鐘振明+徐成

摘要 “航行自由”是一項(xiàng)古老的海洋航行準(zhǔn)則，在人類歷史中它經(jīng)歷了多次發(fā)展演變，并逐漸成為國際法認(rèn)可的海上航行原則。受到特殊國情和獨(dú)特社會(huì)歷史條件的影響，美國對(duì)“航行自由”的追求與維護(hù)長(zhǎng)期以來構(gòu)成了美國外交的一個(gè)重要部分。但是，美國所主張的“航行自由”，其內(nèi)涵曾有多次變化，在不同時(shí)期，美國根據(jù)其國家利益變化的需要，對(duì)“航行自由”進(jìn)行了不同的解釋。近年來，美國借口“航行自由”不斷介入南海問題，就是這一變化的反映。事實(shí)上，當(dāng)前美國在南海問題上所聲稱的“航行自由”同“航行自由”的海洋法原則本身存在諸多不一致的地方，這也是中美在南海爭(zhēng)端上圍繞“航行自由”問題而產(chǎn)生分歧的重要原因。厘清上述問題，既有助于我們更好地理解美國政府對(duì)南海問題的干預(yù)策略，也有助于中國制定現(xiàn)實(shí)有效的應(yīng)對(duì)之策。

關(guān)鍵詞 航行自由；南海問題；聯(lián)合國海洋法公約

南海問題主要是指南海周邊國家和地區(qū)在南海島礁歸屬、海域劃分及海洋資源開發(fā)權(quán)利等問題上存在的分歧與爭(zhēng)端，并由此引發(fā)南海域外國家不同程度的關(guān)注。由于南海的東沙群島目前由中國臺(tái)灣控制，西沙群島由中國大陸控制，中沙群島也大多由中國大陸所控制，因此，南海主權(quán)爭(zhēng)端的焦點(diǎn)是南沙島嶼的歸屬和海域劃界問題。長(zhǎng)期以來，南海周邊其他國家對(duì)中國擁有南沙群島及其附近海域主權(quán)并不存在異議，中國人民和中國政府在南沙群島及其附近海域的先活動(dòng)、先發(fā)現(xiàn)、先利用和先管理的事實(shí)不僅具有豐富的歷史證據(jù)，而且二戰(zhàn)結(jié)束后中國政府從日本侵略者手中收復(fù)南沙島礁還得到美國的支持，而當(dāng)時(shí)國民政府所公布的南海斷續(xù)線問題也得到國際社會(huì)的普遍承認(rèn)。①

20世紀(jì)六七十年代以來，由于南海的經(jīng)濟(jì)、軍事和戰(zhàn)略價(jià)值上升，部分南沙島礁相繼被南海周邊的越南、菲律賓、馬來西亞等國家所侵占，而文萊、印度尼西亞也對(duì)部分島嶼和海域提出了主權(quán)要求。以南沙群島及其周邊水域的主權(quán)爭(zhēng)端為代表，中國的南海主權(quán)被周邊國家嚴(yán)重侵犯。不過，在冷戰(zhàn)結(jié)束后較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，中國和其他南海爭(zhēng)端方之間基本維持了相對(duì)穩(wěn)定的局面。中國長(zhǎng)期奉行“主權(quán)在我、擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”的方針，致力于和平解決同其他聲索方之間的主權(quán)爭(zhēng)議。

美國曾一度聲稱對(duì)中國和部分東南亞國家之間的南海主權(quán)問題“不持立場(chǎng)”，只是關(guān)注和平手段解決糾紛以及保證南?！昂叫凶杂伞?。然而，自從2009年美國奧巴馬政府提出“重返亞太”戰(zhàn)略之后，美國對(duì)圍繞南海島礁及附近水域的主權(quán)爭(zhēng)議問題的介入就不斷加深。在2010年7月召開的東盟地區(qū)論壇上，時(shí)任美國國務(wù)卿的希拉里·克林頓發(fā)表了一篇關(guān)于南海問題的“河內(nèi)講話”，宣稱“在南海的航行自由、開放進(jìn)入亞洲公海水域和遵守國際法，事關(guān)美國的國家利益”。Speech of Hillary Rodham Clinton， Vietnam， http：//www.state.gov/secretary/rm/2010/07/ 145095.htm.，20100723她的這番言論被普遍視為是美國南海政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著美國開始以維護(hù)“航行自由”的名義從“中立觀察”轉(zhuǎn)為“積極干預(yù)”。此后，美國多名高官在不同場(chǎng)合紛紛強(qiáng)調(diào)美國在南海的利益，特別是指責(zé)中國南海主權(quán)聲索及相關(guān)維權(quán)行動(dòng)“損害航行自由”。2015年以來，美國更是將“航行自由”納入南海問題的核心議題，不斷在南海開展針對(duì)中國的“航行自由行動(dòng)”（Freedom of Navigation Operation Program），加劇了南海的緊張局勢(shì)。

