張越+房樂憲

摘要 2016年11月，歐盟推出最新可持續(xù)發(fā)展一攬子行動計劃，確定了歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的新方向及下一步措施安排。回顧歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略演變歷程，可看到歐盟這一戰(zhàn)略思想的發(fā)展軌跡和調(diào)整方向，反映了歐盟社會經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷的各種變化。自2001年推出第一個可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以來，歷經(jīng)2006年的修訂，2007年以后的定期評估完善，到2010年成為“歐洲2020戰(zhàn)略”的重要組成部分，再到2015年與聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》及可持續(xù)發(fā)展目標體系（SDGs）的融合，歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略成為推動歐盟內(nèi)部創(chuàng)新發(fā)展和國際合作的重要因素。文章系統(tǒng)闡析了歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的演變、內(nèi)涵、特征及對中國的啟示。

關鍵詞 歐盟；可持續(xù)發(fā)展；可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

“可持續(xù)發(fā)展”的經(jīng)典定義來源于1987年挪威首相布倫特蘭夫人任主席的聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會所做的報告《我們共同的未來》。它是指“既能滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”①。1992年巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，可持續(xù)發(fā)展理念取得共識，形成了《21世紀議程》等重要文件。此后，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略（SDS）作為各國實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的核心戰(zhàn)略逐漸得到廣泛采納。

歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略正是在此背景下逐步確立。特別是進入新千年后，歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵不斷調(diào)整，經(jīng)歷數(shù)次階段性發(fā)展完善。本文就不同時期歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵進行分析比較，歸納其演變特點，有助于把握其未來發(fā)展的新動向，也有助于為推進中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施及中歐可持續(xù)發(fā)展合作提供借鑒。

一、 歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略出臺背景回溯

雖然環(huán)境問題早在20世紀70年代就引起各國關注，歐洲也在1973年制定各類環(huán)境政策，但當時尚未認識到環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展之間的深刻關系，環(huán)境問題只在局部范圍得到一定程度緩解。各國對經(jīng)濟發(fā)展的過度追求依然在破壞環(huán)境，社會經(jīng)濟發(fā)展很不平衡。

20世紀80年代末90年代初，隨著人口增長、資源消耗、生態(tài)破壞及環(huán)境污染的加劇，人類對人口、資源、環(huán)境之間的內(nèi)在失衡及其嚴峻性的認識不斷加深，可持續(xù)發(fā)展開始成為國際社會日益重視的一種新理念追求?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種追求所有人更好的生活質(zhì)量的發(fā)展。它提供了短期發(fā)展和長期發(fā)展、本地發(fā)展和全球發(fā)展一體化的視角，包含了社會、經(jīng)濟和環(huán)境這些對人類發(fā)展不可分割、相互依賴的議題。②可持續(xù)發(fā)展與不惜高消耗求增長、先污染后治理的傳統(tǒng)發(fā)展模式形成鮮明對比，標志著國際社會發(fā)展理念的一種根本性突破。

隨著可持續(xù)發(fā)展理念日益深入人心，1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過《21世紀議程》，明確要求各國制定和實施相應的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、計劃和政策，迎接人類社會面臨的共同挑戰(zhàn)?！吨袊?1世紀議程》，北京：中國環(huán)境科學出版社，1994年，第1頁。 這意味著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略首次在聯(lián)合國多邊機制框架下得到確認。

此后，英國、芬蘭、愛爾蘭等部分歐洲國家在20世紀90年代陸續(xù)制定本國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。由于《21世紀議程》未明確各國提交戰(zhàn)略規(guī)劃的最后期限，20世紀90年代只有少數(shù)國家出臺了本國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，也未在歐盟層面形成協(xié)調(diào)一致的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。為加快可持續(xù)發(fā)展理念的普及，1997年第十九屆特別聯(lián)大提出具體要求，明確了所有國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略到2002年時須全部制定完成。

在此背景下，1997年，可持續(xù)發(fā)展作為歐盟政策的一個首要目標被正式寫入《阿姆斯特丹條約》（簡稱《阿約》）。Marc Pallemaerts， and Albena Azmanova， The European Union and Sustainable Development： Internal and External Dimensions， Brussels： VUB Press， 2006，p.24.《阿約》規(guī)定：通過建立一個沒有邊界的區(qū)域，通過加強經(jīng)濟和社會發(fā)展的協(xié)調(diào)一致，以及通過建立最終包括單一貨幣在內(nèi)的經(jīng)濟和貨幣聯(lián)盟，來促進經(jīng)濟社會進步和高水平就業(yè)，并實現(xiàn)平衡和可持續(xù)發(fā)展。歐共體官方出版局編：《歐洲聯(lián)盟條約》，蘇明忠譯，北京： 國際文化出版公司，1999年， 第210頁。 可持續(xù)發(fā)展成為歐盟的一項基本政策目標，指導歐盟社會經(jīng)濟走向全面發(fā)展。

