顏昌武

(暨南大學(xué)公共管理學(xué)院,廣東廣州510632)

問題對(duì)于學(xué)科的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用,它既是學(xué)科發(fā)展的起點(diǎn),也是學(xué)科發(fā)展的動(dòng)力,還是學(xué)科發(fā)展的最終歸宿。以學(xué)科為依托提出問題、分析問題和解決問題,是現(xiàn)代學(xué)術(shù)研究的基本形態(tài)。某一學(xué)科發(fā)展的歷史,就是其所探討的問題發(fā)展的歷史,是問題不斷豐富和深入的歷史。人類今天面臨的很多問題日益呈現(xiàn)出一種復(fù)雜化和綜合化的趨勢(shì),這就要求我們打破學(xué)科壁壘,突破單一學(xué)科的狹隘視野,聚焦問題本身來開展學(xué)術(shù)研究。但某一學(xué)科之所以成其為學(xué)科,就因?yàn)槠渚哂袑I(yè)性,是現(xiàn)代學(xué)術(shù)研究專業(yè)分工的結(jié)果,是以其“所專有的方式掌握世界”[1]701的體現(xiàn)。一門學(xué)科如果不能對(duì)人類所共同面臨的問題貢獻(xiàn)自己獨(dú)特的學(xué)科視野、不能做出富有意義的回答,它就喪失了作為一門獨(dú)立學(xué)科的資格。本文立足于公共管理學(xué)科的發(fā)展,嘗試在問題導(dǎo)向的學(xué)術(shù)研究與獨(dú)特的學(xué)科視野之間建立一種恰當(dāng)?shù)倪壿嬯P(guān)聯(lián),以使中國的公共管理研究既能直面問題本身,又能彰顯中國公共管理學(xué)的學(xué)科特色和學(xué)科貢獻(xiàn)。

1 從問題研究的學(xué)科化到學(xué)科研究的問題化① 余虹曾用“問題的學(xué)科化”和“學(xué)科的問題化”來描述迄今為止的學(xué)術(shù)思想史。參見余虹等人的《當(dāng)代思想學(xué)術(shù)的問題意識(shí)七人談》,《中華讀書報(bào)》2003年1月22日。

“問題”是學(xué)術(shù)研究中的一個(gè)高頻詞。人們經(jīng)常說做研究首先要有“問題意識(shí)”,但對(duì)于什么是“問題”,其邊界與意涵究竟何指,實(shí)踐問題與研究問題是怎樣的關(guān)系,在研究中可能都缺乏深入探究。因而我們從問題本身的特性、學(xué)科研究的定位入手,梳理從問題研究的學(xué)科化到學(xué)科研究的問題化的演變路徑,從而切入公共管理學(xué)的問題導(dǎo)向以及中國公共管理學(xué)的發(fā)展。

1.1 問題研究的學(xué)科化及其局限

著名數(shù)學(xué)家希爾伯特把問題看做是學(xué)科發(fā)展的靈魂。他說：“只要一門科學(xué)分支能提出大量的問題,它就充滿著生命力;而問題缺乏則預(yù)示著這門科學(xué)獨(dú)立發(fā)展的衰亡或中止。”[2]38問題與學(xué)科發(fā)展的關(guān)系主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先,學(xué)術(shù)研究起源于問題。只有提出疑問,才能激發(fā)人們探索的熱情,“正是問題才激勵(lì)我們?nèi)W(xué)習(xí),去發(fā)展我們的知識(shí),去實(shí)驗(yàn),去觀察”[3]318。其次,問題推動(dòng)著學(xué)術(shù)研究的發(fā)展,學(xué)術(shù)研究的歷史就是問題不斷展開和深入的歷史。問題推動(dòng)研究,指導(dǎo)研究,問題的深入常常也就意味著研究的深入。“一種理論對(duì)科學(xué)知識(shí)增長(zhǎng)所能作出的最持久的貢獻(xiàn),就是它所提出的新問題”[3]318。最后,在學(xué)術(shù)研究中,發(fā)現(xiàn)問題比解決問題更重要。“因?yàn)榻鉀Q一個(gè)問題也許僅是一個(gè)數(shù)學(xué)上的或?qū)嶒?yàn)上的技能而已。而提出新的問題,新的可能性,從新的角度去看舊的問題,卻需要?jiǎng)?chuàng)造性的想象力,而且標(biāo)志著科學(xué)的真正進(jìn)步。”[4]67例如,早在100多年前愛因斯坦就預(yù)測(cè)了引力波的存在,直到2016年科學(xué)家們才得以探測(cè)到引力波的真實(shí)存在。但正是因?yàn)閻垡蛩固拐业搅艘Σㄟ@個(gè)有價(jià)值的研究問題,從而為現(xiàn)代物理學(xué)開辟了一個(gè)嶄新的研究領(lǐng)域。

從學(xué)科發(fā)展的角度看,迄今為止,我們主要是以學(xué)科化的方式來提出問題、確立問題、分析問題和解答問題的?！皩W(xué)科在逐代傳授知識(shí)中起了重大作用”[5],其作用具體表現(xiàn)在：首先,學(xué)科對(duì)于其成員具有培養(yǎng)身份認(rèn)同感和個(gè)體責(zé)任感的作用。不同的學(xué)科形成不同的“想象的共同體”,致力于某一專門領(lǐng)域的共同體,共享某種價(jià)值和理念,接受相似的學(xué)科訓(xùn)練,有著相同的思維方式和話語框架。其次,每一門學(xué)科都有它自己獨(dú)特的研究視野。對(duì)于相同的主題或?qū)ο?當(dāng)不同學(xué)科共享同一問題時(shí),是什么區(qū)分了它們之間的界限呢?事實(shí)上,正是“一些長(zhǎng)期性的研究問題”,或者“基本的連貫性問題與長(zhǎng)期關(guān)注的問題”,賦予了某一學(xué)科以獨(dú)特的輪廓和邊界[6]35。最后,解決問題要有“專業(yè)化”的積累。每一個(gè)體的精力、時(shí)間、興趣乃至偏好,都會(huì)影響其對(duì)問題關(guān)注的投入程度。以學(xué)科為單元來組織學(xué)習(xí),便成為一種基本的研究方式,這也是適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)“專業(yè)人做專業(yè)事”的必然要求。