那么，所謂“航行自由”到底是什么？在南海問題上，美國為何屢屢以“航行自由”作為其行動(dòng)理由？“航行自由”將在美國南海政策中扮演什么角色？本文擬在對(duì)“航行自由”的概念進(jìn)行詳細(xì)辨析的基礎(chǔ)上，結(jié)合美國政府在不同歷史時(shí)期對(duì)“航行自由”概念的理解和運(yùn)用，來解讀當(dāng)前美國的南海政策，并探討中國應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待南海主權(quán)爭(zhēng)議中的航行自由問題。

一、 “航行自由”概念的內(nèi)涵與演變

“航行自由”（Freedom of Navigation）其實(shí)是國際海洋法中的一項(xiàng)基本原則，它不僅是早期海洋大國進(jìn)行殖民擴(kuò)張、建立海權(quán)帝國的依托，也是后來發(fā)展中國家開展對(duì)外交流和國際貿(mào)易的重要保障。張小奕：《試論航行自由的歷史演進(jìn)》，載《國際法研究》，2014年第4期，第22頁?！昂叫凶杂伞弊鳛橐豁?xiàng)古老的海洋航行準(zhǔn)則，它有著深厚的歷史淵源，在歷史上經(jīng)歷了多次發(fā)展演變，并成為今天國際海洋法體系中的一項(xiàng)核心原則。

“航行自由”最早起源于古羅馬人的“海洋自由”思想。古羅馬人將海洋視為人類的共同財(cái)產(chǎn)，主張“海洋對(duì)任何人開放”，并將此原則編入《查士丁尼法典》中，成為羅馬法的一部分。Christian Meurer， Leo J. Trans， Frachtenberg： The Program of the Freedom of the Sea—A Political Study in International Law， Washington D.C.：Washington Government Printing office，1919， p.5. 當(dāng)時(shí)羅馬帝國勢(shì)力遍及整個(gè)地中海地區(qū)，這一時(shí)期所謂的“海洋自由”“海洋開放”實(shí)質(zhì)上僅指對(duì)羅馬公民自由開放，實(shí)際上服務(wù)于羅馬帝國的擴(kuò)張與統(tǒng)治，因而有別于今天的國際海洋法原則。Andree Kirchner， “History of the Law of the Sea，”Max Planck Encyclopedia of Public International Law， http：//opil.outplaw.com/home/epil. 20070901.

中世紀(jì)以后，隨著生產(chǎn)力和航海技術(shù)的進(jìn)步以及新航路的開辟，海洋被視為重要的商貿(mào)運(yùn)輸通道，同時(shí)也是早期西方列強(qiáng)爭(zhēng)奪海上霸權(quán)的重要舞臺(tái)，以西班牙、葡萄牙、荷蘭為代表的殖民國家陸續(xù)掀起了瓜分海洋的浪潮。在此背景下，17世紀(jì)荷蘭著名法學(xué)家格勞秀斯從自然法的角度提出了“海洋自由”的主張，認(rèn)為海洋是不能被占有的，它不屬于任何國家的主權(quán)，它對(duì)不同國家和民族的人民，都應(yīng)當(dāng)是公開的、自由的，每個(gè)人都可以在海上進(jìn)行自由航行和自由貿(mào)易，即“所有人依國際法均可自由航行”。[荷蘭]格勞秀斯：《論海洋自由——或荷蘭參與東印度貿(mào)易的權(quán)利》，馬海忠譯，上海：上海人民出版社，2005年，第9、29頁。受到歐洲工業(yè)革命、擴(kuò)大海外貿(mào)易及拓展海外殖民地等因素的推動(dòng)，格勞秀斯的“海洋自由”思想逐漸被普遍接受，并為后來的法國、英國、美國等海洋大國所實(shí)踐。endprint

另一方面，與“海洋自由”思想相對(duì)應(yīng)的則是領(lǐng)海主權(quán)制度。古羅馬在主張海洋開放的同時(shí)，也曾將管轄權(quán)擴(kuò)展到近海。古羅馬的法學(xué)家認(rèn)為與陸上犯罪一樣，羅馬皇帝同樣有權(quán)懲罰在海上犯罪的人，見姜皇池：《國際海洋法總論》，臺(tái)北：學(xué)林文化事業(yè)有限公司，2001年，第229頁。16世紀(jì)，意大利法學(xué)家真提利斯提出沿岸海域是毗連海岸所屬國家領(lǐng)土的延續(xù)。周忠海：《國際海洋法中的領(lǐng)海制度》，載周忠海著：《海涓集》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2012年，第79頁。 這一學(xué)說為當(dāng)時(shí)歐洲各國所接受，從此，領(lǐng)海概念逐漸形成。到19世紀(jì)初期，幾乎所有的沿海國家都宣布建立領(lǐng)海，并對(duì)領(lǐng)海實(shí)施管轄，但在和平時(shí)期，領(lǐng)海范圍內(nèi)他國的船舶仍然具有自由通行的權(quán)利。