1999年12月，歐洲理事會赫爾辛基峰會要求當時的歐盟委員會準備一項與經(jīng)濟、社會、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展政策相吻合的長期戰(zhàn)略。由此，2000年里斯本特別首腦會議誕生了歐盟未來十年的戰(zhàn)略目標，即“里斯本戰(zhàn)略”。該戰(zhàn)略強調(diào)，將建設和諧社會、振興經(jīng)濟、可持續(xù)發(fā)展作為三大支柱，協(xié)同促進歐盟的社會發(fā)展。目標是到2010年將歐洲建設成為世界上最具活力和最具競爭力的知識經(jīng)濟社會。雖然后來事實證明里斯本戰(zhàn)略沒能達到預期目標，但卻催生了歐盟第一個可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略文件的出臺，成為歐盟實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的開端。

二、 歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的階段性發(fā)展與完善

經(jīng)過醞釀，歐盟委員會在2001年5月發(fā)布題為《可持續(xù)的歐洲使世界變得更美好：歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》的政策文件，首次系統(tǒng)闡明歐盟的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想。Commission of the European Communities， “A Sustainable Europe for a Better World： A European Union Strategy for Sustainable Development，” Brussels， 15 May 2001， COM（2001）264 final. 隨后召開的歐盟哥德堡峰會上，基于歐盟委員會的建議，正式通過了這份文件。此后，歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了若干發(fā)展階段，內(nèi)涵不斷調(diào)整完善。

1. 歐盟首個可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本涵義

歐盟哥德堡峰會是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在歐洲推行的一個關鍵節(jié)點。歐盟首個可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略文件與致力于尋求歐盟經(jīng)濟和社會重建的里斯本戰(zhàn)略是互補的，它為里斯本戰(zhàn)略增加了第三個維度——環(huán)境維度。同時，這份可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略文件的出臺有力推進了歐盟成員國的戰(zhàn)略行動。此后絕大多數(shù)歐盟國家在2002年南非約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議上提交了本國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。endprint

2001年確立的歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標是： 建立一個資源管理高效、能夠激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)新潛力、確保經(jīng)濟繁榮、環(huán)境得到充分保護、社會和諧的可持續(xù)社會，不斷提高人們的生活質(zhì)量。具體突出了四個方面：（1）應對氣候變化；（2）確保可持續(xù)交通；（3）消除公共健康威脅；（4）負責任地管理自然資源。該戰(zhàn)略強調(diào)將經(jīng)濟增長和資源的使用相分離，推行環(huán)境友好技術，促進經(jīng)濟增長，增加就業(yè)機會，激勵技術創(chuàng)新和投資。

歐盟意識到，可持續(xù)發(fā)展需要依靠全歐洲的共同努力。處于不同發(fā)展水平的歐盟成員國應加強政府間協(xié)調(diào)合作，并與商業(yè)部門、非政府組織和公民進行溝通交流。為此，歐盟發(fā)起“國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略同伴評價”自愿行動，以促進歐盟成員國之間的交流和共同進步。A Guidebook for Peer Reviews of National Sustainable Development Strategies， 2006， http：//ec.europa.eu/environment/pdf/nsds.pdf. 此外，歐盟還將教育、研究和公共資金投入作為促進可持續(xù)生產(chǎn)和消費的重要手段加以推進，助力歐洲向可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。

2.歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的初步更新

歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略推出的第二年，聯(lián)合國在約翰內(nèi)斯堡召開了可持續(xù)發(fā)展世界峰會。這次會議促使歐盟對其可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進行補充調(diào)整，增加了國際合作的新維度，Commission Communication， “Towards a Global Partnership for Sustainable Development，” COM（2002）final.并在會后一年對歐盟的執(zhí)行情況進行及時回顧。Commission Communication， “The World Summit on Sustainable Development One Year on： Implementing Our Commitments，” COM（2003） 829 final.

盡管2001年歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推行取得重要成就，但氣候變化、人口老齡化、貧富差距加大等不可持續(xù)因素依然存在。歐盟擴大、全球化、恐怖威脅等因素的變化也需要歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略更加聚焦、責任明確，需要獲得歐盟內(nèi)部及外部更廣泛的支持。經(jīng)反復協(xié)商，歐盟委員會在2005年初發(fā)布歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略評估報告Commission Communication， “The 2005 Review of the EU Sustainable Development Strategy： Initial Stocktaking and Future Orientations，” COM（2005） 37， 9 Feb. 2005. 以及可持續(xù)發(fā)展指導原則的草案聲明Commission Communication， “Draft Declaration on Guiding Principles for Sustainable Development，” COM （2005） 218 final， 25 May 2005.，并最終在2005年底提出一項重新審視歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的新議案——《可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略回顧：行動平臺》。Commission Communication， “On the Review of the Sustainable Development Strategy — A Platform for Action，” COM（2005） 658 final. 該議案在2001年歐盟首個可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略基礎上，從注重進展、解決實際問題和應對新挑戰(zhàn)等方面進行了完善，并于2006年6月獲得通過，成為歐盟成員國新的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略行動方案。European Council， “Review of the EU Sustainable Development Strategy （2006），” DOC 10917/06.

