稅率降幅如此之大源于如下事實：在現(xiàn)行稅收體制下，相較全球其它經(jīng)濟體內(nèi)的企業(yè)，美國企業(yè)所承擔(dān)35%之稅負相對偏高(部分國家企業(yè)所得稅率見表1)。美國眾多企業(yè)將大量現(xiàn)金留存海外，這毋庸置疑給本國企業(yè)發(fā)展與工人就業(yè)帶來極大負面影響。

簡言之，特朗普企圖通過減少個人及企業(yè)所得稅，增加居民的消費支出，擴大企業(yè)的投資規(guī)模，從而從需求和供給兩側(cè)發(fā)力，實現(xiàn)美國經(jīng)濟之振興。

表1 部分國家企業(yè)所得稅率之比較

資料來源：WIND.

(二)稅改的風(fēng)險

1.金融風(fēng)險

隨著特朗普稅制改革的出臺、增加基建投資等公共服務(wù)政策的推出以及金融監(jiān)管政策放寬等舉措的陸續(xù)實施，特朗普稅改將有違初衷，不但不利于促進美國經(jīng)濟增長，反而將削減美國稅基，造成政府支出下降以及社會福利減損等不良后果。據(jù)《全球金融穩(wěn)定報告》顯示及國際貨幣基金組織反映，特朗普稅收改革方案可能引起企業(yè)并購浪潮，引發(fā)企業(yè)資本支出驟增，誘發(fā)金融冒險行為，增大新一輪金融危機爆發(fā)概率。

2.債務(wù)風(fēng)險

鑒于財政“三元悖論”原理揭示的“減稅、增加公共支出和控制政府債務(wù)與赤字水平三大目標(biāo)至多只能同時實現(xiàn)兩項”的現(xiàn)實約束，即便更高的經(jīng)濟增速能夠帶來更高的產(chǎn)出，并擴大稅基、增加稅收，但鑒于特朗普稅改力度之大，聯(lián)邦政府終將不斷擴大預(yù)算赤字，反過來給經(jīng)濟增長造成嚴(yán)重威脅。據(jù)美國智庫“爭取制定負責(zé)的聯(lián)邦預(yù)算委員會”(CRFD)之估算，如果特朗普稅改方案付諸實施，那么在未來10年內(nèi)，美國稅收減免之額度總計將達5.5萬億美元；而至2027年，聯(lián)邦政府債務(wù)占GDP比例將達到111%，遠遠高于現(xiàn)在77%之比例。[1]

三、中美宏觀稅負、財政收入與稅費之比較

關(guān)于宏觀稅負，中國稅收占GDP比例約為18.5%，但是社保稅未列其中，而財政收入中相當(dāng)比例收入為非稅收入，所以宏觀稅負實際占GDP比例遠高于此值。美國稅收則涵蓋社保稅，若減去社保稅收，則余下部分占GDP比例約為19%，與中國相仿。以IMF所示特殊標(biāo)準(zhǔn)(SDDS)為據(jù)，如果剔除國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓之財政收入，相同口徑下，中國2015年廣義財政收入占GDP比例約為29.33%，稍高于美國2016年財政收入占GDP之比例26.36%；否則，中國2015年廣義財政收入占GDP比例達34.3%，此宏觀稅負不但高于美國，也高于OECD平均宏觀稅負。[2]

美國財政收入以稅收為主，而中國除稅收外，還有相當(dāng)比例的類稅收入，如社保、五險及其它政府性收入，因而特朗普的稅制改革應(yīng)與中國的稅費改革相對應(yīng)。美國稅收以直接稅為主，個人所得稅、企業(yè)所得稅比重較大，而中國情況相反。中國以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)決定了稅收大部分源于企業(yè)，如企業(yè)不僅要繳納所得稅、增值稅、消費稅等稅收，還要繳納各項費用，因而總稅率遠高于美國；與中國相比，美國個稅稅率較高，但若將居民所享社會福利考慮在內(nèi)，則個稅負擔(dān)孰高孰低尚未可知。美國非稅收入主要涉及各種收費，低且都納入預(yù)算管理；而中國非稅收入，譬如專項收入、罰沒收入以及行政事業(yè)性收費等，名目繁多且增速較快、比重較大(中美稅費部分指標(biāo)比較見表2)。

表2 中美稅費之比較

四、特朗普稅改對中國的影響

(一)機遇

1.降低、減免所得稅率一定程度上有利于刺激中國消費品出口美國

特朗普的稅改方案，尤其個人所得稅率的降低和減免，會增加美國居民的實際可支配收入，提升其現(xiàn)實購買力，擴大其對國內(nèi)外產(chǎn)品的消費需求。理所當(dāng)然，美國居民也會擴大對中國某些產(chǎn)品尤其是需求彈性小且替代性差的產(chǎn)品(服裝、家具、機械設(shè)備等)的進口量，這將為中國下行的外貿(mào)態(tài)勢注入些許活力。