二戰(zhàn)結(jié)束后，領(lǐng)海和公海的概念在國際法上得到正式確立，海洋被劃分為兩種不同性質(zhì)的水域：靠近海岸的屬于主權(quán)海域的領(lǐng)海與領(lǐng)海之外的廣袤的公海。1958年《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》將領(lǐng)海界定為“國家主權(quán)擴(kuò)展于其陸地領(lǐng)土及其內(nèi)水以外鄰接其海岸的一帶海域”，1982年《聯(lián)合國海洋法公約》又增加了群島國領(lǐng)海的內(nèi)容。此后，“海洋自由”即被“公海自由”所取代。1958年的《領(lǐng)海與毗連區(qū)公約》規(guī)定，公海自由包括航行自由、飛越自由、鋪設(shè)海底電纜和管道自由、捕魚自由等，而在領(lǐng)海之內(nèi)各國船舶則繼續(xù)享有無害通過的權(quán)利。1982 年《聯(lián)合國海洋法公約》又增加了建造國際法所允許的人工島嶼和其他設(shè)施自由與科學(xué)研究自由兩項(xiàng)自由內(nèi)容，見《聯(lián)合國海洋法公約》第87條。1982年簽署的《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）是當(dāng)代國際社會(huì)關(guān)于海洋權(quán)益和海洋秩序的基本文件，它確立了人類利用和管理海洋的基本法律框架，標(biāo)志著新的海洋國際秩序的建立，被譽(yù)為“海洋憲章”。楊澤偉：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉的主要缺陷及其完善》，載《法學(xué)評(píng)論》，2012年第5期，第57頁；Tommy Koh：“A constitution for the Oceans”， The Law of the Seas： United Nations Convention on the Law of the Sea with Index and Final Act of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea， New York： United Nations， 1983， p.xxiii. 關(guān)于海上航行，《公約》建立了公海自由航行制度、領(lǐng)?！盁o害通過制度”、群島水域的“群島海道通行制度”以及用于國際航行的海峽水域的“過境通行制度”等，從而形成了現(xiàn)代國際海洋法中的航行自由制度體系?！豆s》確認(rèn)了航行自由是一項(xiàng)最主要、最基本的原則，每個(gè)國家，不論是沿海國或內(nèi)陸國，均有權(quán)在公海上行駛懸掛其旗幟的船舶。⑥⑦⑧⑨⑩B11B12B13《聯(lián)合國海洋法公約》第90、3、17；18、33、33、53、44、39、57條。對(duì)于公海之外的其他水域的航行自由，《公約》則以無害通過、過境通行、船旗國權(quán)利、軍艦豁免等，賦予了各國船舶在領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、群島水域和國際海峽享有不同程度的航行自由?！豆s》在原則上承認(rèn)船舶在全球海洋的航行自由，但在不同海域?qū)叫凶杂蓹?quán)利的限制程度不同，一般看來，距離一國沿岸越近，限制性規(guī)定越多。曹文振：《航行自由：中美兩國的分歧及對(duì)策》，載《國際論壇》，2016年第1期，第21頁。

