周皓荻 浙江理工大學法政學院

一、問題提出

公益創(chuàng)投，顧名思義，是政府或是其他企業(yè)為主體的資助方，以社會福利彩票公積金或是自身企業(yè)營利所得，通過風險投資的方式，向非營利組織提供資金以及技術(shù)服務(wù)，并邀請專業(yè)的評估機構(gòu)或是政府自身對這些非營利組織進行前期篩選、中期督導以及后期績效評估，目的是為了促使缺乏資金和技術(shù)引導的非營利組織進一步發(fā)展成熟，得到專業(yè)的服務(wù)培訓，從而實現(xiàn)非營利組織的財政造血功能。公益創(chuàng)投對于中國來說，如何使得不同城市準確認識自身的地域特色，選擇合適自身的公益創(chuàng)投模式，如何使得不同城市能夠從廣州、深圳、上海等地的公益創(chuàng)投模式中取長補短，找到合適自身的發(fā)展路徑，關(guān)系到公益創(chuàng)投模式與中國本土相結(jié)合的成功與否。因而，本文著重探討公益創(chuàng)投在我國部分城市的模式以及發(fā)展路徑分析。

二、模式歸納

（一）廣州模式

廣州市于2012年正式將“社會公益創(chuàng)投”提上了城市社會和諧發(fā)展的議事日程。諸多社會組織、愛心企業(yè)、社會人士都積極致力于社會公益組織的建設(shè)。具體模式特色歸納為：

1.文件先行 規(guī)范規(guī)定

廣州市政府不斷適應(yīng)“小政府、大社會、好社會”的不斷發(fā)展的社會新形勢，了解社會上對于公益事業(yè)建設(shè)的高度渴求，著力制定相關(guān)文件，規(guī)范相關(guān)制度，從源頭上調(diào)控“公益創(chuàng)投”處于正確的發(fā)展路徑上。2013年10月，廣州市民政局聯(lián)合市財政局出臺了《廣州市社會組織公益創(chuàng)投項目管理辦法》。《辦法》總則規(guī)定了公益創(chuàng)投項目要遵循“扶老、助殘、救孤、濟困”的宗旨，并對相關(guān)創(chuàng)投主體、項目評估、后期績效考核都作了相關(guān)規(guī)定。關(guān)于政府補助金額以及社會組織籌備金額的分配問題，廣州堅持政府資助金不能超過項目總預(yù)算的60%且總資助金額不超過30萬元。在籌措剩下40%資金的過程中，機構(gòu)自身各方面的能力建設(shè)仍需不斷加強。

2.加強創(chuàng)新 尋優(yōu)項目

廣州市政府開展“公益創(chuàng)投”項目已有四年時間，出現(xiàn)了一些公益項目過于“同質(zhì)化”的傾向，減少了社會各界人士和社會組織的投入熱情。為了進一步增強社會各界參與公益創(chuàng)投的熱情，更好地打造一個“政府資助、自主創(chuàng)意、自愿出資、陽光透明、共創(chuàng)共投”的社會組織公益服務(wù)平臺，廣州市政府加大創(chuàng)新力度，通過吸引和整合社會優(yōu)質(zhì)資源，加強政府、企業(yè)、社會“互利共贏”的跨界融合，承辦單位廣州市社會組織聯(lián)合會與中國扶貧基金會簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議、攜手騰訊公益，共同搭建公益創(chuàng)投聯(lián)合勸募平臺。聯(lián)合勸募平臺自3月21日上線以來，共籌集善款超283萬元。

此外，項目針對的群體雖然較為固定，但開展多樣的活動類型會使得公益創(chuàng)投更加具有“廣州特色”。 在2016年的“119消防日”，越秀區(qū)平安廣州志愿服務(wù)總隊的“穿越火線”項目亮相廣東省消防宣傳體驗活動。此活動連續(xù)三年參加了公益創(chuàng)投活動。廣州志愿服務(wù)總隊積極尋求形式創(chuàng)新，保持消防知識宣傳的內(nèi)容特色，寓教于樂，使得項目在當?shù)赜休^好的影響力。

（二）上海模式

上海是我國最先開始將“公益創(chuàng)投”項目引入到社會管理和公益事業(yè)建設(shè)之中的城市之一。2009年，上海市民政局宣布引入“公益創(chuàng)投”項目，委托第三方組織來對剛剛起步的上海市非營利組織的運營與發(fā)展提供扶持。其具體模式歸納如下：

1.政府主持，多方合作

上海市“公益創(chuàng)投”項目依托于政府的資金支持，由政府確定每一年度的“公益創(chuàng)投項目”，并通過尋找合適的第三方組織，由第三方組織負責前期的評審和后期的績效評估。上海市已經(jīng)舉辦多屆“公益創(chuàng)投大賽”，雖然政府將大部分運營工作委派給第三方組織，但作為資金的來源一方，每年將大部分福利彩票公益金投資于項目創(chuàng)新和建設(shè)上，政府對于事關(guān)社會民生、教育、醫(yī)療、社保等方面的公益創(chuàng)投項目支持力度較大。