但是,從問題本身的特性來看,許多重大的時(shí)代問題都不單獨(dú)屬于某一學(xué)科。比如制度問題,經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等多個(gè)社會(huì)科學(xué)都可以就此開展研究。我們不能簡(jiǎn)單地下結(jié)論說：制度是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題,或者是一個(gè)政治學(xué)問題。它很難說是專屬某一學(xué)科的問題,也沒有哪一個(gè)學(xué)科能提供回答這些問題的全部概念和邏輯。如果我們過分強(qiáng)調(diào)學(xué)科的界限,就會(huì)限制我們認(rèn)識(shí)問題和解決問題的視野和想象力。因?yàn)椴粩嗟貙⒆⒁饬性谕粋€(gè)學(xué)科,不管這個(gè)學(xué)科是多么有趣,都會(huì)限制我們的思維和行為,使我們形成一種“鐵錘人思維”——在只有鐵錘的人看來,每個(gè)問題都非常像一顆釘子[7]305。

1.2 學(xué)科研究的問題化：擺脫“鐵錘人思維”的束縛

要擺脫“鐵錘人思維”的束縛,就必須打破學(xué)術(shù)界限,回歸問題本身,以問題為中心來開展學(xué)術(shù)研究,這就是所謂“學(xué)科研究的問題化”,也即我們通常所說的問題導(dǎo)向。這種導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)我們做研究時(shí)要有問題意識(shí),要堅(jiān)持從問題本身出發(fā)去尋找解決問題的徑路,只有這樣,才能突破單一學(xué)科的狹隘視野,發(fā)現(xiàn)或創(chuàng)造更多可能的答案。但正所謂“熟知非真知”,不少學(xué)者在呼吁要有問題導(dǎo)向、要有問題意識(shí)的同時(shí),對(duì)于什么是“問題”、如何理解“問題”本身、如何界定學(xué)術(shù)研究中的“問題”,并未展開深入的討論,或者并未給出令人信服的答案。人們只是使用“問題”這個(gè)詞,或者引用他人關(guān)于問題的各種表述,但對(duì)這個(gè)詞本身的內(nèi)涵和外延,則未加深究,甚至在使用時(shí)顯得較為隨意和混亂。美國科學(xué)哲學(xué)家尼克斯(Thomas Nickles)就此批評(píng)說：學(xué)者們極少去研究科學(xué)問題的本質(zhì)、結(jié)構(gòu)和關(guān)系,雖然我們隨處可見關(guān)于理論本質(zhì)的著作與文章,但我們很難找到一本研究問題本身的著作,這一忽視使得我們的研究出現(xiàn)了一種“理論導(dǎo)向”的偏見。尼克斯呼吁,應(yīng)當(dāng)用“問題導(dǎo)向”的研究來對(duì)之進(jìn)行矯正[8]34。那么,究竟什么是問題呢?

“問題”既是一個(gè)日常用語,也是一個(gè)學(xué)術(shù)用語。作為一個(gè)多義詞,它可以用來表示疑問、困惑;話題、議題;麻煩、困擾;矛盾;關(guān)鍵、重點(diǎn);缺陷、毛病;事故、意外等多種意思。不管問題的外延多么廣泛,但其內(nèi)核始終是主體在無知狀態(tài)下產(chǎn)生的一種求知或求解的欲望,一種消除理想(期望狀態(tài))與現(xiàn)實(shí)(實(shí)際狀態(tài))之間差距的沖動(dòng)。問題可分為現(xiàn)實(shí)生活中的問題(實(shí)踐問題)和學(xué)術(shù)研究中的問題(研究問題)。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域,研究問題最終只能來源于實(shí)踐之中,是實(shí)踐問題在人類理智活動(dòng)中的智識(shí)反應(yīng)。從實(shí)踐的角度看,問題不是抽象的,它是特定時(shí)空條件下的社會(huì)狀況的集中體現(xiàn),如馬克思所言：“問題卻是公開的、無所顧忌的、支配一切個(gè)人的時(shí)代之聲。問題是時(shí)代的格言,是表現(xiàn)時(shí)代自己內(nèi)心狀態(tài)的最實(shí)際的呼聲。”[9]203因而,人們只有通過置身于特定的時(shí)代背景之中,才能更好地認(rèn)識(shí)世界,認(rèn)識(shí)到社會(huì)制度安排中的某個(gè)或某些不足、缺陷或危機(jī),“感到他們所珍視的某種價(jià)值受到了威脅”[10]7,這就是人們常說的“問題情境”。

在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域,并不是所有的實(shí)踐問題都會(huì)變成研究問題,學(xué)術(shù)研究所探討的僅僅是問題的一部分。一個(gè)問題能否成為研究問題,首先在于其能否喚醒研究主體的問題意識(shí)。所謂問題意識(shí),是指研究主體對(duì)實(shí)際的問題情境的一種反應(yīng),即主體意識(shí)到其所面臨的令人不安的境況并致力于獲得某種擺脫這種境況的解答。問題意識(shí)發(fā)源于研究主體背景知識(shí)中固有的預(yù)期與其經(jīng)驗(yàn)觀察之間的差距或沖突,常常以驚異或者懷疑的形式表現(xiàn)出來,是“人們?cè)诳紤]任何問題時(shí)都要把這些問題放在一定的歷史的、社會(huì)的背景下,都要分析無數(shù)個(gè)個(gè)人是怎樣主動(dòng)參與,‘共謀’這樣的行為規(guī)范,并采用‘適當(dāng)’的理論解釋或詮釋人們的行為或觀念”[11]。其次,研究型問題具有累積性,個(gè)體的驚異能不能成為研究問題,有賴于他能不能從現(xiàn)有的知識(shí)庫存中找到答案,只有那些學(xué)術(shù)共同體乃至整個(gè)人類的知識(shí)庫存都沒有解決或無法回答的疑問才真正具有研究的價(jià)值。最后,研究問題建立在抽象思維的基礎(chǔ)上,只能運(yùn)用特定的概念框架與“概念的邏輯”[12]才能對(duì)其加以專門的研究,因而,對(duì)研究問題的探討,很大程度上依賴于研究者的學(xué)術(shù)訓(xùn)練、知識(shí)結(jié)構(gòu)、理論積累乃至個(gè)體感悟。

鑒于人類知識(shí)的無限性與個(gè)體精力的有限性,在現(xiàn)代社會(huì),個(gè)體往往依托某一學(xué)科或某幾個(gè)學(xué)科來開展專業(yè)研究,因而對(duì)研究問題的探討通常是以學(xué)科的方式來進(jìn)行的。面對(duì)問題本身,并不意味著我們要拋棄我們的學(xué)術(shù)積累,學(xué)科化的知識(shí)體系正是我們進(jìn)入問題的切入點(diǎn)。我們要以合乎學(xué)科特性的方式開展研究,與此同時(shí),我們還要注意避免那種不顧學(xué)科特性盲目追求問題導(dǎo)向的傾向。比如,在文藝學(xué)關(guān)于形象思維問題的研究中,一些研究者打著問題導(dǎo)向的旗幟開展所謂的跨學(xué)科研究,引入了腦科學(xué)、神經(jīng)科學(xué)等學(xué)科來分析大腦的機(jī)制,結(jié)果把“這一藝術(shù)創(chuàng)作中的重要問題變成了一個(gè)‘四不像’的問題”[12]。