首先，《公約》規(guī)定每一國家有權(quán)確定其領(lǐng)海的寬度，直至“按照本《公約》確定的基線量起不超過12海里的界限為止”⑥?！豆s》規(guī)定對(duì)于屬于國家主權(quán)支配的領(lǐng)海水域，外國船舶雖然不能自由航行，但享有“無害通過權(quán)”，即在不損害沿海國和平、良好秩序或安全的前提下，“繼續(xù)不?！焙汀把杆龠M(jìn)行”地通過一國領(lǐng)海?！豆s》中對(duì)“無害通過”列舉了諸多限制性的條件。⑦其次，對(duì)于毗連區(qū)水域，《公約》規(guī)定毗連區(qū)“從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起，不得超過24海里”⑧?！豆s》規(guī)定，沿海國只能在毗連區(qū)行使特定的管轄權(quán)而不是完全的主權(quán)，且這種管轄權(quán)不覆蓋毗連區(qū)的上空。外國船舶在毗連區(qū)享有航行自由的權(quán)利，但要接受沿海國有關(guān)海關(guān)、財(cái)政、移民和衛(wèi)生等方面的法律、規(guī)章的約束。⑨第三，對(duì)于群島國群島水域，《公約》建立了“群島海道通過制度”。群島水域由群島基線所包圍，其法律地位既不同于領(lǐng)海也不同于內(nèi)水，外國船舶和飛機(jī)均可以在該水域享有“群島海道通過權(quán)”，即“專為在公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的一部分和公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的另一部分之間繼續(xù)不停、迅速和無障礙地過境的目的，行使正常方式的航行和飛越權(quán)利?！雹馑鼘?duì)航行自由的容忍程度與領(lǐng)海水域的“無害通過”差不多，但其所覆蓋主體的范圍（包括所有外國船舶和飛機(jī)）比“無害通過權(quán)”（僅適用于外國船舶）更廣。第四，對(duì)用于國際航行的海峽，《公約》實(shí)行“過境通行制”，即各國船舶和飛機(jī)享有在用于國際航行的海峽過境通行的權(quán)利。不同“無害通過權(quán)”可以隨時(shí)被沿海國暫?；蚪K止，沿海國不應(yīng)妨礙國際海峽的過境通行。B11因而對(duì)航行自由的容忍程度較“無害通過權(quán)”和“群島海道通過權(quán)”更高。當(dāng)然過境通行權(quán)也要受到一定限制。B12

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)他國艦船的軍事活動(dòng)是否合法，是目前國際上對(duì)《公約》中有關(guān)航行自由問題的最大爭(zhēng)議所在。《公約》規(guī)定，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)“從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起，不應(yīng)超過200海里”B13。對(duì)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域，《公約》規(guī)定各國享有參照公海的航行和飛越自由，同時(shí)“應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)遵守沿海國按照本公約的規(guī)定和其他國際法規(guī)則所制定的與本公約不相抵觸的法律和規(guī)章?！薄堵?lián)合國海洋法公約》第58條。

但是對(duì)于何謂“適當(dāng)顧及”及何謂沿海國權(quán)利，《公約》并未明確規(guī)定。以美國為代表的西方國家根據(jù)“法無明文禁止即合法”的原則，認(rèn)為《公約》并未明文禁止專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)，因此，肯定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)的合法性。他們認(rèn)為，沿海國只是對(duì)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的資源和海洋環(huán)境擁有管轄權(quán)，但航行與飛越自由、鋪設(shè)國際電纜與管道等傳統(tǒng)公海權(quán)利依舊為各國所享有。Lynn Kuok， “The U.S FON Program in the South China Sea — A Lawful and Necessary Response to Chinas Strategic Ambiguity”， East Asia Policy Paper 9， June 2016， Center for East Asia Policy Studies at Brookings， p8.而包括中國在內(nèi)的諸多發(fā)展中國家以《公約》條文的一些原則性規(guī)定以及各自政府在批準(zhǔn)公約時(shí)所作出的保留條款為依據(jù)，認(rèn)為外國船舶在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的軍事活動(dòng)沒有顧及沿海國的安全與利益，不符合和平目的，因此必須受到限制。而在國際關(guān)系實(shí)踐中，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的航行自由地位并不完全依賴于公約的文本規(guī)定，更多地取決于各國政治力量的實(shí)際運(yùn)作與利益博弈。D.P.O Connell， The International Law of the Sea， Vol. 1， Oxford： Clarendon Press， 1982， p. 578. 轉(zhuǎn)引自袁發(fā)強(qiáng)：《國家安全視角下的航行自由》，載《法學(xué)研究》，2015年第3期，第201頁。endprint

可見，“航行自由”是從最初的“海洋自由”引申出的權(quán)利概念，在領(lǐng)海與公海的法律概念正式確立之后，“海洋自由”逐漸被“公海自由”所取代。現(xiàn)代國際海洋法中的航行自由制度體系則由公海航行自由、領(lǐng)海無害通過制度、群島海道通行制度與國際海峽過境通行制度等構(gòu)成。因受歷史地理?xiàng)l件和國家實(shí)力及利益狀況等因素的影響，各國對(duì)于在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域的民用和軍用艦機(jī)的航行自由問題，存在一些明顯的分歧。

