程春艷

（青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007）

貴南縣隸屬青海省海南藏族自治州，是一個以藏族為主的多民族聚居區(qū)，有藏族、漢族、回族等12個民族。傳統(tǒng)的村規(guī)民約主要是以民族習(xí)慣為基礎(chǔ)，形成規(guī)范部落群體的慣例、禁忌等，起著社會控制的作用。20世紀(jì)90年代，國家制定法律推行村民自治，由此產(chǎn)生大量村規(guī)民約。新型村規(guī)民約作為國家制定法與民族民間法妥協(xié)的產(chǎn)物，已經(jīng)成為村民自治中實(shí)現(xiàn)自我約束的規(guī)范和實(shí)施民族區(qū)域自治的法律規(guī)范形式。

一、青海省貴南縣村規(guī)民約的主要內(nèi)容

筆者實(shí)地調(diào)研搜集了青海省貴南縣各個村落的村規(guī)民約，經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約的內(nèi)容覆蓋了村民自治的各個方面，包括社會治安、生態(tài)保護(hù)、民族教育、婚喪嫁娶等。以村規(guī)民約的內(nèi)容形式為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為綜合規(guī)約和單項(xiàng)規(guī)約。

（一）綜合規(guī)約

綜合規(guī)約主要是指對集體社會生活相關(guān)的若干問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，通常以“××村規(guī)民約”命名。村規(guī)民約作為一種規(guī)章制度，一般由規(guī)約名稱、前言、正文、結(jié)尾四部分組成。第一，規(guī)約名稱因其種類、制定主體不同而不同，如《貴南縣塔秀鄉(xiāng)村規(guī)民約》《塞羊村村規(guī)民約》。第二，前言主要介紹立約的依據(jù)及目的，如《貴南縣塔秀鄉(xiāng)村規(guī)民約》規(guī)定“為引導(dǎo)村民樹立‘愛國守信、明禮誠信、團(tuán)結(jié)友善、勤勞自強(qiáng)、敬業(yè)奉獻(xiàn)’的基本道德觀念……根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策......”第三，正文部分內(nèi)容主要有兩個方面：一是規(guī)定怎么做，如《昂索村村規(guī)民約》規(guī)定“村民之間不得打架斗毆、酗酒鬧事，要和睦團(tuán)結(jié)?！倍沁`反了規(guī)章制度的處罰條款。如《上洛哇村村規(guī)民約》規(guī)定“嚴(yán)禁牛羊在退耕還林里放牧，如發(fā)現(xiàn)每頭牛罰50元，每只羊罰10元?！钡谒?，結(jié)尾部分則是規(guī)約制定部門和時間，如《吐魯村民委員會村規(guī)民約》規(guī)定“本村規(guī)民約經(jīng)村民代表會議、黨員大會通過并于2011年7月1日開始實(shí)施執(zhí)行。”

（二）單項(xiàng)規(guī)約

單項(xiàng)規(guī)約主要是就社會集體生活中某一方面的問題進(jìn)行專門規(guī)定。具體內(nèi)容制定則依據(jù)村落的實(shí)際情況不同而有所差異。新型村規(guī)民約中，“依法而治”的原則決定了除依據(jù)各村的實(shí)際情況不同而有所差異外，還結(jié)合時代的發(fā)展、環(huán)境的變化和國家法律法規(guī)制定一些針對性的規(guī)約。如針對農(nóng)村辦喪鋪張浪費(fèi)的現(xiàn)象而制定的《辦喪方面的村規(guī)民約》，遵照國家計劃生育的相關(guān)政策和民族自治的相關(guān)規(guī)定而制定《計劃生育村民自治公約》等。

二、青海省貴南縣村規(guī)民約的現(xiàn)狀與不足

經(jīng)過對貴南縣的實(shí)地調(diào)查以及實(shí)證分析，筆者發(fā)現(xiàn)，在新時期，村規(guī)民約在結(jié)構(gòu)以及內(nèi)容上日臻完善，但是仍存在著一些不足之處需要完善。

(一)村規(guī)民約雖基本普及，但質(zhì)量良莠不齊

經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在貴南縣塔秀鄉(xiāng)的各個村子里，村規(guī)民約覆蓋率很高，幾乎所有農(nóng)牧民家的墻上都貼有、印有村規(guī)民約的年歷畫，藏文版“村規(guī)民約”幾乎每戶一冊。藏區(qū)村規(guī)民約已經(jīng)成為國家法的有益補(bǔ)充。但是有些村規(guī)民約質(zhì)量不高，雷同嚴(yán)重，還有部分村規(guī)民約僅僅是國家有關(guān)法律法規(guī)及政策的重申。如：吐魯村民委員會村規(guī)民約開篇規(guī)定的“年滿18周歲的村民，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。這些村規(guī)民約沒有做到因地制宜，和藏族習(xí)慣法及當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣嚴(yán)重脫節(jié)，失去了存在的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）個別村落習(xí)慣法與村規(guī)民約交叉現(xiàn)象嚴(yán)重