2 公共管理學(xué)起源于破解時(shí)代重大問題的需要

學(xué)術(shù)研究固然同研究者個(gè)人的興趣與背景相關(guān)聯(lián),但學(xué)術(shù)研究主要還是一種公共品,需要面對(duì)時(shí)代提出的問題。公共管理學(xué)正是如此。其興起固然離不開威爾遜等人豐厚的學(xué)術(shù)素養(yǎng),但主要還是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物。國家與社會(huì)之所以需要一門新興的公共管理學(xué),是因?yàn)樗鼮榻鉀Q那個(gè)時(shí)代的公共問題提供了當(dāng)時(shí)已有學(xué)科(比如政治學(xué))無法給出的答案。沒有對(duì)時(shí)代問題的回應(yīng),就不會(huì)有公共管理學(xué)的興起,反過來,公共管理學(xué)的興起,為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展與解決時(shí)代問題貢獻(xiàn)了自己獨(dú)特的學(xué)科視野。

2.1 公共管理學(xué)興起的問題情境

學(xué)科的發(fā)展是為實(shí)踐的需要服務(wù)的。一個(gè)具有世界歷史意義的重大學(xué)科的產(chǎn)生,“一定是與一個(gè)或多個(gè)具有歷史意義的重大社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題相關(guān),并為解決這些問題服務(wù),只要這些問題依然存在,那么反映并要解決它的理論就不會(huì)被拋棄”[13]。一般來說,公共管理學(xué)肇始于1887年威爾遜的《行政學(xué)研究》一文,他也因此被譽(yù)為“行政學(xué)之父”[14]。威爾遜為何要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一門獨(dú)立的行政學(xué)①公共管理學(xué)在學(xué)科名稱上一直存在爭(zhēng)議。依據(jù)學(xué)科發(fā)展與建制的不同階段,該學(xué)科分別有行政學(xué)、行政管理學(xué)、公共行政學(xué)和公共管理學(xué)等不同名稱,實(shí)際都是“Public Administration”,因而本文在同一意義上使用行政學(xué)與公共管理學(xué)這兩個(gè)概念。?對(duì)這個(gè)問題的回答引導(dǎo)我們走進(jìn)威爾遜的問題情境。

“理論在一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)的程度,總是取決于理論滿足這個(gè)國家的需要的程度”[15]11。在19世紀(jì)80年代之前,兩大因素使得美國人嚴(yán)重缺乏對(duì)公共管理學(xué)的“需要”。首先,美國人具有強(qiáng)烈的“反國家主義”意識(shí),即對(duì)政府及其官僚體系表示高度警惕甚至敵視的政治傳統(tǒng)?！霸跉W洲人眼中,龐大且有力的行政組織,對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代民主國家是必需的甚至是令人稱心的;美國人卻始終對(duì)這種行政組織深感不安?！盵16]1美國人普遍認(rèn)為政府不僅是邪惡的也是沒有必要的,行政官僚是民主治理的敵人而非朋友,因而主張盡可能地減少和限制政府的活動(dòng)與功能。

其次,美國在內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束時(shí)還是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國,其經(jīng)濟(jì)上的自給自足、地理上的隔絕、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治、國防形勢(shì)的相對(duì)有利,以及少量的公共服務(wù)需求,等等,都使得美國缺乏對(duì)公共管理及其制度與實(shí)踐的需要,其公共管理活動(dòng)差不多全憑口述和傳統(tǒng)進(jìn)行,也沒有留下什么成文的東西,自然也不成其為一種理論[17]。威爾遜曾這樣描述19世紀(jì)晚期之前美國行政實(shí)踐的發(fā)展?fàn)顩r：“當(dāng)時(shí),在行政方面很少或完全沒有遇到麻煩,至少?zèng)]有什么可以引起行政官員注意的問題。那時(shí)候的政府職能很簡(jiǎn)單,因?yàn)樯畋旧砭秃芎?jiǎn)單?！菚r(shí)候沒有使財(cái)政人員感到麻煩的公共收入和公債的復(fù)雜制度,因此也不存在為此感到麻煩的財(cái)政人員。所有掌握權(quán)力的人都不會(huì)對(duì)如何運(yùn)用權(quán)力感到困惑。”[18]威爾遜據(jù)此斷言：“沒有任何一門實(shí)用科學(xué),在人們還沒有了解它的必要時(shí),會(huì)對(duì)它加以研究?！盵18]

美國人觀念上的反國家主義傳統(tǒng)和實(shí)踐上行政體系的無所作為,在19世紀(jì)末期凸顯為美國崛起的一個(gè)主要障礙。這一時(shí)期,美國社會(huì)經(jīng)歷了一次大轉(zhuǎn)型,從一個(gè)“農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、孤立的、地方的和傳統(tǒng)的社會(huì)”迅速轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)“工業(yè)的、城市的、一體的、全國的和現(xiàn)代的社會(huì)”[19]9。隨著美國從一個(gè)簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)復(fù)雜的工業(yè)社會(huì),原有建立在農(nóng)業(yè)文明基礎(chǔ)上的“立法國家”形象開始被撕碎,一幅嶄新的“行政國家”圖景展露在世人眼前,“政府職能日益變得復(fù)雜和困難,在數(shù)量上也同樣大大增加。行政機(jī)構(gòu)將手伸向每一處角落以執(zhí)行新的任務(wù)”[18]。人們迫切需要一個(gè)順應(yīng)時(shí)代要求的、有能力的、負(fù)責(zé)任的、有效率的政府,但是,原有的政府體系未能很好地回應(yīng)崛起中的美國日益增加的“對(duì)有效率活動(dòng)的需求”,反而留下了“權(quán)力分散”“責(zé)任不清”等根本缺陷[20]26。這就為美國公共管理學(xué)的興起奠定了問題意識(shí)與研究基礎(chǔ)。