二、 美國政府對(duì)“航行自由”原則的歷史運(yùn)用

作為一個(gè)依靠貿(mào)易立國的移民國家，美國自獲得獨(dú)立之日起就把“航行自由”視為一項(xiàng)基本的國家權(quán)利。獨(dú)立后美國歷屆政府將對(duì)“航行自由”的追求與商業(yè)自由相聯(lián)系，通過海上“航行自由”原則來保障美國的貿(mào)易權(quán)利?！?776 年條約計(jì)劃》是美國獨(dú)立后制定的用于指導(dǎo)對(duì)外關(guān)系的首個(gè)重要文件，在這份文件中美國首次確立了航行自由和中立權(quán)利的原則，提出了“自由船所載貨物自由”、有限禁運(yùn)、中立貿(mào)易權(quán)等美國與其他國家未來商業(yè)往來的基本原則，并將之寫入美國建國后同英國、法國、荷蘭等締結(jié)的雙邊條約中。關(guān)于美國《1776年條約計(jì)劃》和美國早期外交，可參見王曉德：《美國外交的奠基時(shí)代（17761860）》第一章有關(guān)內(nèi)容。北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2013年以及S.F. 米爾斯：《美國外交史》（第一分冊(cè)），葉篤義譯，北京：商務(wù)印書館，1985年。獨(dú)立后不久，美國在自身國力尚不強(qiáng)大、海軍實(shí)力還比較弱小時(shí)，為清除北非的巴巴里海盜對(duì)地中海航行自由和商業(yè)貿(mào)易的威脅，當(dāng)其他歐洲列強(qiáng)都寧愿向海盜支付貢金以換取航行便利時(shí)，美國卻克服了種種困難，于1801年和1805年兩次發(fā)起海外用兵，最終徹底清除了海盜的威脅，維護(hù)了美國海洋“航行自由”的權(quán)益。有關(guān)美國對(duì)巴巴里海盜戰(zhàn)爭(zhēng)的具體過程可參見曲升、劉博慶：《為海洋自由而戰(zhàn)：美國對(duì)巴巴里海盜國家的戰(zhàn)爭(zhēng)政策及其歷史啟示》，載《太平洋學(xué)報(bào)》，2015年第11期。幾乎與此同時(shí)，部分原因是為了維護(hù)海洋“航行自由”原則和中立貿(mào)易權(quán)利，美國同歐洲的法國和英國發(fā)生了嚴(yán)重沖突，包括1798年的美法準(zhǔn)戰(zhàn)爭(zhēng)和1812年的第二次美英戰(zhàn)爭(zhēng)。此后，美國開始力主強(qiáng)化海洋“航行自由”原則，包括利用雙邊與多邊渠道，積極在國際上推廣海上私有財(cái)產(chǎn)豁免權(quán)和“自由船所載貨物自由”規(guī)則，并取得了一定成效。參見李文雯：《美國航行自由原則的演變及其對(duì)美國海軍力量發(fā)展的影響（美國建國——第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束）》第三章，外交學(xué)院，2014年博士學(xué)位論文。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國地緣政治學(xué)家馬漢提出著名的“海權(quán)論”，并對(duì)美國的海權(quán)戰(zhàn)略和對(duì)外政策產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。海權(quán)論思想強(qiáng)調(diào)通過發(fā)展海軍力量來使得本國最大限度地獲得海上自由活動(dòng)的能力，同時(shí)又盡可能地阻止別國獲得這種能力。劉永濤：《馬漢及其“海權(quán)”理論》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），1996年第4期，第72頁。參見阿爾弗雷德·賽耶·馬漢：《海權(quán)對(duì)歷史的影響（1660—1783）》，安常容等譯，北京：中國人民解放軍出版社，2006年。美國積極吸收了馬漢海權(quán)論思想中采取軍事手段來保護(hù)海外貿(mào)易、維護(hù)海洋“航行自由”和航線暢通的主張，開始重視海軍力量建設(shè)、興建海軍，控制重要的海上戰(zhàn)略通道。1898年，美國發(fā)起了對(duì)西班牙的戰(zhàn)爭(zhēng)，并在戰(zhàn)后奪取了古巴、菲律賓、波多黎各和關(guān)島等地，也由此確立了美國在加勒比海和太平洋西岸一定程度的制海權(quán)。此后，美國的“航行自由”原則被越來越多地注入了軍事內(nèi)涵。

第一次世界大戰(zhàn)期間，德國發(fā)動(dòng)的無限制潛艇戰(zhàn)破壞了海洋的“航行自由”，嚴(yán)重?fù)p害了美國的利益，這在很大程度上導(dǎo)致了美國改變最初的中立立場(chǎng)，轉(zhuǎn)而加入?yún)f(xié)約國集團(tuán)對(duì)德宣戰(zhàn)。一戰(zhàn)結(jié)束后，美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜提出包括“航行自由”在內(nèi)的“十四點(diǎn)計(jì)劃”，將“航行自由”與建立國際聯(lián)盟的政治理想聯(lián)系在一起，使之融入美國的政治追求中，為 “航行自由”原則注入了政治內(nèi)涵。⑥李文雯：《美國航行自由原則的演變及其對(duì)美國海軍力量發(fā)展的影響（美國建國——第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束）》，外交學(xué)院，2014年博士學(xué)位論文，第132頁；116。