經(jīng)修訂的歐盟2006年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在2001年戰(zhàn)略所確定的四項優(yōu)先領域基礎上增加了三項，共構(gòu)成七項關鍵領域：（1）氣候和清潔能源；（2）可持續(xù)交通；（3）可持續(xù)生產(chǎn)與消費；（4）自然資源保護和管理；（5）公共健康；（6）社會包容、人口和移民；（7）全球貧困和可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)。這些領域多數(shù)與環(huán)境問題有關。為全面達成可持續(xù)發(fā)展目標，歐盟強調(diào)采取一體化的決策方式，即通過政策影響評估和確立可持續(xù)發(fā)展指導原則的方式，提高各項政策的協(xié)同效應。同時，在歐盟對外政策中融入可持續(xù)發(fā)展理念，將歐盟可持續(xù)發(fā)展對外推行戰(zhàn)略與歐盟內(nèi)部可持續(xù)發(fā)展政策相結(jié)合。此外還加入了教育培訓與研發(fā)這兩項能夠推動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的關鍵內(nèi)容。

此次戰(zhàn)略修訂為歐盟確立了更加務實的目標。歐盟認為可持續(xù)的生產(chǎn)和消費模式需要循序漸進，更需要有效的一體化決策方法，才能打破經(jīng)濟增長與環(huán)境退化的關聯(lián)。Michal Sedlacko， and Nisida Gjoksi. “Sustainable Development and Economic Growth： Overview and Reflections on Initiatives in Europe and Beyond，” ESDN Quarterly Report， December 2009. 該戰(zhàn)略重申加強全球可持續(xù)發(fā)展合作的重要性，特別是與經(jīng)濟發(fā)展迅速、對全球可持續(xù)發(fā)展有重要影響的發(fā)展中國家合作。

3.可持續(xù)發(fā)展理念全面滲透“歐洲2020戰(zhàn)略”

2010年歐盟委員會發(fā)布“歐洲2020戰(zhàn)略”，這是繼里斯本戰(zhàn)略之后歐盟執(zhí)行的第二個十年經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。European Commission， “Europe 2020： A Strategy for Smart， Sustainable and Inclusive Growth，” 2020 COM（2010）， http：//ec.europa.eu/eu2020/index_en.htm. 該戰(zhàn)略的核心是實現(xiàn)三類相互促進的增長： 基于知識和創(chuàng)新的“智能性/靈巧增長”，基于提高資源效率、更加綠色和更強競爭力的“可持續(xù)性增長”，基于擴大就業(yè)、促進社會融合的“包容性增長”。為實現(xiàn)這三種增長，歐盟在創(chuàng)造就業(yè)、增加研發(fā)投入、減少溫室氣體排放、提高教育普及率和消除貧困等方面制定了五個明確的量化目標，在此基礎上列出七個方面的行動計劃。具體如表1所示：endprint

“歐洲2020戰(zhàn)略”的出臺背景源于2008年全球金融危機對歐盟的影響。2009年歐盟GDP下降了4%，工業(yè)生產(chǎn)水平下滑到20世紀90年代的水平，失業(yè)人數(shù)占比10%，歐盟公共財政赤字平均達GDP的7%，債務超過GDP的80%。Barroso， J.M.， “Europe 2020， Presentation of J.M. Barroso， President of the European Commission to the Informal European Council of 11 February， 2010，” https：//wenku.baidu.com/view/637f552458fb770bf78a5537.html. 歐盟認為，實施“歐洲2020戰(zhàn)略”是歐盟擺脫危機、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要契機。

可持續(xù)發(fā)展作為“歐洲2020戰(zhàn)略”的三大方向之一，主要涉及兩項行動計劃：“資源更高效的歐洲”和“全球化時代的產(chǎn)業(yè)政策”，同時也列出了歐盟層面和成員國層面的具體措施。“資源更高效的歐洲”主要指減少經(jīng)濟增長對資源和能源的依賴，減少二氧化碳排放，提高競爭力，促進能源安全?！叭蚧瘯r代的產(chǎn)業(yè)政策”是指改善企業(yè)環(huán)境，引導和推動產(chǎn)業(yè)重組，抓住全球化和綠色經(jīng)濟的機遇，促進中小型企業(yè)的國際化，等等。王天天、朱坦：《“歐盟2020戰(zhàn)略”對中國可持續(xù)發(fā)展的啟示》，載《中國發(fā)展》，2012年第2期，第14頁。 該戰(zhàn)略還提出“20/20/20”氣候與能源目標：將溫室氣體排放量在1990年的基礎上削減20%（若其他國家積極減排，則為30%），將可再生能源在最終能源消費中的比例提高到20%，能源效率提高20%等目標能否實現(xiàn)視為衡量“歐洲2020戰(zhàn)略”成功與否的主要指標。陳俊榮：《歐盟2020戰(zhàn)略與歐盟的低碳經(jīng)濟發(fā)展》，載《國際問題研究》，2011年第3期，第6569頁。