2.2 公共管理學(xué)興起所指向的問題束

威爾遜的《行政學(xué)研究》旨在回應(yīng)時(shí)代的這一呼聲,他要為建立一個(gè)高效的、負(fù)責(zé)任的政府設(shè)計(jì)一個(gè)可行的方案。嚴(yán)格說來,威爾遜想要解決的并非是一個(gè)單一的問題,而是一個(gè)問題束。這個(gè)問題束的中心問題,是如何回應(yīng)和引導(dǎo)人們對(duì)美好社會(huì)的向往,如何保存和發(fā)展美國的民主政體。美國人對(duì)美好社會(huì)的設(shè)想就是將民主帶到世人面前,他們所能想到的常常是一幅依照諸如自由、民主等概念被設(shè)計(jì)出來的憲政體制。但是,到19世紀(jì)末期美國人引以為傲的民主政體事實(shí)上變得腐敗不堪、效率低下,諸如“市政府的污濁氣氛、州政府的幕后交易,以及華盛頓的雜亂無章、人浮于事和貪污腐化”等屢見不鮮[18]。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的反差呢?在威爾遜看來,根源在于“政黨分肥制”這一體制性障礙。正是這一制度將行政領(lǐng)域和政治領(lǐng)域混合在一起,如果行政人員過多地以一種政治方式行事,無論是由于任命他們的過程還是由于他們繼續(xù)在政黨組織中扮演原有角色,均可能產(chǎn)生貪污腐化,也幾乎肯定會(huì)出現(xiàn)獨(dú)斷專行的決策。如何保存和發(fā)展美國民主政體的問題,就被轉(zhuǎn)換成如何消除政黨分肥制之體制性弊端的問題。

威爾遜希望建立一個(gè)高效、廉潔且負(fù)責(zé)任的行政體系以消除政黨分肥制的弊病。要做到這一點(diǎn),就要引入源于歐洲大陸的行政學(xué)。為什么是引入歐陸行政學(xué)而不是借助于原有的政治學(xué)呢?首先,“迄今為止,我們所能閱讀的全部的政治學(xué)著作都僅僅圍繞下列問題來開展思考、爭(zhēng)論和論證：政府的組成;國家性質(zhì),主權(quán)的本質(zhì)與地位,民眾的權(quán)力與君主的特權(quán);關(guān)涉政府的核心與依據(jù)人之本質(zhì)與人之目的而確立的政府的高階目標(biāo)的最深含義”[18],但它們對(duì)于“政府能夠恰當(dāng)?shù)睾统晒Φ刈鍪裁础焙汀罢鯓硬拍芤员M可能高的效率和盡可能少的成本完成這些恰當(dāng)?shù)娜蝿?wù)”[18]漠不關(guān)心。既然政治學(xué)不能很好地回答這些問題,我們就需要有一門新的學(xué)科——行政學(xué),以使政府不走彎路,使政府盡職盡責(zé)。其次,起源于歐陸的行政學(xué),是一門為了適應(yīng)高度集權(quán)的政府形式而建立起來的學(xué)問,它能夠給我們帶來“井然有序、舉止得體與效率”[21]47。這就是我們?yōu)槭裁匆幸婚T行政學(xué)的原因。但是歐陸的行政體系是為專制君主服務(wù)的,要使引進(jìn)來的行政學(xué)能夠?qū)θ嗣褙?fù)責(zé)任,就要將其牢固地建立在美國民主原則的根基上。要言之,如何將一個(gè)強(qiáng)有力的君主式執(zhí)行者與真正共和制政府的自由精神融合起來,如何打造一個(gè)融力量與自由于一體的行政體系,就成了困擾威爾遜的主要問題[22]。正是對(duì)這一問題的回答直接促成了公共管理學(xué)的興起。

3 公共管理學(xué)的發(fā)展史是一部問題展開和深入的歷史

公共管理學(xué)的興起,源于破解時(shí)代問題的實(shí)踐需要。公共管理學(xué)的發(fā)展史,也是一部時(shí)代問題展開和發(fā)展的歷史。歷史表明,公共管理學(xué)如果能有效地回應(yīng)和回答人類所共享的大問題,就能實(shí)現(xiàn)理論與學(xué)科上的飛速發(fā)展;如果脫離了時(shí)代的需要,沉迷于自說自話的理論游戲,公共管理學(xué)就會(huì)陷入“身份危機(jī)”。

3.1 公共管理學(xué)的身份危機(jī)源于對(duì)實(shí)踐問題的偏離

“社會(huì)一旦有技術(shù)上的需要,這種需要就會(huì)比十所大學(xué)更能把科學(xué)推向前進(jìn)”[23]732。由威爾遜開創(chuàng)的公共管理學(xué),在興起之初,回應(yīng)時(shí)代的呼聲,并以兼容并蓄之勢(shì),大膽地借鑒政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的優(yōu)秀成果,著力解決治理實(shí)踐中存在的突出問題,于20世紀(jì)30年代迎來了發(fā)展的黃金時(shí)代,形成了以POSDCORB①POSDCORB是古利克(Luther Gulick)和厄威克(Lyndall Urwick)提出的行政學(xué)七原則的縮略詞,從字面上看,它們是關(guān)于計(jì)劃(Planning)、組織(Organization)、人事(Staffing)、指揮(Directing)、協(xié)調(diào)(Coordinating)、報(bào)告(Reporting)和預(yù)算(Budgeting)的原則,但實(shí)際上是正統(tǒng)論行政學(xué)的代名詞。為代表的“正統(tǒng)論”公共管理學(xué)。正統(tǒng)論的興起可謂生逢其時(shí),因?yàn)樗兄趲椭晒Φ靥幚砟莻€(gè)年代一些最為緊迫的問題,如經(jīng)濟(jì)危機(jī)和第二次世界大戰(zhàn)等?！耙獞?yīng)對(duì)這些空前的危機(jī),如何計(jì)劃、組織、安排人力資源,等等,就顯得非常重要。以POSDCORB為代表的正統(tǒng)論恰好就是解決問題的‘藥方’。”[24]20隨著POSDCORB的影響與日俱增,產(chǎn)業(yè)界也要求公共管理學(xué)者提供理論支持與指導(dǎo)。但好景不長(zhǎng),公共管理學(xué)在20世紀(jì)40年代遭遇到了嚴(yán)重的身份危機(jī),在不同的學(xué)者那里,這種危機(jī)也常常用諸如“認(rèn)同危機(jī)”“合法性危機(jī)”“研究質(zhì)量危機(jī)”“信任危機(jī)”等詞來表示。身份危機(jī)始終伴隨著公共管理學(xué)的成長(zhǎng)和發(fā)展,以至于身份危機(jī)本身成為了公共管理學(xué)的一個(gè)標(biāo)簽[25]13。