然而不同于西方非營利組織的發(fā)展模式，上海市的公益創(chuàng)投缺乏完善的商業(yè)化融資渠道和模式，因為公益創(chuàng)投項目的成熟發(fā)展，需要其他企業(yè)、社會組織、公民等其他社會主體的大力參與。上海市政府委托第三方組織開展對非營利組織報名的公益項目的評估，通過選拔的非營利組織便可解決融資難題，此舉整合了政府、市場、公民的多方參與力量。政府提供固有的福利彩票公益金為“公益創(chuàng)投”活動“保底”，經(jīng)過評估考核的非營利組織可以接受第三方組織的能力培訓，從而強化自身開展活動的綜合水平。而市場上的諸多企業(yè)可以憑借參與與自己主營范圍相近的公益創(chuàng)投項目而獲取知名度，提升企業(yè)價值。而公民的積極參與保證了“公益創(chuàng)投”在社會上的受眾范圍。

2.關(guān)注產(chǎn)出 “退出”機制

上海的公益創(chuàng)投項目是最先吸收西方國家關(guān)于社會治理與公益創(chuàng)投經(jīng)驗的項目之一?；灸Ｊ綖檎ㄟ^?？钯Y助公益項目，并委托第三方組織以“創(chuàng)新性、公益性、可持續(xù)性”為原則對報名的非營利組織進行考核與評估。并以專題培訓的形式為各種組織提供能力建設(shè)的機會。

相比國外健全的公益創(chuàng)投模式，由于國內(nèi)社會組織發(fā)育健全程度的不足，風險投資技術(shù)的落后，使得上海市的公益創(chuàng)投基本上是以政府資金投入為主，而缺乏其他知識、技術(shù)等智力資本的投入。且上海市公益創(chuàng)投項目更關(guān)注于最后項目的產(chǎn)出程度，而較少地關(guān)注參與該項目的非營利組織后期自身的發(fā)展狀況，以及該公益創(chuàng)投項目對于社會帶來的正面影響如何。

同時上海模式還有一個特色便是“退出模式”。當?shù)谌浇M織完成對非營利組織最后的公益創(chuàng)投項目的考核之后，為了保證能將有限的政府資金以及社會資源運用到更多的非營利組織之中，上海市政府將會退出該非營利組織，籌集新一輪資金去幫助其他非營利組織。但往往相關(guān)非營利組織自身財政“造血”勢頭較緩，政府資金退出時其尚未完全轉(zhuǎn)變?yōu)榻∪慕M織模式，因而“退出模式”仍需進一步結(jié)合中國本土的實際情況。

（三）深圳、東莞模式

深圳市早在2010年左右開始進行公益創(chuàng)投實踐，近年來的“成長相伴”-社區(qū)兒童服務(wù)計劃、家·心聲劇場-來深建設(shè)者親子戲劇教育等12個公益項目成功入選，政府以及其他社會組織將為他們提供資金支持。東莞市公益創(chuàng)投也在不斷完善發(fā)展之中。深圳、東莞模式的特點在于：

1.職能細化，理念創(chuàng)新

在上海公益創(chuàng)投模式中，非營利組織申報的公益創(chuàng)投項目的審核方以及日后績效的考核方都是由最初政府指定的諸如NPI的第三方組織。但是在深圳、東莞公益創(chuàng)投模式中，兩地政府將公益創(chuàng)投的初始審核方與績效考核方進行了區(qū)分。由專門的公益組織發(fā)展中心作為第三方組織負責非營利組織的準入工作，再設(shè)立專門的現(xiàn)代社會組織評估中心來負責項目的末期評估與總結(jié)。進一步的職能細化可以減少政府與單一的第三方組織的利益瓜葛，加強公益創(chuàng)投項目選拔以及評估的公正性。

深圳、東莞市公益創(chuàng)投的理念也在不斷創(chuàng)新，開創(chuàng)了“能力建設(shè)+檢測評估”的全新模式，在第三方組織中一方負責能力建設(shè)，另一方負責檢測評估。運行的機制由傳統(tǒng)的“資助方政府與受助方公益型社會組織”的二元關(guān)系，變?yōu)榱恕百Y助方政府、第三方組織、受助方公益型社會組織”的鐵三角關(guān)系。

2.覆蓋面廣，注重民間資本

深圳、東莞模式的公益創(chuàng)投項目，其覆蓋的范圍不僅僅包括傳統(tǒng)公益創(chuàng)投所牽涉的教育、醫(yī)療、環(huán)保、社保等方面，針對深圳、東莞等地外來務(wù)工人口較多，城市組成元素多元且復雜，兩地政府將更加關(guān)注外來人口的公益事業(yè)，提出了“環(huán)保、新莞人”等領(lǐng)域