從內(nèi)容表述看，雖然可持續(xù)發(fā)展僅作為“歐洲2020戰(zhàn)略”的三大方向之一，但實際上整個戰(zhàn)略都突出了可持續(xù)發(fā)展的核心思想。事實上，歐盟以一種“地平線式”的嵌入方式將可持續(xù)發(fā)展思想全面滲透到“歐洲2020戰(zhàn)略”各領域的行動，不僅符合歐盟條約中確定的“一體化原則”，也取得了良好的實際效果。尤其是歐盟委員會所確定的可持續(xù)性發(fā)展評價機制，被認為十分有效。另外，在資金使用方面，通過能源和氣候政策、循環(huán)經(jīng)濟政策的實施，有效發(fā)揮了歐盟戰(zhàn)略投資基金（European Fund for Strategic Investment， EFSI）對可持續(xù)發(fā)展的支持作用。European Commission， “Reviews of the EU Sustainable Development Strategy，” http：//ec.europa.eu/environment/sustainabledevelopment/strategy/review/index_en.htm. 可以說，包含可持續(xù)發(fā)展思想的“歐洲2020戰(zhàn)略”對歐盟社會經(jīng)濟生活發(fā)揮了實質(zhì)性的促進作用。

4.歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》緊密融合

歐盟堅信可持續(xù)發(fā)展是一個全球性問題，需要更廣泛的國際合作。從2012年到2015年，歐盟將其可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想有機地融入一系列國際會議精神，形成了多方面國際共識。特別需要強調(diào)的是，2015年9月，聯(lián)合國特別首腦會議通過了全新的、具有里程碑意義的全球可持續(xù)發(fā)展框架：《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。這是一份應對全球未來挑戰(zhàn)、雄心勃勃的新發(fā)展藍圖，是國際社會為消除貧困、推動可持續(xù)發(fā)展采取一致行動的新框架。其核心是17項可持續(xù)發(fā)展目標（Sustainable Development Goals， SDGs）及169個全球普遍適用的、相互關聯(lián)的具體指標，具體內(nèi)容如表2所示。應該說，歐盟在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程的形成過程中發(fā)揮了重要作用，并成為其中的先行者。

一直以來，歐盟積極參與可持續(xù)發(fā)展領域的國際行動，不斷將其可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想滲透其中，取得了一系列重要進展，這在聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》形成過程中表現(xiàn)尤為突出。事實上，早在2012年6月的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會上，各國政府就提出要在“千年發(fā)展目標”基礎上建立更加全面的“全球可持續(xù)發(fā)展目標”，增加自然資源管理、可持續(xù)生產(chǎn)與消費、有效的機制建設和善治等方面指標。此后歐盟加強與其成員國的緊密合作，出臺一系列相關政策文件，最終促成了聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》及可持續(xù)發(fā)展目標的達成。

2013年2月，歐盟委員會發(fā)布可持續(xù)發(fā)展相關系列的第一份文件《讓所有人都過上體面的生活：消除貧困、為世界創(chuàng)造可持續(xù)未來》，同年6月歐洲理事會發(fā)表結(jié)論性聲明《后2015年全面發(fā)展框架》。一年后，2014年6月歐盟委員會發(fā)布第二份文件《讓所有人都過上體面的生活：從展望到集體行動》，同年12月歐洲理事會發(fā)布結(jié)論性聲明《后2015年轉(zhuǎn)變議程》。Council Conclusions， “A Transformative Post2015 Agenda，” December 2014. 歐盟借此已確立清晰而全面的發(fā)展目標，將可持續(xù)發(fā)展的三個維度（環(huán)境、社會和經(jīng)濟）有機結(jié)合。2015年2月，歐盟委員會再次發(fā)布題為《為消除貧困的全球伙伴關系與2015年后的可持續(xù)發(fā)展》的政策文件，進一步明確各項政策的具體執(zhí)行手段，注重監(jiān)控、量化和評估等具體政策落實問題，以及有效利用歐盟內(nèi)外資金支持，等等。Commission Communication， “A Global Partnership for Poverty Eradication and Sustainable Development After 2015，” May 2015.同年5月，該文件得到理事會的支持。

總之，從2012年6月聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會到2015年9月聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》獲得通過，歐盟在此期間連續(xù)三次推出可持續(xù)發(fā)展系列文件，反映了其快速推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的積極態(tài)度，這些戰(zhàn)略新思想和新措施大都滲透到歐盟參與的國際行動中，使歐盟在可持續(xù)發(fā)展的國際行動中占據(jù)主動地位。endprint

三、 面向未來：歐盟新一輪可持續(xù)發(fā)展行動計劃

為了在歐盟內(nèi)部和全球?qū)用嫱七M聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》及其可持續(xù)發(fā)展目標，2016年11月，歐盟發(fā)布可持續(xù)發(fā)展一攬子計劃，并確定了優(yōu)先發(fā)展領域。European Commission， “Sustainable Development： EU Sets out Its Priorities”（Press Release）， Strasbourg， 22 Nov. 2016. 該計劃主要包括：（1）可持續(xù)的歐洲未來下一步行動；（2）新的歐洲發(fā)展共識；（3）2020年后與非加太國家建立新型伙伴關系。