學(xué)者們何以會(huì)熱衷于討論公共管理學(xué)的身份危機(jī)?根本原因就在于公共管理學(xué)在度過其黃金時(shí)代之后,就漸漸地陷入理論體系的構(gòu)建中而淡忘了當(dāng)初的問題情境。丹哈特指出：“公共行政理論家似乎永無休止地在做理論爭(zhēng)辯,也正因如此,在這個(gè)領(lǐng)域中試圖發(fā)展出任何接近范式的概念似乎是希望渺茫。這種困惑感已經(jīng)被學(xué)者從許多令人關(guān)注的角度加以描述……因?yàn)殛P(guān)于公共行政領(lǐng)域發(fā)展方向的觀點(diǎn)散亂各異,使得我們無法處理某些問題,這種情形被稱為公共行政的身份危機(jī)?！雹谧g文略有改動(dòng)。[26]163危機(jī)的持續(xù)存在使得公共管理理論“無法反映或響應(yīng)公共行政領(lǐng)域當(dāng)中包括理論家、實(shí)踐者以及公民等各行動(dòng)者的需求”[26]163。

公共管理學(xué)的身份危機(jī)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一,迄今為止,公共管理學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科的合法地位難以得到學(xué)術(shù)界的認(rèn)同,該領(lǐng)域尚未出現(xiàn)為大多數(shù)人所共同接受的研究范式;其二,該領(lǐng)域的理論研究與現(xiàn)實(shí)的行政活動(dòng)存在脫節(jié)的地方,其研究難以得到公共管理實(shí)踐者的認(rèn)同。前者可以看做是一種學(xué)科性質(zhì)上的認(rèn)同危機(jī),后者則表現(xiàn)為一種實(shí)踐性質(zhì)上的認(rèn)同危機(jī)。

公共管理學(xué)科性質(zhì)的危機(jī)既包括公共管理缺乏一種廣泛的自我認(rèn)同感,也包括公共管理研究難以贏得其他學(xué)科同行的尊重。就后者而言,由于公共管理所涉及的問題關(guān)乎國計(jì)民生,以至于其他的學(xué)科,如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)、心理學(xué)等往往會(huì)對(duì)其某個(gè)議題感興趣而進(jìn)入公共管理的某個(gè)研究領(lǐng)域,但公共管理研究本身對(duì)這些論題的研究似乎未能達(dá)到這些“外行”的深度,以至于被持續(xù)地降格到“人類智力努力的低層”和學(xué)科體系中“二等公民”的地位[27]譯者序。

除了學(xué)科上的認(rèn)同危機(jī)外,公共管理學(xué)還面臨著一種實(shí)踐上的認(rèn)同危機(jī),即公共管理研究難以得到公共管理實(shí)踐者和公民等行動(dòng)者的認(rèn)同。不少學(xué)者從理論與實(shí)踐整合的視角,認(rèn)為要同時(shí)建立包含效率(實(shí)務(wù)層面)與民主(理論層面)的公共管理,在整合上有其困難,因而危機(jī)在所難免。奧斯特羅姆指出,當(dāng)前公共管理學(xué)的知識(shí)有害于公共管理的實(shí)踐,無法體現(xiàn)大眾的公共需要[28];丹哈特則認(rèn)為,“在行動(dòng)的領(lǐng)域中,理論和實(shí)踐應(yīng)該是合一的”,但在當(dāng)代公共管理的研討中,“理論和實(shí)踐間的鴻溝似乎無法彌補(bǔ)”,實(shí)務(wù)工作者常常抱怨公共管理學(xué)者終日在象牙塔里生活與研究,致使他們提出的原則和發(fā)表的觀點(diǎn)幾乎無法符合實(shí)際的生活[26]3。

3.2 時(shí)代問題的特定需求塑造公共管理學(xué)的理論飛躍

雖然公共管理學(xué)的發(fā)展一直飽受身份危機(jī)的困擾,但幾乎每隔20年,它都會(huì)迎來一輪新的理論飛躍,而這些理論飛躍“在很大程度上是由其所處的時(shí)代的特定需求來塑造的”[24]20。一般來說,在正統(tǒng)論之后,公共管理學(xué)經(jīng)歷了傳統(tǒng)主義、行為主義、新公共行政學(xué)、新公共管理、新公共服務(wù)等幾個(gè)發(fā)展階段[29]。傳統(tǒng)主義強(qiáng)化了公共管理的“公共性”,其代表人物有沃爾多(Dwight Waldo)、達(dá)爾(Robert Dahl)、阿普爾比(Paul Appleby)、朗(Norton Long)、雷福德(Emmette Redford)、塞爾(Wallace Sayre)等人,他們?cè)诙?zhàn)前后挑戰(zhàn)正統(tǒng)論所主張的政治與行政二分原則及效率價(jià)值至上論。在他們看來,公共管理在人類文明和人類生活中扮演了十分重要的角色,但這樣一種重要的人類實(shí)踐沒有在正統(tǒng)論中得到恰當(dāng)?shù)姆从常赫y(tǒng)論學(xué)者們聲稱,為了實(shí)現(xiàn)人類的美好生活,政府應(yīng)當(dāng)采取民主的治理方式;而為了使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來,民主本身就必須被看做是一種外在于公共管理的東西[21]。正統(tǒng)論對(duì)民主的摒棄,威脅到了美國的立國根基,因而,傳統(tǒng)主義者呼吁公共管理學(xué)必須正視回應(yīng)性、公平、代表性和法治等規(guī)范性價(jià)值。

