李瑤+金鑫

摘 要：政府和企業(yè)合作的PPP模式是通過引入社會資金參與到公共項(xiàng)目中，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平的同時，降低財政的壓力和風(fēng)險。這種模式在未來城市基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計、建設(shè)和營運(yùn)維護(hù)等多方面將發(fā)揮巨大作用，因此受到國家的高度重視和大力提倡。不同領(lǐng)域的PPP模式在國內(nèi)外已有較多的成功應(yīng)用案例，而海綿城市由于自身復(fù)雜性及行業(yè)發(fā)展所處的階段所限，如何高質(zhì)高效地推行PPP模式尚屬一個新的課題。

關(guān)鍵詞：海綿城市 PPP模式 思考

引言

海綿城市建設(shè)，被比喻為城市通經(jīng)、活絡(luò)，疏風(fēng)、散寒，進(jìn)而打通城市生態(tài)環(huán)境的“毛細(xì)血管”，不再“城市看?！??！昂＞d城市”建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，接下來我們需要做的是，根據(jù)《規(guī)劃》提出的建設(shè)“綠色海綿”、“彈性海綿”、“活力海綿”、“平安海綿”、“魅力海綿”的細(xì)化目標(biāo)，一手抓排漬防澇應(yīng)急能力提升，一手抓城市防洪排水系統(tǒng)整體規(guī)劃和建設(shè)，切實(shí)解決治水這一事關(guān)群眾切身利益和生命財產(chǎn)安全的重大民生問題。

1、引進(jìn)PPT模式的意義

打造“海綿城市”工程浩大，關(guān)鍵還是資金問題。從相關(guān)統(tǒng)計數(shù)字看，海綿城市的建設(shè)費(fèi)用占整個城市建設(shè)費(fèi)用的20%，如基礎(chǔ)薄弱，所需資金可能更多。如此來講，解決資金問題需要政府與民間聯(lián)手，形成合力。筆者認(rèn)為，在資金籌措上，不妨讓社會資本合作（PPP）模式項(xiàng)目挑起梅州海綿城市建設(shè)的“大梁”。實(shí)踐證明，實(shí)施重大項(xiàng)目建設(shè)，通過統(tǒng)籌，整體項(xiàng)目打包模式，政府以一小部分財政投入，撬動社會資本參與PPP建設(shè)，不僅能夠緩解財政壓力，還可以避免城市項(xiàng)目建設(shè)的碎片化，達(dá)成規(guī)模效益。

2、推進(jìn)海綿城市PPP模式面臨的問題

2.1項(xiàng)目策劃的系統(tǒng)性和科學(xué)性問題

海綿城市建設(shè)的系統(tǒng)性既是一大特征也是一大難點(diǎn)。項(xiàng)目策劃與打包應(yīng)與各城市自身面臨的實(shí)際雨水及其相關(guān)的水環(huán)境等問題、特征和條件緊密聯(lián)系，具有很大的不確定和靈活性。項(xiàng)目包中以哪些項(xiàng)目為重點(diǎn)，哪些項(xiàng)目最緊急、見效快，它們又是一個怎樣的匯水區(qū)域和系統(tǒng)關(guān)系，通過這些項(xiàng)目的組合最終是否能順利達(dá)到當(dāng)?shù)睾＞d城市建設(shè)和績效考核的要求等，直接關(guān)系到PPP項(xiàng)目的成功與否和實(shí)施難度，在項(xiàng)目策劃和打包前必須充分研究和認(rèn)真分析。然而從目前掌握的海綿城市PPP項(xiàng)目情況看，由于策劃時對海綿城市與水環(huán)境的系統(tǒng)關(guān)系缺乏透徹的理解和分析，部分海綿城市PPP項(xiàng)目匯水區(qū)關(guān)系復(fù)雜或混亂，建設(shè)內(nèi)容針對性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，造成治理方案各子系統(tǒng)之間的分割，缺乏流域或匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系的科學(xué)性和合理銜接。以舊城區(qū)合流制區(qū)域的海綿城市建設(shè)及溢流（CSO）污染控制系統(tǒng)為例：由于舊城城市空間格局與排水系統(tǒng)的復(fù)雜性和局限性，以及污染物傳輸、溢流過程的隨機(jī)性，系統(tǒng)實(shí)施方案應(yīng)該包括源頭控制、截留能力、調(diào)蓄設(shè)施及污水處理廠能力及工藝的匹配等多個部分，如果不能科學(xué)、合理地制定系統(tǒng)實(shí)施方案并統(tǒng)籌各子系統(tǒng)之間的銜接，只從局部角度出發(fā)進(jìn)行治理，最終可能收效甚微，反而造成資本的浪費(fèi)。因此，必須從PPP項(xiàng)目策劃初期，厘清項(xiàng)目匯水區(qū)系統(tǒng)關(guān)系，策劃合理的項(xiàng)目打包，并與監(jiān)測、評估與考核體系相呼應(yīng)。