在歐洲可持續(xù)未來行動方面，歐盟主要從兩個途徑應對聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的各項要求：一是將可持續(xù)發(fā)展目標融入當前歐盟各項政策框架及歐盟委員會的優(yōu)先行動領域；二是提前規(guī)劃2020年后歐盟更長期的可持續(xù)發(fā)展目標和相關部門核心政策領域。歐盟認為可持續(xù)發(fā)展是一種共同責任，不僅包括歐盟、各成員國和利益相關者，還包括公民、企業(yè)和社會組織。可持續(xù)發(fā)展原則不僅體現(xiàn)在各項政策的制定和執(zhí)行上，還應融入人們生活的各種選擇。如此，可持續(xù)發(fā)展目標才能變成人們的行動而得以實現(xiàn)。因此，無論是歐盟的對內(nèi)政策還是對外政策，都將全面貫徹可持續(xù)發(fā)展目標。

對內(nèi)政策方面，圍繞可持續(xù)發(fā)展的17項目標，歐盟詳細梳理了現(xiàn)有政策對實現(xiàn)這些目標的具體作用。Commission Staff Working Document， “Key European Action Supporting the 2030 Agenda and the Sustainable Development Goals， Accompanying the Document Next Steps for a Sustainable European Future： European Union Action for Sustainability COM（2016） 739 final，” Strasbourg， 22 Nov. 2016， SWD（2016） 390 final. 其中，“歐洲2020戰(zhàn)略”扮演了重要角色，因為該戰(zhàn)略所設定的各項行動要求基本覆蓋了可持續(xù)發(fā)展目標的17項內(nèi)容。對外政策方面，歐盟積極發(fā)揮其外部影響力，在全球范圍內(nèi)推動聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》。2016年6月出臺的《歐盟外交和安全政策全球戰(zhàn)略》是歐盟對外行動的最新戰(zhàn)略指南，對塑造歐盟全球戰(zhàn)略具有重要意義?！癝hared Vision， Common Action： A Stronger Europe， A Global Strategy for the European Unions Foreign and Security Policy，” June 2016. 該戰(zhàn)略在許多方面與聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》緊密相連，并將實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展視為執(zhí)行歐盟全球戰(zhàn)略不可分割的組成部分。

歐盟可持續(xù)發(fā)展一攬子計劃推出的第二項內(nèi)容，即“新的歐洲發(fā)展共識”罕見地體現(xiàn)了多方面共識：不僅在歐盟委員會、歐洲議會和歐洲理事會獲得同意，也得到與理事會會面的各成員國政府代表的認可。此發(fā)展共識是歐盟應對可持續(xù)發(fā)展全球挑戰(zhàn)的一項具體行動。在此行動指導下，歐盟的擴大政策、鄰國政策、歐盟外部投資計劃、歐盟人道主義援助和貿(mào)易政策，以及歐盟與非加太國家建立新型伙伴關系（一攬子計劃的第三項內(nèi)容）都將為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標貢獻重要力量。“新的歐洲發(fā)展共識”致力于推動人、環(huán)境、繁榮、和平與可持續(xù)的連貫性發(fā)展路徑，這與歐盟全球戰(zhàn)略充分一致。歐盟強調(diào)，確保內(nèi)外行動的一致性對可持續(xù)發(fā)展目標的實施至關重要。因此，歐盟發(fā)布的系列協(xié)調(diào)性倡議并不局限于聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的外部執(zhí)行，同時也要通過歐盟的內(nèi)部政策來確保執(zhí)行的一致性。這在歐洲理事會2016年11月22日通過的結(jié)論聲明《可持續(xù)歐洲的未來：歐盟對2030可持續(xù)發(fā)展議程的回應》中得到進一步強調(diào)。

值得關注的是，歐盟十分重視可持續(xù)發(fā)展目標的具體落實。一方面，注意與財政支持政策、政治機制的協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)資金支持不足或出現(xiàn)政治真空的問題?！癗ext Steps for a Sustainable European Future—European Action for Sustainability，” MEMO/16/3886. 另一方面，注意對可持續(xù)發(fā)展目標執(zhí)行的評估和監(jiān)測。從2017年起，歐盟仍將定期發(fā)布可持續(xù)發(fā)展進展報告，從環(huán)境、社會和經(jīng)濟三個方面評估執(zhí)行情況。此外，歐盟委員會還將建立一個新的多方利益相關者平臺（Multistakeholder Platform），以供不同部門、各成員國和歐盟層面交流可持續(xù)發(fā)展目標執(zhí)行經(jīng)驗。由于可持續(xù)發(fā)展目標體系需要集體行動來推進，涉及不同層次的政府部門和社會利益相關者的合作，只有通過平臺建設才能加強溝通，形成推動可持續(xù)發(fā)展的合力。

四、 歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的演變特點

“可持續(xù)發(fā)展”是歐盟的一個標志性品牌，這一理念已深深植入歐盟條約的核心思想。歐盟可持續(xù)發(fā)展起點高、發(fā)展軌跡清晰，至今仍在不斷改進其政策選擇，確保歐洲未來的發(fā)展更具可持續(xù)性。如果從1997年可持續(xù)發(fā)展思想納入歐盟《阿約》算起，歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)歷二十年發(fā)展歷程。從2001年第一個可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略文件出臺，到2006年戰(zhàn)略修訂，2010年全面納入“歐洲2020戰(zhàn)略”，2015年與聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》緊密對接，再到2016年可持續(xù)發(fā)展一攬子計劃發(fā)布，歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵不斷擴展深化，不同時期呈現(xiàn)出明顯的階段性發(fā)展特點。歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主要演變進程如圖1所示：