2.美國基建項目的大力推進為中國企業(yè)制造契機

特朗普通過加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)振興實體經(jīng)濟的計劃，預(yù)計10年內(nèi)投入資金1萬億美元。中國在基建領(lǐng)域經(jīng)驗豐富，企業(yè)設(shè)計尖端、施工精良、管理水平一流，且有強大的物資保障。因而，若美國推進大型基建工程，中國毋庸置疑是其最佳助手。綜上，特朗普基建計劃之實施，勢必加大對中國相關(guān)設(shè)備制造業(yè)原材料的需求，給中國基建產(chǎn)品的高端企業(yè)帶來發(fā)展良機，也為進一步消化其國內(nèi)過剩的原材料產(chǎn)能增添活力。

(二)挑戰(zhàn)

1.邊境稅收調(diào)節(jié)、高額關(guān)稅等舉措將給中國外貿(mào)順差帶來負面沖擊

2015年，中國對美貿(mào)易額約5600億美元，居美國貿(mào)易伙伴列表之首；但中國出口商品多屬勞動密集型，利潤不高，難以有效化解美國關(guān)稅提高帶來之沖擊。根據(jù)摩根斯坦利的估計，如美國對中國關(guān)稅由2.8%提升至30%、45%，則中國對美國的出口將急劇下降46%、72%。因而，國會之邊境稅收調(diào)節(jié)計劃與特朗普意欲對中國實施的高額關(guān)稅毫無二致，都將嚴(yán)重沖擊中國的對美貿(mào)易。[3]

2.特朗普減稅方案的實施將促使中國資本外流

特朗普稅改降低企業(yè)所得稅率，擴大了企業(yè)的盈利空間，不僅對美國國內(nèi)的資本產(chǎn)生巨大的誘惑力，拉動制造業(yè)回遷美國本土，而且將吸引巨額國際資本集聚美國，包括中國資本；與奧巴馬的“制造業(yè)回歸”戰(zhàn)略定位于高端制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策迥異，特朗普之“產(chǎn)業(yè)回遷”戰(zhàn)略定位于中低端制造業(yè)，這將極大沖擊中國國內(nèi)的代工型行業(yè)，尤其在中國以“去杠桿、寬財政”為核心的政策背景下。

五、相關(guān)建議

盡管特朗普稅改方案之實施需經(jīng)多方利益博弈，但其對中國所產(chǎn)生之影響毋庸置疑極其嚴(yán)峻。綜上分析，提出以下建議。

(一)充分認識全球經(jīng)濟一體化時代稅收政策的聯(lián)動性，參與業(yè)已來臨的全球“減稅競爭”

當(dāng)今世界，國際經(jīng)濟競爭與合作密不可分、相互制約，經(jīng)濟體尤其是國際主要經(jīng)濟體經(jīng)濟政策的些許變化都會對關(guān)聯(lián)經(jīng)濟體甚至全球經(jīng)濟產(chǎn)生極大沖擊。作為頭號經(jīng)濟體的美國，其減稅方案的實施必然促使全球市場經(jīng)濟主體依據(jù)宏觀經(jīng)濟政策調(diào)整預(yù)期、配置資源，其他經(jīng)濟體勢必對其減稅方案作出回應(yīng)，以維護、加強其市場競爭優(yōu)勢。

(二)立足中美稅費制度之差異，確立全局觀念，綜合利用比較優(yōu)勢配合減稅政策吸引要素流入

鑒于美國稅收與中國稅費相對應(yīng)，特朗普減稅方案客觀上對中國減稅起到一定的促進作用。然尤為重要之處在于，與美國相比，中國“降稅”與“降負”之關(guān)系紛繁冗雜。單就狹義稅收負擔(dān)而言，中國稅收占GDP比例不到20%，與美國相比并不高；但若考慮到廣義稅收負擔(dān)，即狹義稅收之外的負擔(dān)，譬如社保、政府行政性收費等，中國則接近35%，此外，還有由這些稅外負擔(dān)帶來的尋租成本，因而中國之廣義稅負與美國稅負不可相提并論。賈康認為，“減稅”在中國絕非代表全面減輕企業(yè)負擔(dān)之問題，甚至已非減輕企業(yè)負擔(dān)的主要問題，因而中美之間“要素流動”的競爭絕非僅由單一的稅收因素決定，更要廣泛涉及各自的政治、法律等眾多影響營商的因素，以及基于彼此經(jīng)濟發(fā)展階段的其他“比較優(yōu)勢”。由此，中國應(yīng)深化改革，加快政策的配套建設(shè)，提高政府運營效率、法律效率、勞動力效率、企業(yè)管理效率，從而使總成本相比美國具有“比較優(yōu)勢”，切實減輕企業(yè)狹義稅負之外的負擔(dān)。[4]