相比較上海模式的“政府、市場、公民”多方力量的參與，深圳、東莞模式的公益創(chuàng)投項目，更加關(guān)注民間資本力量的匯集。兩地有著較為充足的慈善資源，且有著大量的慈善組織的潛力還未被激發(fā)。兩地政府對參加選拔的非營利組織能否利用民間公益資本作為一種重要的考核標準，鼓勵非營利組織獲得民間資本的定向捐助。

三、評價

我國公益創(chuàng)投模式存在問題：

1.政府與被資助組織之間互動性低

政府與被資助組織之間仍缺乏高層次的信任度和密切往來。政府主要以資金投入為資助方式，缺乏對被資助組織的人才引入、場地建設(shè)以及技術(shù)幫扶的專項資助。且由于精力與時間的關(guān)系，當?shù)卣Y金扶持的時間以1年為限，往往并未等到被資助組織正式成熟且獨立運作便被撤資退出。政府往往委托第三方組織對被資助的非營利組織進行能力建設(shè)與督導，在運作監(jiān)管、指導與評估過程中政府參與較少，不能和被資助組織進行良好溝通，難以更好地發(fā)展關(guān)系。

2.專業(yè)人才匱乏

國內(nèi)諸多城市的公益創(chuàng)投模式中，往往社會組織專業(yè)社工人員的薪酬遠不如其他行業(yè)甚至政府部門人員的薪酬所得，而且又缺少完善的升職機制，使得許多高校畢業(yè)的社工人才為未來的穩(wěn)定與發(fā)展，放棄社工行業(yè)而轉(zhuǎn)投其他領(lǐng)域，最終結(jié)果便是社會上社工人才匱乏。由于人才的稀缺，致使承接不同公益項目、專業(yè)化水平參差不齊的被資助組織往往要匯集在一起，參與集體輔導，卻忽視了不同組織各異的需求。

3.評估績效機制不完善

上海、廣州、深圳、浙江等地的公益創(chuàng)投項目，面向的社會群眾不同，項目的公益性質(zhì)也有所不同，包括醫(yī)療教育、社會保障、生態(tài)環(huán)保、關(guān)愛失孤家庭、關(guān)愛外來務(wù)工人員等等，各個項目之間巨大的差異性，對于建立統(tǒng)一標準的監(jiān)督評估體制帶來了很大的難度。

四、總結(jié)

縱觀國內(nèi)諸多城市公益創(chuàng)投模式，不難發(fā)現(xiàn)社會組織利用公益項目進行公益創(chuàng)投，不僅需要政府的鼎力支持、企業(yè)的適時投資以及民間資本的熱情參與，更需要合適的發(fā)展路徑。

（一）加強交流，細化發(fā)展方向

上海、廣州等地堅持以政府主導型發(fā)展公益創(chuàng)投模式，關(guān)注點自然是要加強政府與被資助組織以及第三方評估組織之間的聯(lián)系。針對政府投資金額有限，存在退出機制的情況下，在政府投入資金伊始，政府便應(yīng)該幫助被資助組織進行準確定位，細化其發(fā)展方向，明確組織存在的優(yōu)勢點與不足，針對優(yōu)勢環(huán)節(jié)開發(fā)出細化的發(fā)展方向。

（二）挖掘社會需求，強化人才培育

公益創(chuàng)投模式各個城市的側(cè)重點雖有不同，但是不能否認的是應(yīng)當進一步挖掘社會的公益慈善需求，才能更好地了解公益創(chuàng)投的發(fā)展方向。政府應(yīng)當派遣專業(yè)的調(diào)研社會組織了解情況，并最終將調(diào)研數(shù)據(jù)匯總進行分析。此外，人才的培育與優(yōu)撫工作仍然應(yīng)當作為重要工作來布置。首先應(yīng)當加大對社會工作專業(yè)人才的培訓力度，從高校到社會，形成完善的銜接機制。其次，適當提高對社會組織中專業(yè)社工人才的補助力度以及薪酬水平，加強對社工專業(yè)人才的績效考核標準，增強其參與力度與主人意識。

（三）拓展多元籌資渠道，探索金融體系創(chuàng)新

政府應(yīng)當進一步擴充公益創(chuàng)投資金的來源渠道，鼓勵企業(yè)進行投資。而被資助的社會組織更要積極利用各種媒介資源，加深與社會各界主體的交流合作，力爭做出優(yōu)秀的公益項目，吸引更多來自社會不同層面的資金、技術(shù)、人才的資助。政府在參與公益創(chuàng)投的同時，應(yīng)鼓勵社會各界通過貸款、股權(quán)、準股權(quán)等多種方式為社會組織提供金融支持，政府也可以與銀行等金融機構(gòu)就公益事項加強合作，對于被資助組織所進行的公益創(chuàng)投項目相關(guān)資金的貸款，使銀行給予降息等優(yōu)惠，使得被資助組織通過多種融資渠道獲取相關(guān)資金。