2.2績效考核難度問題

政府購買服務(wù)模式下，海綿城市PPP項(xiàng)目的績效考核是政府付費(fèi)的主要依據(jù)。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，績效考核目標(biāo)的可行性、風(fēng)險構(gòu)成及其分擔(dān)、責(zé)任邊界等仍有待考證。結(jié)合目前幾個已有的海綿城市PPP項(xiàng)目的策劃與績效考核體系看，尚存在一些明顯問題，如績效考核與建設(shè)內(nèi)容不對應(yīng)，績效考核方案難以達(dá)到，對未來實(shí)現(xiàn)績效存在的風(fēng)險缺乏清晰的認(rèn)知和明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，考核方式簡單等。舉例來說，部分項(xiàng)目將河道局部匯水范圍劃入海綿城市PPP項(xiàng)目包，完全以末端河道水質(zhì)、水量評估海綿城市實(shí)施效果，但忽略了流域上游以及未劃入PPP項(xiàng)目的其他匯水片區(qū)對河道水質(zhì)、水量的影響。又例如，現(xiàn)有徑流污染目標(biāo)的考核方式主要依靠監(jiān)測結(jié)果來進(jìn)行評定，忽視了雨水系統(tǒng)及其設(shè)施的復(fù)雜性、降雨的隨機(jī)性及季節(jié)變化等因素的影響，也會降低考核結(jié)果的合理性。

3、海綿城市PPP模式的要點(diǎn)與展望

3.1組建商業(yè)與技術(shù)聯(lián)合的專業(yè)咨詢團(tuán)隊

PPP項(xiàng)目是一項(xiàng)參與者眾多、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。一個完善的PPP項(xiàng)目需要協(xié)調(diào)公共部門與不同類型企業(yè)（包括承建商、運(yùn)營商、投資機(jī)構(gòu)等）之間的關(guān)系，以達(dá)到多方共贏的目的，因此咨詢團(tuán)隊的作用就非常關(guān)鍵。根據(jù)上述美國馬里蘭州的案例，以及發(fā)達(dá)國家PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，政府部門和企業(yè)通常按比例投入一定資本籌建PPP項(xiàng)目公司（即SPV），該項(xiàng)目公司通過銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得債券融資，并且分別與承建商、運(yùn)營商、供應(yīng)商簽訂建造合同、運(yùn)營維護(hù)合同、設(shè)備采購或供貨合同，其中建造合同可能是采取EPC或其他承包形式。與此同時，政府部門將特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給PPP項(xiàng)目公司。上述過程之中，無論公共部門或是企業(yè)都需要聘請咨詢團(tuán)隊（如技術(shù)、法律和財務(wù)）制定合理的PPP項(xiàng)目方案，PPP項(xiàng)目的財務(wù)測算、風(fēng)險評估、資金構(gòu)成、物有所值評價、財政承載能力分析等工作主要由商業(yè)咨詢團(tuán)隊來完成；技術(shù)層面，PPP項(xiàng)目的系統(tǒng)構(gòu)成、邊界劃分、建設(shè)與運(yùn)營費(fèi)用評估、績效考核體系等問題則需要專業(yè)技術(shù)咨詢團(tuán)隊來支撐。圖1表明了一個典型的PPP項(xiàng)目中咨詢團(tuán)隊與參與方建立的關(guān)系。