在傳統(tǒng)主義者的影響下,20世紀(jì)60年代末,美國興起了新公共行政運(yùn)動(dòng)。這一時(shí)期,美國的民權(quán)運(yùn)動(dòng)、學(xué)生運(yùn)動(dòng)、都市暴動(dòng)等問題層出不窮,所有這些問題都“給社會(huì)、政府以及公共行政留下了難以磨滅的痕跡”,“導(dǎo)致了一些新的政府項(xiàng)目并且改變了公共行政的思維方式和實(shí)踐方式”[30]2,因?yàn)樵械墓倭胖菩姓磻?yīng)遲鈍,未能及時(shí)地、充分地回應(yīng)公眾的需求,無法有效應(yīng)對(duì)危機(jī)。新公共行政學(xué)由此勃興,這一學(xué)派認(rèn)為公共管理最重要的目的是促進(jìn)人類幸福,但正統(tǒng)論缺乏適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的能力,無力承擔(dān)應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任,因而應(yīng)該代之以主張“社會(huì)公平”的新公共行政,為推動(dòng)社會(huì)改革、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步提供智力支持。20世紀(jì)80年代的“經(jīng)濟(jì)問題促使政府重新評(píng)估其官僚制組織,并要求變革”[31]2,新公共管理浪潮自此發(fā)端,大有席卷全球之勢(shì),此后更是成為各國行政變革的思想基礎(chǔ)。新公共管理運(yùn)動(dòng)同樣是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)踐催生的產(chǎn)物。休斯(Owen Hughes)指出,新公共管理“是對(duì)某些相互關(guān)聯(lián)的緊迫問題作出的一種回應(yīng),這些緊迫問題包括：(1)對(duì)公共部門的抨擊;(2)經(jīng)濟(jì)理論的變革;(3)私營(yíng)部門的變革,尤其是全球化作為一種經(jīng)濟(jì)力量帶來的沖擊;(4)技術(shù)變革”[31]10。針對(duì)這些問題,新公共管理期待從根本上改變政府的行為方式,即從一種自上而下的官僚體制轉(zhuǎn)向一種自下而上的企業(yè)家政府模式。20世紀(jì)末期興起的新公共服務(wù)理論認(rèn)為,新公共管理運(yùn)動(dòng)所推崇的市場(chǎng)和企業(yè)組織并不是解決官僚制弊病的唯一良方,而且它忽略了諸如公平、正義、代表性與公民參與等規(guī)范性價(jià)值,看不到政府在民主治理中的積極意義,降低了公民對(duì)社會(huì)的責(zé)任感,因而對(duì)民主治理構(gòu)成了威脅。因此,新公共服務(wù)致力于促進(jìn)公共服務(wù)的尊嚴(yán)和價(jià)值,以期重新恢復(fù)對(duì)民主、公民權(quán)和公共利益等規(guī)范性價(jià)值的尊崇[32]。

我們?cè)僖晕髅?Herbert Simon)為例,具體闡明公共管理學(xué)如何能夠?yàn)榛貞?yīng)時(shí)代問題的呼聲貢獻(xiàn)自己獨(dú)特的學(xué)科視野。西蒙一生的研究橫跨政治學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域,且都做出了重要貢獻(xiàn)。無論西蒙在多少個(gè)學(xué)科做出了怎樣的貢獻(xiàn),但其研究具有很強(qiáng)的連續(xù)性,終其一生始終是圍繞“一個(gè)事關(guān)人類生存與發(fā)展的重大基礎(chǔ)性問題”展開研究的,這就是人的決策行為。對(duì)這一問題的探討,引導(dǎo)他在“連續(xù)不斷的迷宮岔路中”[33]229進(jìn)行著漫長(zhǎng)而愉快的探索。西蒙之所以會(huì)以人的決策行為作為畢生研究的大問題,關(guān)鍵是在早期的公共管理研究中,他第一次意識(shí)到了在生活中理性行動(dòng)是困難的,但也是必要的,也第一次意識(shí)到聚焦決策問題的重要性,從而形成了他關(guān)于有限理性和大型組織的基本概念[34]135-162。正是在這個(gè)意義上,我們可以斷言,西蒙一生的智識(shí)努力自始至終扎根于他早期的公共管理研究,“許多伴隨他一生的觀念和圖景都是在他的公共管理研究框架中首次得到闡明的”[35]。但另一方面西蒙又不局限于公共管理學(xué),在遭遇瓶頸時(shí),勇敢地甩掉“鐵錘人思維”,從政治學(xué)到行政學(xué),從邏輯實(shí)證主義到管理學(xué),再從心理學(xué)到人工智能,他用更廣闊的思路探索決策問題的答案,既拓展了決策問題的廣度,也拓展了決策問題的深度,從而形成了對(duì)決策問題更加全面和更加深刻的理解[36]。西蒙的經(jīng)歷和成就啟示我們：面對(duì)共享的問題,公共管理學(xué)者要有明確的問題意識(shí),自覺立足于自身的學(xué)科領(lǐng)域,在此基礎(chǔ)上開展學(xué)習(xí)遷移,從而為回答問題貢獻(xiàn)自己獨(dú)特的學(xué)科視野。

綜觀美國公共管理學(xué)所走過的百年歷程,我們可以發(fā)現(xiàn),如果學(xué)者們“很少關(guān)注或者不關(guān)注公共服務(wù)和公共利益的發(fā)展”,而是“更多地投身于理論,與實(shí)踐越走越遠(yuǎn)”,或者“很少接近實(shí)踐,難以滿足實(shí)務(wù)者的直接需求”[24]25,那么,公共管理學(xué)就會(huì)陷入身份危機(jī)。幸運(yùn)的是,公共管理領(lǐng)域一代一代的大師們,“用他們跨學(xué)科的創(chuàng)造性,從多種新的視野理解、界定和處理突出的公共問題”[24]29,從而使得公共管理學(xué)研究能夠回應(yīng)時(shí)代的呼聲,進(jìn)而迎來了理論上的突破與飛躍。正是在這個(gè)意義上,斯蒂爾曼二世(Richard StillmanⅡ)斷言：“低調(diào)地回應(yīng)時(shí)代的直接的公共需求,恰恰是美國公共管理學(xué)最偉大的力量所在。”[24]27

4 以問題為導(dǎo)向重構(gòu)中國公共管理學(xué)

社會(huì)科學(xué)發(fā)展的理論邏輯,必須與其歷史邏輯相適應(yīng)。中國公共管理學(xué)的興起離不開中國改革開放的實(shí)踐背景,其發(fā)展也應(yīng)立足中國土壤、主動(dòng)回應(yīng)時(shí)代需求、強(qiáng)化問題導(dǎo)向。作為中國的公共管理學(xué)者,我們生活在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天,就必須承擔(dān)起這個(gè)時(shí)代賦予的責(zé)任和使命,促進(jìn)學(xué)科發(fā)展再上新臺(tái)階。這種“從中國出發(fā)”的研究指向,正是重構(gòu)問題導(dǎo)向的中國公共管理學(xué)的邏輯起點(diǎn)和歸宿。