在貴南縣的一些村落，習(xí)慣法和村規(guī)民約同時存在，并且有代替村規(guī)民約的現(xiàn)象。這些習(xí)慣法是在長久的歷史中積累而成的，在法律體系不完善時期發(fā)揮著重要作用。但是，隨著國家對于法治建設(shè)的重視以及法治建設(shè)的日益完善，一些習(xí)慣法已經(jīng)與時代脫軌，甚至于法于理都不甚恰當(dāng)，危害到社會的穩(wěn)定與民族的團(tuán)結(jié)。如：草原深處的塔秀鄉(xiāng)，仍然存在非法聚集索要“賠命價”“賠血價”“出兵費(fèi)”等現(xiàn)象，嚴(yán)重違反了法律法規(guī)，擾亂了社會公共秩序。并且產(chǎn)生的天價賠償費(fèi)用，不僅損害了法律規(guī)范的權(quán)威性，也給當(dāng)?shù)卮迕駧砹顺林氐慕?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響了民族地區(qū)的社會和諧。

（三）村規(guī)民約中的處罰條款違反法律規(guī)范

村規(guī)民約設(shè)置懲罰性條款是很普遍的現(xiàn)象。調(diào)查顯示，村規(guī)民約中最常用的保障村規(guī)民約實(shí)施的手段就是采取強(qiáng)制性措施，包括罰款、限制享受各類惠民政策等手段，而罰款是最常見的懲罰手段。如：茫拉鄉(xiāng)上洛哇村村規(guī)民約規(guī)定“嚴(yán)格禁止賭博現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)有開賭場者，罰款2000元，參與賭博者，罰款500元?！泵Ｇ?zhèn)河州村村規(guī)民約規(guī)定“如發(fā)現(xiàn)盜伐林帶樹木的，每棵樹木進(jìn)行罰款150元，同時還要保證補(bǔ)栽?；睢钡?。對于村規(guī)民約的實(shí)施來講，進(jìn)行處罰毫無疑問是最有效的保障手段。但在我國的法律規(guī)范中，村規(guī)民約并沒有處分村民人身以及財產(chǎn)的權(quán)利，只有作為行政主體的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織才有權(quán)進(jìn)行行政處罰，村民委員會作為農(nóng)村基層群眾自治組織，根本不具有行政處罰權(quán)。因此，村規(guī)民約中具有處罰性質(zhì)的條文是否合法還有待探討。

（四）村規(guī)民約制定中政府干涉程度過重

經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在塔秀鄉(xiāng)的各個村子的村規(guī)民約的制定過程中，鄉(xiāng)政府對于村規(guī)民約的制定干涉過多。森多鎮(zhèn)常委書記尕藏才讓告訴筆者“我們這里多數(shù)村民是文盲、半文盲，不懂怎么制定村規(guī)民約，鄉(xiāng)里就只能根據(jù)突出的問題制定出村規(guī)民約的范本，然后讓各村實(shí)施?！薄吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，同時也規(guī)定村規(guī)民約是全體村民依照法律規(guī)定制定的，可以說制定村規(guī)民約是本村落的職責(zé)。所以，在村規(guī)民約制定過程中，政府的過度干涉，不僅會減退村民的參與積極性，甚至?xí)?dǎo)致村民對于村規(guī)民約的抵觸情緒。

三、現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中完善村規(guī)民約的路徑思考

（一）甄別習(xí)慣法資源,充實(shí)村規(guī)民約

貴南縣村規(guī)民約現(xiàn)有問題中，最嚴(yán)重的就是其內(nèi)容上同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，脫離實(shí)際。所以說，在村規(guī)民約的制定過程中，應(yīng)該積極利用當(dāng)?shù)囟嘣囊?guī)范體系，汲取其中的合理部分，使得村規(guī)民約能夠保持科學(xué)性以及合理性。作為藏族聚居區(qū)，長久的歷史發(fā)展中形成了大量優(yōu)秀的傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣，習(xí)慣法資源豐富，更應(yīng)該作為村規(guī)民約的動力源泉。因此，在進(jìn)行村規(guī)民約的修訂中，應(yīng)該充分地重視習(xí)慣法資源，甄別其中的積極因素，充實(shí)村規(guī)民約，增強(qiáng)村規(guī)民約的民族與區(qū)域特色，增加當(dāng)?shù)卮迕竦恼J(rèn)同感和參與度。如：“從下種到收割完成之間,嚴(yán)禁在農(nóng)田附近割草、打柴、放牧”“禁止在草原上捕捉旱獺”等，這種本身對當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)以及生態(tài)的保護(hù)有利的習(xí)慣法就應(yīng)該充實(shí)到村規(guī)民約當(dāng)中。不僅有利于保留當(dāng)?shù)氐膬?yōu)秀傳統(tǒng)，也有利于完善當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約，促使其發(fā)揮應(yīng)有作用。