第二次世界大戰(zhàn)期間，美國將德國與日本企圖控制海洋視為對(duì)世界和平與安全的嚴(yán)重威脅，并最終加入反法西斯陣營，共同擊敗了德意日軸心國集團(tuán)。在這一時(shí)期，美國在“航行自由”原則上不再重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)中立貿(mào)易權(quán)利，而是強(qiáng)調(diào)要保持全球海洋通道、貿(mào)易通道的暢通，反對(duì)個(gè)別國家對(duì)海洋的控制。美國在二戰(zhàn)參戰(zhàn)前，為了不卷入歐戰(zhàn)，通過幾次《中立法》主動(dòng)放棄部分中立貿(mào)易權(quán)利，對(duì)交戰(zhàn)國實(shí)施武裝禁運(yùn)，禁止美國人前往交戰(zhàn)區(qū)，禁止美國船只運(yùn)載交戰(zhàn)國貨物等，直到1939年在羅斯福總統(tǒng)的努力下，通過了新的中立法，廢除了武器禁運(yùn)規(guī)定，在限購自運(yùn)條件下放開與交戰(zhàn)國的武器軍火貿(mào)易。關(guān)于美國參加二戰(zhàn)前幾次中立法，可參見王繩祖主編：《國際關(guān)系史》（第六卷），北京：世界知識(shí)出版社，1996年。1941年8月，美國總統(tǒng)羅斯福和英國首相丘吉爾共同發(fā)表了《大西洋憲章》，其中提出美英兩國要共同確?！肮：叫凶杂伞?，認(rèn)為公海的航行自由是世界和平與國際安全的重要基礎(chǔ)。⑥

在兩次世界大戰(zhàn)中，美國都在很大程度上出于維護(hù)海洋“航行自由”的考慮而參戰(zhàn)，并對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利發(fā)揮了重大作用。此外，在兩次世界大戰(zhàn)中，美國海軍逐步加強(qiáng)了對(duì)海上交通線的控制，拓展了美國海外軍事基地網(wǎng)絡(luò)，使得美國海軍最終得以在二戰(zhàn)結(jié)束后實(shí)現(xiàn)對(duì)世界主要海域和海上交通要道的控制權(quán)。

二戰(zhàn)結(jié)束后，傳統(tǒng)的3海里領(lǐng)海寬度主張受到挑戰(zhàn)，廣大沿海發(fā)展中國家要求提高領(lǐng)海寬度，反對(duì)美國等西方海洋強(qiáng)國侵蝕其合法的海洋權(quán)益。發(fā)展中國家在海底資源分配問題上也同美蘇等發(fā)達(dá)國家產(chǎn)生了分歧。面對(duì)國際海洋法觀念的變遷和第三世界國家日益覺醒的海洋意識(shí)，美國力圖維護(hù)其在海上航行的自由。在20世紀(jì)六七十年代《聯(lián)合國海洋法公約》的談判過程中，美國甚至不惜在領(lǐng)海寬度問題上做出讓步（支持從3海里擴(kuò)展到12海里），以換取在擴(kuò)大的領(lǐng)海范圍內(nèi)繼續(xù)美國所主張的自由航行權(quán)利。John E. Noyes， “The United States， the Law of the Sea Convention， and Freedom of Navigation，”Suffolk Transnational Law Review，2005，29（1），pp.110161.盡管如此，《聯(lián)合國海洋法公約》在原則上承認(rèn)全球海洋“航行自由”的同時(shí)，仍然在不同海域?qū)Α昂叫凶杂伞钡臋?quán)利進(jìn)行了程度不一的限制，而且距離沿岸國家越近，限制性規(guī)定就越多。因此，《聯(lián)合國海洋法公約》在事實(shí)上不僅保證了軍事和商用船只在全球海洋的通行權(quán)和自由（包括無害通過和穿越外國領(lǐng)海和國際海峽的權(quán)利），同時(shí)更明確了相關(guān)的義務(wù)，即航行自由的前提是要確保尊重國際法和沿岸國家主權(quán)的基礎(chǔ)上對(duì)海洋的和平利用。然而，《聯(lián)合國海洋法公約》本身仍然只是提供了人類利用海洋的一個(gè)國際法律框架，其中一些義務(wù)界定仍然比較模糊，對(duì)軍事活動(dòng)的自由也存在一些彈性的規(guī)定，這就使得公約經(jīng)常會(huì)遭到一些海上霸權(quán)國家的有意曲解或?yàn)E用。endprint