4.1 中國公共管理學(xué)的身份危機(jī)及其根源

無論是作為一個(gè)學(xué)科還是一個(gè)應(yīng)用領(lǐng)域來說,中國的公共管理學(xué)都存在著嚴(yán)重的身份危機(jī),具體表現(xiàn)在研究重心的“非中國化”、“管理主義”盛行、缺乏對(duì)真實(shí)世界的了解、缺乏歷史性、規(guī)范理論的貧困、研究質(zhì)量不佳、缺乏學(xué)術(shù)規(guī)范、缺乏指導(dǎo)實(shí)踐的能力等八個(gè)方面[37]。是什么導(dǎo)致了中國公共管理學(xué)的這些缺陷呢?一定程度上,中國公共管理學(xué)的誕生也是時(shí)代發(fā)展的必然產(chǎn)物。沒有改革開放以來中國行政改革的偉大實(shí)踐,就不會(huì)有中國公共管理學(xué)的興起和發(fā)展。但是,中國的公共管理學(xué)更多地呈現(xiàn)出一種反映和適應(yīng)這一偉大實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì),缺乏一種引領(lǐng)和預(yù)測(cè)改革的前瞻性和創(chuàng)新性?？梢哉f,“適應(yīng)性”是我們公共管理學(xué)的主流話語,如“適應(yīng)全球化”“適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)體制”“適應(yīng)加入WTO”等的需要,那么,我們學(xué)科自身發(fā)展的理由在哪兒呢?這種適應(yīng)性話語體系的危害是顯而易見的,它不僅忽視了公共管理有著自身發(fā)展和構(gòu)建目標(biāo)的事實(shí),也降低了本學(xué)科知識(shí)求取的層次。因而歷經(jīng)30余年的發(fā)展后,我們的公共管理學(xué)科仍然未能擺脫政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革等基本話題,難以對(duì)作為當(dāng)代中國治理核心制度基礎(chǔ)的公共管理提出建設(shè)性的想象和謀劃[38]。

如果說對(duì)行政改革實(shí)踐的適應(yīng)性遮蔽了中國公共管理學(xué)科本應(yīng)不可或缺的前瞻性與創(chuàng)新性,那么,對(duì)行政改革技術(shù)性的重視則遮蔽了公共管理學(xué)科對(duì)時(shí)代重大問題的關(guān)注。從行政改革的實(shí)踐進(jìn)程來看,我們的改革呈現(xiàn)出一種“政治問題行政化,行政問題技術(shù)化,技術(shù)問題數(shù)量化”[39]的特征,這樣做的好處是能夠避免敏感性的政治爭(zhēng)論,減少改革進(jìn)程中可能的阻礙,與此相適應(yīng),公共管理學(xué)科也呈現(xiàn)出一種重視技術(shù)性問題而忽視體制性問題的發(fā)展趨勢(shì),具體表現(xiàn)在我們忽略了對(duì)一些重大管理體制問題的研究,而把目光投向了那些技術(shù)性和功能性較強(qiáng)的具體問題上,“像績(jī)效管理、執(zhí)行力提升、合作治理、應(yīng)急管理、公共物品提供、政策制定與執(zhí)行等占據(jù)了研究的大部分空間”[40]。不是說績(jī)效管理等問題不重要,我們的意思在于強(qiáng)調(diào),如果中國公共管理學(xué)不能有效關(guān)注重大管理體制等大問題,我們對(duì)技術(shù)性和功能性的問題探討的成效就會(huì)大打折扣。

4.2 中國公共管理學(xué)發(fā)展不能忽視的重大共享問題

公共管理學(xué)的興起是回應(yīng)時(shí)代呼聲的結(jié)果,如果不是為了回應(yīng)和引導(dǎo)人們對(duì)美好生活的向往,就不會(huì)有公共管理學(xué)的誕生。我們今天討論中國公共管理學(xué)的重構(gòu)與發(fā)展,就得重新確立以問題為中心的研究導(dǎo)向,這是由問題本身的特性、學(xué)科的定位與中國公共管理學(xué)科的使命共同決定的。公共管理學(xué)科要想在社會(huì)科學(xué)中占有一席之地,就不能專注于學(xué)科體系的理論建構(gòu)或者自說自話,而必須關(guān)注豐富復(fù)雜的社會(huì)變化,必須要對(duì)我們這個(gè)時(shí)代的重大問題做出建設(shè)性的回答。我們研究的問題可以是中國的,也可以是世界的,但首先必須回答好我們自己的問題。離開了中國問題,中國公共管理學(xué)的發(fā)展就成了無本之木。那么,今天的中國公共管理學(xué)必須直面哪些重大的共享問題呢?中國公共管理學(xué)又能對(duì)這些重大問題作出怎樣的貢獻(xiàn)呢?

(1)中國黨政體制及其改革的問題?！包h政體制”不僅是理解中國政治的關(guān)鍵詞,也是理解中國公共管理的關(guān)鍵詞,這種體制“既超越了政黨組織的邏輯,也超越了政府組織的邏輯。它以一種特有的方式將兩者整合在一起,自我生成了一種新的邏輯”[41]6。因而,對(duì)中國公共管理學(xué)者來說,恰當(dāng)?shù)乩斫恻h的領(lǐng)導(dǎo)是我們分析公共管理學(xué)重大問題的根本出發(fā)點(diǎn),如果不涉及黨的領(lǐng)導(dǎo),就不可能觸及中國公共管理學(xué)的核心問題和真正問題。在中國的公共管理實(shí)踐中,“政府”歷來是廣義的,在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,只有黨政分工、沒有黨政分開①2017年全國“兩會(huì)”期間,王岐山同志參加北京代表團(tuán)審議時(shí)指出,“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,只有黨政分工、沒有黨政分開,對(duì)此必須旗幟鮮明、理直氣壯”。參見張榮臣：《準(zhǔn)確把握“黨政分工”概念》,《北京日?qǐng)?bào)》2017年4月10日。。黨不僅是執(zhí)政黨,也是施政黨,實(shí)踐表明：中國共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨,在運(yùn)用公共權(quán)力的治理行動(dòng)中,同時(shí)展示了執(zhí)政黨“解決公共問題”的施政功能[42]。黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo),黨的十九屆三中全會(huì)就深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革作出了全面部署,因而,如何實(shí)現(xiàn)好、平衡好黨的執(zhí)政和施政功能,如何避免以黨代政、使黨和政在職能和載體上進(jìn)行合理分工,如何在黨的領(lǐng)導(dǎo)下提高公共治理的績(jī)效,就成為中國公共管理學(xué)的根本性議題。

(2)中國現(xiàn)代行政國家建設(shè)的問題。行政國家是當(dāng)代世界各國一種普遍的政治景觀。在我國,一方面是一種獨(dú)特的“黨政體制”,另一方面也無可避免地是一種行政國家的國家形態(tài)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,人民代表大會(huì)與人民政府、人民法院和人民檢察院、國家監(jiān)察委員會(huì)有著明確的分工關(guān)系：人大及其常委會(huì)行使議事權(quán),人民政府行使行政權(quán),人民法院和人民檢察院分別行使審判權(quán)和檢察權(quán),監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)。只要我們承認(rèn)這種分工關(guān)系的存在,我們就得承認(rèn)這種分工關(guān)系“實(shí)際上也就是一種分權(quán)的關(guān)系”,且行政權(quán)在實(shí)踐中的顯著性和優(yōu)先性形成了一種“法理上的人大集權(quán)和實(shí)際上的政府主導(dǎo)”格局[43]24。中國行政國家建設(shè)不僅面臨普遍意義上現(xiàn)代國家建構(gòu)的固有難題,也有著其自身內(nèi)在的緊張,“其建構(gòu)是一個(gè)充滿政治智慧與行政技巧的歷史過程”[41]27-28,如何防范強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)力無邊界擴(kuò)展以確保其有限性,如何使掌握巨大行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)接受人大的有效監(jiān)督,等等,都將成為我們推進(jìn)國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化時(shí)必然要面對(duì)的問題。