（二）轉(zhuǎn)變村規(guī)民約的實(shí)施方式

貴南縣各村村規(guī)民約廣泛存在著操作性差、處罰條文多的現(xiàn)象。對于這種現(xiàn)象，可以通過約定村規(guī)民約的性質(zhì)的方式進(jìn)行改善。有學(xué)者認(rèn)為，村規(guī)民約在一定程度上可以看作是民法中的民事合同，既然具有民事合同性質(zhì)，對于違反村規(guī)民約的行為，自然可以看作是違反民事合同，也就可以通過《民法總則》的規(guī)定給予解決。所以說，在貴南縣各村村規(guī)民約的制定過程中，明確規(guī)定村規(guī)民約的民事合同性質(zhì)，在出現(xiàn)違反村規(guī)民約的具體行為時，當(dāng)事人或者村委會可以選擇人民調(diào)解委員會調(diào)解，也可以向法院提起訴訟，從而保證村規(guī)民約在合法的前提下能夠有效實(shí)施。

（三）政府在制定村規(guī)民約的過程中應(yīng)以引導(dǎo)為主

《村民委員會組織法》明確指出，村規(guī)民約屬于村民自治范圍。村規(guī)民約的制定和實(shí)施是法律賦予村民重要的權(quán)利，村規(guī)民約的制定更是村民權(quán)利行使的重要部分。所以，政府不宜過度干涉，更不能包攬。所以，政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，指明方向，規(guī)范程序。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貴南縣塔秀鄉(xiāng)黨委、政府制定的《貴南縣塔秀鄉(xiāng)村規(guī)民約》很有代表性。針對存在的非法聚集索要“賠命價”“賠血價”“出兵費(fèi)”“退兵費(fèi)”等嚴(yán)重違反法律法規(guī)的現(xiàn)象，當(dāng)?shù)攸h委、政府工作人員多次進(jìn)村入戶、進(jìn)寺院開展調(diào)研、座談討論、廣泛征求意見，對調(diào)研結(jié)果以及建議形成文本，供村民參考，之后經(jīng)由村委會主持召開村民大會或村民代表大會逐條討論修訂村規(guī)民約中存在的不合法以及不合理?xiàng)l款，這一方案得到廣大村民的認(rèn)同。塔秀鄉(xiāng)制定的村規(guī)民約的過程，既體現(xiàn)了政府的引導(dǎo)作用，又充分尊重了村級組織的自治權(quán)利，贏得了村民的廣泛擁護(hù)。

(四)提升村級干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)

村官群體在一個村落中起著示范作用，村官群體帶頭遵守村規(guī)民約，有利于形成一個良好的氛圍，帶動全體村民遵守村規(guī)民約。同時，村官群體的整體素質(zhì)提高，不僅有助于在村規(guī)民約的制定中提出更符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際的條文，也有助于引導(dǎo)村民在村規(guī)民約的制定中積極參與。塔秀鄉(xiāng)塔秀村的轉(zhuǎn)變最為典型。十幾年前，塔秀村以打臺球等方式進(jìn)行賭博，有人一天就輸?shù)魩资^甚至上百頭牲畜，還有著盜竊以及打架成風(fēng)的惡習(xí)，帶來了各種家庭及社會問題，基層處于無序狀態(tài)，村規(guī)民約無人遵守，村子發(fā)展遭遇瓶頸。針對這一狀況，村委會積極組織村民修訂村規(guī)民約限制這種情況蔓延，當(dāng)?shù)卣仓鲃友堅(jiān)摯妩h員干部進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，并為其邀請專家以及學(xué)者為其講解優(yōu)秀案例，整個村委會成員素質(zhì)得到提高，帶領(lǐng)村子進(jìn)行治理，幾年后的塔秀村已經(jīng)成為全縣各個村子學(xué)習(xí)的榜樣。這說明對于民族村落的基層自治來說，民族精英群體的專業(yè)素養(yǎng)具有非常關(guān)鍵的作用。