1. 歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略起步于對環(huán)境問題的應對

2001年歐盟第一個可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略選擇了四個關鍵領域（氣候變化、可持續(xù)交通、公共健康和自然資源管理），大多是關于環(huán)境問題的。這與可持續(xù)發(fā)展理念最初源起于國際社會對環(huán)境問題的關注有關。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀議程》以及1997年召開的第十九屆特別聯(lián)大都在持續(xù)推進各國可持續(xù)發(fā)展的實踐。為了在2002年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議上使更多歐盟國家及時提交本國的可持續(xù)發(fā)展議程，歐盟幾經(jīng)醞釀終于在2001年推出首個歐盟層面的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略文件。該戰(zhàn)略所確定的基本目標和優(yōu)先發(fā)展領域，多強調(diào)對環(huán)境問題的應對，是該時期歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主要特點，并與歐盟2000年啟動的里斯本戰(zhàn)略強調(diào)知識與技術驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的思路形成相互補充。endprint

2.歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略修訂強調(diào)對經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動

2005年前后，雄心勃勃的里斯本戰(zhàn)略推行遇到困難。為促成2010年既定目標的實現(xiàn)，歐盟此時重推里斯本戰(zhàn)略，重申提高生活質(zhì)量的基本目標，同時突出了改善環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)的重要意義，提出以生態(tài)環(huán)境技術創(chuàng)新為主要經(jīng)濟推動力的新內(nèi)容。與此相應，經(jīng)修訂的2006年歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵也有所調(diào)整，主要表現(xiàn)為對經(jīng)濟發(fā)展目標的偏重。雖然總目標沒有變，依然是追求經(jīng)濟、社會和環(huán)境的相互協(xié)調(diào)，但在具體目標選擇上，比2001年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略增加了三個經(jīng)濟方面的考慮（可持續(xù)生產(chǎn)和消費、人口變化與社會融合、全球貧困），此外還關注教育培訓和研發(fā)兩個重要問題。可見，歐盟該時期可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵有所變化，從關注經(jīng)濟發(fā)展過程中對環(huán)境問題的應對轉(zhuǎn)向?qū)⒏纳骗h(huán)境的行動化作經(jīng)濟發(fā)展的新動力。

3. 歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略全面融入歐洲社會經(jīng)濟發(fā)展框架

2010年歐盟委員會發(fā)布的“歐洲2020戰(zhàn)略”標志著歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵的又一次提升。如此前所言，“歐洲2020戰(zhàn)略”的核心是實現(xiàn)基于知識和創(chuàng)新的“智能性增長”，基于提高資源效率、更加綠色和更強競爭力的“可持續(xù)性增長”，以及基于擴大就業(yè)、促進社會融合的“包容性增長”等三類相互促進的增長。雖然從內(nèi)容上看“可持續(xù)性增長”僅作為該戰(zhàn)略的三個支柱性目標之一，但實際上可持續(xù)發(fā)展思想全面滲透了整個戰(zhàn)略。此時，可持續(xù)發(fā)展不再被孤立地看作解決環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間矛盾的一種方式，而是向著綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、環(huán)境與經(jīng)濟相互融合的方向發(fā)展，與歐盟社會經(jīng)濟的全面發(fā)展融為一體。

4.歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略逐漸強化其國際影響力

如果說“歐洲2020戰(zhàn)略”更多體現(xiàn)的是歐盟及其成員國內(nèi)部實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的新藍圖，那么2015年9月通過的聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》就是歐盟發(fā)揮其可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略外部國際影響的新起點。事實上，早在2006年歐盟對其可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進行修訂時，就提出在歐盟對外政策中融入可持續(xù)發(fā)展理念，將歐盟對外發(fā)展戰(zhàn)略、全球性合作與歐盟內(nèi)部可持續(xù)發(fā)展政策相結(jié)合。特別是加強與經(jīng)濟發(fā)展迅速、對全球可持續(xù)發(fā)展有重要影響的發(fā)展中國家的合作。2015年前后，歐盟更是發(fā)布系列政策文件，將其可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想有機融入一系列國際會議精神，形成多方面國際共識，尤其在聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》及可持續(xù)發(fā)展目標的制定和實際推動中發(fā)揮積極作用。

歐盟注重發(fā)揮其可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對外影響的思路，在2016年發(fā)布的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略一攬子行動計劃中具有明顯體現(xiàn)。作為該計劃的三項內(nèi)容之一，歐盟特別注重加強與非加太國家新型伙伴關系建設，并在新達成的“歐洲發(fā)展共識”中確認，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標是歐盟全球戰(zhàn)略不可分割的組成部分。歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與其全球戰(zhàn)略的融合更加緊密。