(3)中國公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的問題。當(dāng)今主要西方發(fā)達(dá)國家,大都堅(jiān)持政務(wù)官員和常任文官的“兩官分途”原則,強(qiáng)調(diào)公務(wù)員在政治上保持中立。在我國黨政體制下,組織領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容,堅(jiān)持黨管干部是我國干部隊(duì)伍建設(shè)的重要原則。不管實(shí)行哪一種政治體制,“現(xiàn)代社會(huì)都需要一個(gè)專業(yè)化的、服務(wù)導(dǎo)向的、高效和廉潔的官僚體系”[41]27。事實(shí)上,自1949年中華人民共和國成立以來,中國共產(chǎn)黨就一直“致力于在黨政體制的框架內(nèi)建設(shè)一個(gè)理性化的現(xiàn)代官僚體系”[41]119,特別是2006年實(shí)施《中華人民共和國公務(wù)員法》以來,我們進(jìn)一步突出了建立現(xiàn)代公務(wù)員制度、構(gòu)建服務(wù)型政府的改革目標(biāo)。如何建設(shè)好一支兼顧政治性(紅)與專業(yè)性(專)的現(xiàn)代官僚體系,如何處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與行政官僚相對(duì)獨(dú)立性之間的關(guān)系,如何在確保公務(wù)員政治忠誠的同時(shí)強(qiáng)化公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和專業(yè)意識(shí),是我們建設(shè)一支又紅又專的公務(wù)員隊(duì)伍必然繞不開的話題。

(4)中國公眾參與有序性的問題。自黨的十六大以來歷次黨的代表大會(huì)報(bào)告中都提出“擴(kuò)大公民有序政治參與”的問題。這說明“有序政治參與”是我國政治生活中的一大重要問題。在現(xiàn)代民主社會(huì),公眾應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的命運(yùn)負(fù)責(zé)任。那么公眾如何對(duì)自己的命運(yùn)負(fù)責(zé)呢?在政治學(xué)中,公眾主要是以選民的身份出現(xiàn)的,政治的合法性高度依賴于公眾的選票。但在投完票之后,公眾是行政過程的外行,是顧客,還是批評(píng)者?公眾與政府到底是一種怎樣的關(guān)系,兩者在現(xiàn)代治理過程中究竟扮演著怎樣的角色?在實(shí)踐中,我們屢屢見到政府決策過程中“閉門決策→公眾鬧大→項(xiàng)目中止”的惡性循環(huán),例如PX項(xiàng)目,自2007年以來先后敗走廈門、大連、寧波、成都、昆明、茂名等地,形成一種強(qiáng)傳染性的“鄰避綜合癥”。要避免政策過程中的“兩敗俱傷”,我們需要恰當(dāng)?shù)靥幚砗每茖W(xué)與民主、政府的專業(yè)性知識(shí)與公眾的地方性知識(shí)之間的張力問題。這對(duì)中國公共管理學(xué)構(gòu)成了不小的挑戰(zhàn)。

5 結(jié)語

實(shí)踐問題往往是一體的,具有共享性,并不單獨(dú)屬于某一學(xué)科;研究問題則呈現(xiàn)學(xué)科化的態(tài)勢(shì),具有專業(yè)性,每一學(xué)科都以其獨(dú)特的視野來探索問題而在學(xué)科體系中贏得一席之地。雖然我們當(dāng)前的研究總體上呈現(xiàn)出一種堅(jiān)持問題導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)問題意識(shí)的趨勢(shì),但有的研究熱衷于從一般性意義上來討論這些話題,缺乏對(duì)究竟何為大問題的深入指引與設(shè)計(jì),因而難以落定到具體學(xué)科的研究實(shí)際中;有的研究熱衷于從本學(xué)科具體的技術(shù)性、功能性問題出發(fā)來展開討論,而對(duì)關(guān)乎學(xué)科走向與時(shí)代發(fā)展的大問題的關(guān)注顯得不夠。

有鑒于此,本文首先對(duì)問題本身的意涵與邊界進(jìn)行了探討,以期為進(jìn)一步的討論鋪墊一個(gè)基本的概念平臺(tái)。通過回溯公共管理學(xué)的興起與發(fā)展,本文著力探討了這樣一個(gè)問題：既然問題是時(shí)代的呼聲,關(guān)乎時(shí)代發(fā)展的大問題是各學(xué)科所共享的,那么中國公共管理學(xué)作為一個(gè)學(xué)科,對(duì)這些共享的問題能夠作出怎樣的貢獻(xiàn)呢?我們的研究表明,公共管理學(xué)的興起是因應(yīng)時(shí)代需求的產(chǎn)物,它為解決當(dāng)時(shí)棘手的社會(huì)問題提供了獨(dú)特的學(xué)科視野和寶貴的解決方案,公共管理學(xué)如果能夠?qū)θ祟愃蚕淼拇髥栴}作出有價(jià)值的探討,它就能贏得一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期,反之,則會(huì)陷入“身份危機(jī)”不能自拔。要言之,學(xué)術(shù)思想的意義和分量不再取決于它是否可以成為某學(xué)科知識(shí)的一部分,而在于它是否提出了有意義的問題,或者為解答有意義的問題提供了有價(jià)值的思路。

回到我們自身,中國的現(xiàn)代國家建設(shè)還面臨著諸多復(fù)雜的挑戰(zhàn),比如中國公共管理實(shí)踐的民主化和理性化,都還有很長(zhǎng)的路要走。中國公共管理學(xué)要想在社會(huì)科學(xué)體系中找準(zhǔn)自己的位置,就必須要對(duì)我們這個(gè)時(shí)代的重大問題做出建設(shè)性的探索,能夠幫助我們理解、分析和解答這些重大問題。如何立足中國國情、直面中國問題、服務(wù)中國發(fā)展,如何有別于政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等其他社會(huì)科學(xué)話語體系并贏得它們的尊重,將是中國公共管理學(xué)未來發(fā)展之路上不可回避的話題。我們期待,中國公共管理學(xué)者能夠立足自身學(xué)科背景,為發(fā)現(xiàn)和回答時(shí)代的真問題與中國的重大問題貢獻(xiàn)更多的智慧。