但是，即使存在這些復(fù)雜背景，美國政府仍擔(dān)心，如果加入海洋法公約，美國的國家主權(quán)可能會(huì)遭到侵蝕，而美國在全球范圍內(nèi)的“行動(dòng)自由”也可能由于海洋法公約對(duì)領(lǐng)海、毗鄰區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等領(lǐng)域的權(quán)益界定而受到損害，因此，美國這一世界海洋強(qiáng)國至今也沒有加入《聯(lián)合國海洋法公約》。與此同時(shí)，美國政府又利用長(zhǎng)期以來由于西方海權(quán)優(yōu)勢(shì)而形成的一些國際慣例以及公約中對(duì)美國有力的規(guī)定，來不斷通過抵近偵察、無害通過、聯(lián)合巡邏乃至公開闖進(jìn)其他沿海國領(lǐng)海等單邊行動(dòng)，否定沿岸國家對(duì)海洋的安全管轄權(quán)。為了應(yīng)對(duì)未來新的海洋規(guī)范與發(fā)展中國家“過度的海洋權(quán)益主張”可能造成的對(duì)美國“航行自由”利益的損害，早在20世紀(jì)70年代末，美國卡特政府就開始推行“航行自由行動(dòng)計(jì)劃”，在全世界范圍內(nèi)以準(zhǔn)武力形式推行“航行自由”。 William Aceves，“The Freedom of Navigation Program： A Study of the Relationship Between Law and Politics，”Hasting International and Comparative Law Review，1995， 19（2）， pp259326； pp277287.美國近年來不斷在南海地區(qū)實(shí)施的“航行自由”計(jì)劃，就是這一“航行自由行動(dòng)計(jì)劃”的延伸。

美國之所以長(zhǎng)期重視“航行自由”原則，其原因植根于該國特殊的國情和獨(dú)特的社會(huì)歷史條件。首先，美國是一個(gè)建立在美洲新大陸上的移民國家，它從一開始就深受歐洲啟蒙思想的影響，具有深厚的自由主義傳統(tǒng)。自然法與自然權(quán)利的觀念在美國根深蒂固，美國對(duì)包括 “航行自由”在內(nèi)的國際法原則與權(quán)利自由十分推崇。其次，美國依靠貿(mào)易立國，從立國之初美國就將商業(yè)貿(mào)易視為其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，主張?jiān)诤叫凶杂傻幕A(chǔ)上同世界各國、各地區(qū)開展不受限制的貿(mào)易往來。第三，美國一度十分積極地維護(hù)其中立國的權(quán)利地位，認(rèn)為即便在戰(zhàn)時(shí)，交戰(zhàn)雙方亦不應(yīng)影響和限制這種自由航行與中立貿(mào)易權(quán)利。然而，二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著美國全球霸權(quán)與海洋霸主地位的確立，“航行自由”對(duì)于保持美國全球力量的投送與前沿存在至關(guān)重要，成為美國支撐其戰(zhàn)后主導(dǎo)的國際秩序與世界霸權(quán)的重要根基，美國將“航行自由”當(dāng)成確保其對(duì)世界各地海域擁有暢通無阻地進(jìn)出之“權(quán)利”的一個(gè)重要依據(jù)。

三、 美國以“航行自由”為由對(duì)南海爭(zhēng)端的干預(yù)及中美分歧

近代以來法國、日本等先后覬覦南海海域，但美國作為后起的殖民帝國，一直沒有直接染指南海問題。二戰(zhàn)結(jié)束后，中國軍政人員乘坐美國提供的軍艦分赴西沙和南沙接收并進(jìn)駐二戰(zhàn)期間被日軍侵占的南海島嶼。1947年，當(dāng)時(shí)的國民政府對(duì)南海159個(gè)島礁沙灘進(jìn)行命名，并用十一段線標(biāo)注中國在南海的領(lǐng)海主權(quán)和海域范圍，對(duì)此美國政府予以認(rèn)可并在1961年版的《哥倫比亞利平科特世界地名辭典》、1963年版的《威爾德麥克各國百科全書》、1971年版的《世界各國區(qū)劃百科全書》等地圖和書籍中予以確認(rèn)。參見林琳：《國際社會(huì)對(duì)南海諸島中國主權(quán)的確認(rèn)》，載《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），1995年第3期，第103頁。 Christine Shelly， “US Policy on Spratly Islands and South China Sea，”http：//dosfan.lib.uic.edu/ ERC/ briefing/ daily_ briefings/ 1995/ 9505/ 950510db.html，19950510.中華人民共和國成立后，中國通過政府聲明、公告和頒布國內(nèi)法律、出版官方地圖等各種方式，確認(rèn)斷續(xù)線內(nèi)南海諸島在中國疆域之內(nèi)，宣示中國對(duì)南海諸島及周邊水域的主權(quán)。1953年，中國政府去掉了北部灣內(nèi)的兩條斷續(xù)線，自此十一段線變?yōu)榫哦尉€并沿用至今。直到20世紀(jì)60年代末，沒有國家質(zhì)疑中國對(duì)南海諸島的主權(quán)，也沒有國家對(duì)南海斷續(xù)線問題提出質(zhì)疑。但從20世紀(jì)70年代起，基于對(duì)南海地區(qū)油氣資源的發(fā)現(xiàn)，加上南海海域地緣重要性的上升，菲律賓、越南等國陸續(xù)非法武力侵占42個(gè)島礁，才產(chǎn)生了南海諸島主權(quán)爭(zhēng)議問題。但即便這樣，美國仍然對(duì)南海主權(quán)爭(zhēng)議保持了相對(duì)“超脫”的態(tài)度。1974年和1988年，中國先后同南越和統(tǒng)一后的越南分別在西沙和南沙發(fā)生了海上沖突，美國基本上堅(jiān)持了不干涉的立場(chǎng)，僅在1974年幫助南越撤離西沙群島。這段時(shí)期美國所持不干涉立場(chǎng)的一個(gè)重要背景，在于70年代初以來，中美兩國在全球戰(zhàn)略上存在共同抗蘇的默契。