總之，通過以上對歐盟不同時期可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵發(fā)展變化特點的分析可以發(fā)現(xiàn)，歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵不斷擴展和深化，呈現(xiàn)出對內(nèi)與歐盟各項政策實現(xiàn)一體化，對外與其國際政策協(xié)調(diào)一致的特點。歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略既伴隨著歐盟自身對其未來發(fā)展方向的調(diào)整而重新定位，也與歐盟積極參與國際行動、發(fā)揮其國際影響力的對外戰(zhàn)略緊密相連。未來歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略還將在對內(nèi)和對外兩個維度進一步得到完善，成為推動歐盟經(jīng)濟社會發(fā)展的核心因素。

五、 歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的技術保證：進展評估與監(jiān)測

歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略自出臺以來，之所以能根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展特點及國際形勢及時調(diào)整，與歐盟注重對可持續(xù)發(fā)展領域取得的進展不斷進行評估和監(jiān)測有關，同時也有效促成了可持續(xù)發(fā)展各項行動的落實。2001年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略誕生之初，歐盟就意識到監(jiān)測和評估是落實可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略行動的關鍵。為此，歐盟委員會每兩年要提交可持續(xù)發(fā)展行動評估報告，以便歐洲理事會能據(jù)此確定下一步行動方案。此外，歐盟對可持續(xù)發(fā)展狀況的監(jiān)測措施也很到位。歐盟統(tǒng)計局每兩年發(fā)布一次監(jiān)測報告，用以評估可持續(xù)發(fā)展各項目標的進展情況，為此還設計了一套十分詳盡的評價指標體系。進展評估與監(jiān)測兩方面的工作對歐盟推動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的具體落實發(fā)揮了關鍵作用，也是歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不斷更新完善的重要保證。

1.歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進展評估

歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略首次正式評估報告發(fā)布于2007年。Commission of the European Communities， “Communication From the Commission to the Council and the European Parliament — Progress Report on the Sustainable Development Strategy 2007，SEC（2007）1416，” October 2007，COM/2007/0642 final. 這份報告基于歐盟統(tǒng)計局的監(jiān)測數(shù)據(jù)，展示了2006年歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略修訂以來在七大關鍵領域取得的主要進展，同時也指出尚未轉(zhuǎn)化為具體行動的政策領域。Eurostat， “Measuring Progress Towards a More Sustainable Europe — 2007 Monitoring Report of the EU Sustainable Development Strategy，” 2007. 2007年年末，歐洲理事會通過了這份報告，再次強調(diào)執(zhí)行手段的改進對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要意義，并提出“歐盟層面的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要與歐盟成員國的可持續(xù)發(fā)展國家戰(zhàn)略緊密相連，著眼于監(jiān)控和經(jīng)驗分享”European Council Conclusions， http：//ec.europa.eu/environment/eussd/，20071214.，同時要求歐盟委員會在2009年提交下一次進展報告時完成路線圖制定。endprint

2009年7月，歐盟委員會如期提交第二份評估報告，強調(diào)歐盟雖然已將可持續(xù)發(fā)展理念廣泛融入各項政策，特別在應對氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟方面走在了世界前列，但依然在某些領域存在不可持續(xù)的問題。Commission of the European Communities， “Communication From the Commission to the European Parliament， the Council， the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions — Mainstreaming Sustainable Development Into EU Policies ： 2009 Review of the European Union Strategy for Sustainable Development，” Brussels， 24 Jul. 2009， COM（2009）400 final. 例如，降低交通部門的能源消耗，減少生物多樣性和自然資源的損失，等等。2009年底，歐洲理事會重申“可持續(xù)發(fā)展仍然是里斯本條約框架下歐盟的一個基本目標。它提供了歐盟長期發(fā)展愿景與各項政策的綜合框架”。此后，歐盟又發(fā)布多份評估報告，衡量歐盟可持續(xù)發(fā)展取得的進步和存在的問題，以便及時調(diào)整下一步發(fā)展方向。

2.歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略監(jiān)測

歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略進展監(jiān)測工作，主要基于歐盟統(tǒng)計局設計的一套可持續(xù)發(fā)展指標（Sustainable Development Indicators，SDIs）進行相關數(shù)據(jù)收集和分析。由于這套指標體系的設定和實施需要依靠歐盟各成員國配合，因此各國完成指標的合作過程既推動了成員國可持續(xù)發(fā)展實踐，也促成歐盟可持續(xù)發(fā)展指標的修訂和完善。

兩年一次的監(jiān)測結(jié)果與評估報告相伴而出，同樣始于2007年，且一直沒有間斷。最近一期的監(jiān)測報告于2015年9月發(fā)布。2016年歐盟對可持續(xù)發(fā)展指標進行了比較大的調(diào)整，從原來的十大主題領域調(diào)整為17項指標類別（如表3所示），以此加強與聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》設定的可持續(xù)發(fā)展目標的一致性聯(lián)系。即將發(fā)布的2017年監(jiān)測報告將全面啟用新的指標體系，以使其更充分地反映歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整所帶來的最新變化。

總之，兩年一次的進展評估報告伴隨歐盟統(tǒng)計局監(jiān)測數(shù)據(jù)收集和分析的制度，是歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略行動得到具體落實的重要保證。評估、監(jiān)測和后續(xù)行動安排一直是歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成。

六、 結(jié)語：歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對中國的啟示

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略既是歐盟內(nèi)部社會經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力，也是歐盟在國際舞臺上高舉的一面旗幟。歐盟在此方面所做的努力，對同樣致力于可持續(xù)發(fā)展的中國有重要啟示意義。