鑒于海綿城市PPP項(xiàng)目責(zé)任主體多、邊界交叉及關(guān)系復(fù)雜，項(xiàng)目系統(tǒng)性和專業(yè)性強(qiáng)，一般的商業(yè)咨詢難以高效地支撐如此復(fù)雜的水環(huán)境PPP項(xiàng)目，必須由具有一定實(shí)力的技術(shù)咨詢團(tuán)隊與商業(yè)咨詢團(tuán)隊共同組建咨詢團(tuán)隊，咨詢團(tuán)隊的經(jīng)驗(yàn)和綜合能力對PPP項(xiàng)目的成功與否具有舉足輕重的作用。

3.2制定合理有效的績效考核體系

作為PPP項(xiàng)目服務(wù)的購買者，政府部門將制定明確、易計量、可監(jiān)測的考核指標(biāo)，根據(jù)企業(yè)完成情況進(jìn)行付費(fèi)。海綿城市PPP項(xiàng)目的績效考核體系是保障項(xiàng)目成功的核心要素，也是最難以制定的內(nèi)容，必須根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)以及水系統(tǒng)綜合方案“量身定制”。

3.3建立城市雨水系統(tǒng)排放許可與收費(fèi)制度

根據(jù)全美2014年的雨水設(shè)施調(diào)查報告可以發(fā)現(xiàn)，美國超過40個州都使用或涉及雨水管理費(fèi)用，并且各地方政府在雨水管理費(fèi)的使用方式上有較高自由度。雨水服務(wù)費(fèi)具有收費(fèi)穩(wěn)定、調(diào)價靈活的特點(diǎn)，已經(jīng)成為美國雨洪管理資金的重要組成部分。當(dāng)前，我國城市雨水事業(yè)已經(jīng)發(fā)展到一定階段，可以考慮采用雨水排放許可、雨水管理收費(fèi)等制度，這樣既完善了雨水管理政策體系，也可增加海綿城市建設(shè)的籌資渠道，保障海綿城市PPP的可持續(xù)行。

3.4海綿城市建設(shè)的資金保障與政府信用的提升

我國海綿城市建設(shè)資金的主要來源為中央財政的支持以及金融機(jī)構(gòu)的長期貸款，與一些發(fā)達(dá)國家相比略顯單一。在我國，其實(shí)已經(jīng)做了一些雨水項(xiàng)目建設(shè)資金的新嘗試，但是想要進(jìn)一步突破，一定需要依靠好的政策、靈活的市場機(jī)制，完備的法律法規(guī)。海綿城市PPP模式是長達(dá)幾十年的長期投資，通過發(fā)達(dá)國家雨水領(lǐng)域公私合作的案例可以看出，政府在海綿城市PPP項(xiàng)目中有不可推卸的付費(fèi)責(zé)任，一旦政府出現(xiàn)信用危機(jī)，企業(yè)將損失嚴(yán)重。因此，地方政府在推進(jìn)海綿城市PPP項(xiàng)目時，需要加強(qiáng)政府履責(zé)，提升政府的支付信用。當(dāng)前財政部提出上級對下級的扣款機(jī)制，也是為了避免地方政府的違約行為，保障參與企業(yè)的合法權(quán)益。

結(jié)語

當(dāng)然，作為海綿城市的受益者和主人，每個市民都應(yīng)是項(xiàng)目的建設(shè)者和參與者。從工業(yè)、企業(yè)主體，到菜市場、大排檔、洗車行甚至市民個人，都不能置身事外。只要每個市民的日常生活設(shè)施都體現(xiàn)海綿城市的理念，每一個城市細(xì)胞都能吸存、凈化和積存甘霖雨水，建成海綿城市就值得期待。

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