冷戰(zhàn)結(jié)束后的最初幾年里，美國政府未曾認(rèn)為自己在南海的“航行自由”受到任何挑戰(zhàn)，其對(duì)南海領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端問題并不十分關(guān)心，只是強(qiáng)調(diào)有關(guān)爭(zhēng)端需和平解決。1992年，美國甚至在菲律賓政府的要求下關(guān)閉了其在菲律賓的克拉克空軍基地和蘇比克灣海軍基地。美國在冷戰(zhàn)后對(duì)南海關(guān)注程度的上升同1995年在中國和菲律賓之間發(fā)生的美濟(jì)礁事件有密切關(guān)聯(lián)。是年3月，菲律賓方面炸毀了中國在南海美濟(jì)礁上的主權(quán)標(biāo)識(shí)，中方則堅(jiān)定維護(hù)自身在美濟(jì)礁的領(lǐng)土主權(quán)，并最終實(shí)際控制了美濟(jì)礁及附近海域。美濟(jì)礁事件令美國不僅關(guān)注南海主權(quán)爭(zhēng)端帶來的地區(qū)動(dòng)蕩，并且開始主動(dòng)把航行自由問題同美國對(duì)南海爭(zhēng)端的立場(chǎng)掛鉤。1995年5月10日，美國國務(wù)院發(fā)言人克莉絲汀·謝莉（Christine Shelly）稱在南海地區(qū)的單方面行動(dòng)和反應(yīng)會(huì)加劇本地區(qū)的緊張，美國“強(qiáng)烈反對(duì)使用武力和武力威脅解決領(lǐng)土爭(zhēng)議，并要求各方克制，避免采取導(dǎo)致動(dòng)蕩的行動(dòng)”。謝莉認(rèn)為“維護(hù)航行自由是美國的基本利益，所有船只和飛機(jī)在南海不受阻礙地航行，對(duì)于包括美國在內(nèi)的整個(gè)亞太地區(qū)的和平與繁榮是必不可少的”。Christine Shelly，“US Policy on Spratly Islands and South China Sea，”http：//dosfan.lib.uic.edu/ ERC/ briefing/ daily_ briefings/ 1995/ 9505/ 950510db.html，19950510.1995年6月16日，美國助理國防部長(zhǎng)約瑟夫·奈（Joseph Nye）表示，如果南沙群島發(fā)生了妨礙海上航行自由的軍事行動(dòng)，美國將準(zhǔn)備軍事護(hù)航，以確保航行自由。這是美國政府要員第一次表示美國可能對(duì)南海問題進(jìn)行軍事干預(yù)。See Jian Yang， Navigating the Volatile South China Sea， New Zealand International Review，2011，36（5）， p.3.不過，盡管美國擔(dān)心中國和菲律賓等南海主權(quán)聲索國之間存在的諸多爭(zhēng)端，但當(dāng)時(shí)的克林頓政府仍然認(rèn)為這些沒有構(gòu)成對(duì)航行自由的阻礙和威脅。2000年1月7日，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)東亞和太平洋地區(qū)事務(wù)的助理國務(wù)卿斯坦利·羅斯（Stanley Roth）聲明，南海周邊國家的主權(quán)爭(zhēng)端尚未構(gòu)成對(duì)航行自由的阻礙和威脅，因?yàn)闋?zhēng)端各方尚無阻止國際航行自由的意圖。轉(zhuǎn)引自周琪：《冷戰(zhàn)后美國南海政策的演變及其根源》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2014年第6期，第31頁。endprint