中國對推行可持續(xù)發(fā)展一向態(tài)度堅決、行動積極。早在1994年，中國就依據(jù)國情制定了《中國21世紀議程》，確立了中國邁向新世紀的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略框架。此后中國分別在1997年第十九屆特別聯(lián)大、2002年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議、2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會前期編寫了《中國可持續(xù)發(fā)展國家報告》，階段性總結(jié)了不同時期中國實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的努力和進展，客觀分析存在的差距和面臨的挑戰(zhàn)，明確下一步的戰(zhàn)略舉措，并闡明中國在全球可持續(xù)發(fā)展行動中的原則立場。2015年聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》推出之后，中國也做出積極回應。2016年9月，李克強總理在紐約聯(lián)合國總部主持召開的“可持續(xù)發(fā)展目標：共同努力改造我們的世界——中國主張”座談會上，宣布發(fā)布《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》。中國外交部：《中方發(fā)布〈中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案〉》，http：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1405173.shtml，2016年10月12日。 該方案包括17項可持續(xù)發(fā)展目標的具體實施方法，成為新時期指導中國可持續(xù)發(fā)展工作的行動指南。

與歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的演變相比，中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略也較好地把聯(lián)合國發(fā)起的可持續(xù)發(fā)展全球行動要求與本國國情、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃有機結(jié)合。中國一方面注重在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展國際行動中積極發(fā)揮影響力，另一方面把可持續(xù)發(fā)展的核心思想融入不同時期國家社會經(jīng)濟發(fā)展五年規(guī)劃，突出低碳、綠色經(jīng)濟和生態(tài)文明建設等內(nèi)容。從表述看，中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略雖不同于歐盟強調(diào)的“智慧型增長”“可持續(xù)增長”和“包容性增長”等不同增長方式的融合，但與其核心價值是基本一致的。中國也在強化可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟、社會、環(huán)境三大支柱建設，包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、人的發(fā)展、社會進步、資源可持續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境保護與應對氣候變化等內(nèi)容?！吨袊沙掷m(xù)發(fā)展國家報告》，北京：人民出版社，2012年。 黨的十九大報告明確要求，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，推進綠色發(fā)展。這與中國長期堅持的可持續(xù)發(fā)展道路一脈相承。

中歐都積極致力于可持續(xù)發(fā)展對內(nèi)和對外兩個層面的戰(zhàn)略實踐，雙方的戰(zhàn)略演化軌跡和戰(zhàn)略內(nèi)涵擴展等有不少相似之處，因此存在廣闊的合作空間。同時，中國還能在與歐盟的可持續(xù)發(fā)展合作中取得經(jīng)驗、獲得提升。2013年，正當中國努力實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、落實“十二五”規(guī)劃，歐盟加緊推進“歐洲2020戰(zhàn)略”之際，中歐首次制定中長期戰(zhàn)略合作規(guī)劃——《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》，在近百個領域提出了一系列合作目標?！吨袊鴼W盟發(fā)表〈中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃〉》，中新網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/gn/2013/1123/5539024.shtml，2013年11月23日?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”作為該規(guī)劃的四大板塊之一，涉及科技創(chuàng)新、空間與航天、能源、城鎮(zhèn)化、氣候變化與環(huán)境保護等十個方面的內(nèi)容。該戰(zhàn)略規(guī)劃明確了中歐雙方在可持續(xù)發(fā)展領域形成的共識：推動制定資源高效利用、創(chuàng)新、社會包容和低碳發(fā)展的政策，發(fā)展新興綠色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)綠色增長，保證社會可持續(xù)發(fā)展。2014年4月，中國發(fā)布了第二份對歐盟政策文件——《深化互利共贏的中歐全面戰(zhàn)略伙伴關系》，規(guī)劃了此后五到十年合作藍圖，再次強調(diào)在城鎮(zhèn)化、氣候、能源、環(huán)保等領域的合作。例如：實施中歐能源合作路線圖，推動雙方在能源立法、政策和標準制定領域交流與合作；建立綠色低碳發(fā)展的戰(zhàn)略政策框架，積極應對全球氣候變化，通過開展中歐碳排放交易能力建設合作項目，推動中國碳排放交易市場建設，運用市場機制應對氣候變化；等等。

歐盟與中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略合作符合“歐洲2020戰(zhàn)略”的基本思路，體現(xiàn)了歐盟在其對外關系中貫徹可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想，同時也為中國借鑒歐盟已取得的經(jīng)驗提供了機會。包括建立定期評估機制、及時調(diào)整監(jiān)測指標，不斷創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的新內(nèi)涵，將可持續(xù)發(fā)展思想真正融入總體政策框架及對外合作，等等。中歐可以在城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃、循環(huán)經(jīng)濟戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化建設等領域進一步加強合作。以聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》為依托，中歐在可持續(xù)發(fā)展領域?qū)⒂懈嗟膭諏嵑献?。中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)涵也將通過創(chuàng)新不斷深化，與社會經(jīng)濟生活實現(xiàn)更有效的融合。endprint