(三)針對美國計劃對中國實施高額貿(mào)易關(guān)稅之方案，修改現(xiàn)行關(guān)稅，對國內(nèi)出口企業(yè)現(xiàn)行稅率作出相應(yīng)調(diào)整，降低企業(yè)成本

中美兩國互為最大貿(mào)易合作伙伴之一，爆發(fā)全面貿(mào)易戰(zhàn)的概率很小，但局部貿(mào)易摩擦不可避免。面對美國之高額關(guān)稅，中國要對進口美國之高新技術(shù)產(chǎn)品，譬如飛機、機械以及一些高端服務(wù)適當(dāng)提高關(guān)稅，而對汽車以及一些具有較強可替代性的中低端技術(shù)產(chǎn)品加大征收關(guān)稅的力度，以此警示中美貿(mào)易一榮俱榮、一損俱損。對向美國出口產(chǎn)品的企業(yè)，譬如機械、家具、玩具以及鞋類等相關(guān)企業(yè)降低稅率，削減其生產(chǎn)成本；鼓勵并補助這些企業(yè)進行科研創(chuàng)新，將高新技術(shù)、文化創(chuàng)意融入產(chǎn)品生產(chǎn)之中，提高產(chǎn)品附加值，從而擴大企業(yè)的盈利空間，應(yīng)對美國的高額關(guān)稅。

(四)借鑒發(fā)達國家稅收制度，減少政府之行政執(zhí)法權(quán)力，將中國稅制改革法制化，為稅制改革政策實施提供法律依據(jù)

中央已定格，改革要在法制框架內(nèi)推進。北大教授、中國財稅法學(xué)研究會會長劉文劍指出，要借鑒美國稅制，將中國稅改上升至法律高度，在強調(diào)稅法、財政法時同步收攏政府執(zhí)法權(quán)，從而避免政府法規(guī)文件出爐的隨意性。江蘇理工大學(xué)財稅法研究中心程金池副主任強調(diào)，目前中國之稅改當(dāng)著眼以下三方面：當(dāng)務(wù)之急是依據(jù)國內(nèi)、國際經(jīng)濟形勢及稅改趨勢確定中國稅改之路線；其次是制定中國稅改之基本法，為中國減稅等稅改之推進提供法律保障；最后，稅收之行政法規(guī)立法權(quán)應(yīng)回歸全國人大，增強稅收法律制度之權(quán)威性和約束力，避免“蹺蹺板”游戲的上演。稅制改革旨在減稅，而基于增加財政收入目的出臺的行政法規(guī)意在增費，致使企業(yè)減負政策之實施事倍功半。[5]

(五)盡快實施遺產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅等替代稅種，擴大財政收入來源，為推進中國稅改提供物質(zhì)保障

房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅的推出能夠收縮房地產(chǎn)泡沫以及金融過度虛擬化所導(dǎo)致的融資成本激增，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，減輕企業(yè)負擔(dān)。

六、結(jié)語

特朗普稅制改革對世界各國尤其中國帶來很大沖擊在情理之中，但其稅改方案之制定一波三折，其可能帶來的風(fēng)險顯而易見。因而，折衷的結(jié)果能否實現(xiàn)其“讓美國重回偉大”的目標(biāo)尚需關(guān)注。鑒于特朗普稅改帶來的機遇與挑戰(zhàn)，中國應(yīng)該冷靜面對、沉著應(yīng)戰(zhàn)。經(jīng)濟的增長乃至振興絕非單純的稅制改革所能實現(xiàn)的，中國應(yīng)在綜合考慮中美稅制等方面差異的基礎(chǔ)上推進稅制改革的法制化建設(shè)，面對特朗普稅改帶來的沖擊，及時對稅率作出相應(yīng)調(diào)整，并予以針對性回應(yīng)，有條不紊地進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

[1]王宇.特朗普減稅新政前景[J].中國經(jīng)濟報告,2017(6):106-108.

[2]交通銀行金融研究中心課題組.銳意推進稅制改革，重塑我國全球競爭——中美稅制比較及特朗普減稅方案的啟示[J].科學(xué)發(fā)展，2017(6):95-100.

[3]于雯杰.特朗普減稅政策的可行性及影響[J].財政科學(xué)，2017(3):136-141.

[4]賈康,歐純智.世界減稅潮背景下的中國方案[J].中國黨政干部論壇，2017(6):40-42.

[5]亓坤.從“特朗普減稅”到中國稅改[J].新理財(政府理財)，2017(6):22-25.