高大偉

(南京郵電大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院，江蘇 南京 210046)

村官，是指我國(guó)行政村的“兩委”成員，即村黨支部委員和村民委員會(huì)成員。村官負(fù)責(zé)村里的一切大小事務(wù)，對(duì)村里的事物具有管理和組織權(quán)限。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)家政策的傾斜，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展，人民群眾的生活水平有了顯著提高，緊隨而來(lái)的是村官所能調(diào)動(dòng)資源的膨脹。在利益的誘惑和驅(qū)使下，一些村官利用自己手中的權(quán)力牟取利益，不僅惡化了干群關(guān)系，影響了黨和政府的形象，還嚴(yán)重影響了我國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！盎A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，為維護(hù)人民群眾的切身利益，預(yù)防和遏制村官腐敗已刻不容緩。

一、我國(guó)村官腐敗現(xiàn)狀考察

根據(jù)對(duì)我國(guó)村官腐敗案例的調(diào)查分析，我國(guó)村官腐敗主要呈現(xiàn)以下特征：

(一)數(shù)量龐大

從近年來(lái)公布的干部違法違紀(jì)案件來(lái)看，村官違法違紀(jì)案件占了案件總量的70%以上，由村官腐敗引發(fā)的群眾信訪數(shù)量占到了信訪總量的50%以上，村官腐敗量多、面廣、事雜，頻發(fā)的村官腐敗嚴(yán)重?fù)p害了基層群眾的利益，影響了新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展。

(二)種類繁雜

在村官腐敗的案件中，以涉嫌貪污受賄和挪用公款的經(jīng)濟(jì)類案件居多，失職以及賭博和嫖娼等敗壞社會(huì)道德的行為同時(shí)存在。

(三)形式多樣

隨著我國(guó)基層廉政建設(shè)的不斷推進(jìn)，村官腐敗的難度越來(lái)越大，為牟取利益，村官不斷翻新貪腐形式，主要表現(xiàn)為收入不入賬，公款私用，開假票據(jù)，利用發(fā)包土地、工程收受賄賂等。

(四)窩案頻發(fā)

由于村黨支部書記和村委會(huì)主任在兩委成員中處于核心位置，手中掌握的權(quán)力大、資源多，再加上監(jiān)督不到位，部分一把手往往任意利用手中的權(quán)力，損害村民的集體利益；另外隨著工作形勢(shì)的變化，村官之間的聯(lián)系愈加緊密，村官腐敗由過(guò)去的單獨(dú)作案演變?yōu)榇妩h支部書記、村委會(huì)主任等主要負(fù)責(zé)人直接插手，上下級(jí)、同級(jí)聯(lián)手，私下串通，共同侵吞集體財(cái)產(chǎn)，村官集體腐敗的窩案、串案現(xiàn)象突出，群體化趨勢(shì)明顯。

二、防治我國(guó)村官腐敗的必要性分析

(一)政治考量

村官作為農(nóng)村的核心決策人，肩負(fù)著建設(shè)發(fā)展農(nóng)村的重要責(zé)任，一舉一動(dòng)對(duì)全體村民的日常生活有著重要影響，其本身能否廉潔公允也關(guān)系到村民自治能否順利實(shí)現(xiàn)。諸如村官一言堂、村務(wù)不公開、貪污賄選等村官腐敗行為，不僅會(huì)使群眾對(duì)村民自治產(chǎn)生懷疑，阻礙村民自治的進(jìn)程，還會(huì)影響黨和政府在村民心中的形象和公信力，最終對(duì)我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響。

(二)經(jīng)濟(jì)必須

腐敗是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要原因之一。某些村官借助村民賦予的權(quán)力，通過(guò)虛開發(fā)票、收受賄賂、公款私用等手段侵吞集體資產(chǎn)，中飽私囊，將國(guó)家的惠農(nóng)資金、農(nóng)村的集體資金收入腰包，使原本用于農(nóng)村建設(shè)的資金不斷縮水，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性造成極大威脅，嚴(yán)重阻礙了村民生活水平的長(zhǎng)久提高。

(三)文化必要

村官之所以能當(dāng)選成為農(nóng)村發(fā)展的帶頭人，是因?yàn)槿罕妼?duì)他們有著信任和期盼。村官本該帶領(lǐng)村民發(fā)家致富，為新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展殫精竭慮，但是部分村官思想落后，腐敗墮落，表現(xiàn)出與主流價(jià)值觀嚴(yán)重背離的行徑，在村民中產(chǎn)生了極其惡劣的影響，直接誤導(dǎo)了部分村民的認(rèn)知和價(jià)值觀。

因此，為推進(jìn)我國(guó)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)民的生活水平，制約村官腐敗勢(shì)在必行。

三、我國(guó)村官腐敗的成因剖析

(一)村官素質(zhì)過(guò)低、權(quán)力過(guò)于集中

當(dāng)前的村官隊(duì)伍中以中小學(xué)文化水平者居多，他們沒有接受過(guò)系統(tǒng)的思想文化教育，自身素質(zhì)相對(duì)較低，缺少法律意識(shí)，通常對(duì)違法違紀(jì)行為的界定缺乏必要的了解，在復(fù)雜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境中，沒有抵制住誘惑，信念動(dòng)搖，最終做出了損害集體利益的事情。

另外，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村也發(fā)生了巨大變化，越來(lái)越多的項(xiàng)目涌入農(nóng)村，使村官掌握的資金和資源越來(lái)越多，所擁有的權(quán)力不斷膨脹，而現(xiàn)實(shí)中村民委員會(huì)運(yùn)行的仍是“自我管理，自我監(jiān)督”的權(quán)力模式，農(nóng)村現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理架構(gòu)不足以解決當(dāng)前農(nóng)村快速發(fā)展所產(chǎn)生的問題，從而為腐敗的滋生提供了溫床。

(二)基層治理法律體系欠缺健全

總體來(lái)看，我國(guó)當(dāng)前基層反腐工作存在制度零碎，法律分散，操作性不強(qiáng)，界限模糊，存在法律灰色地帶等諸多問題。

自實(shí)行村民自治以來(lái)，雖然國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了《村民委員會(huì)組織法》《村民委員會(huì)自治法》《村民委員會(huì)選舉法》等諸多法律法規(guī)，但大多分散于單行法律法規(guī)中，彼此層級(jí)不一，缺乏統(tǒng)一性，從而降低了對(duì)村官腐敗的打擊力和威懾力。

此外，我國(guó)現(xiàn)行的法律體系對(duì)村官、村務(wù)的界定不夠明確，一定

程度上妨礙了法律的認(rèn)定和施行。由于我國(guó)村官不屬于國(guó)家公務(wù)員編制，《刑法》中一系列針對(duì)公務(wù)員貪污受賄、以權(quán)謀私等行為的法律法規(guī)對(duì)村官并不適用。另外對(duì)于現(xiàn)階段大量涌現(xiàn)的村官侵占集體資產(chǎn)的問題，《刑法》中也沒有明確規(guī)定。這些漏洞為村官的腐敗行為提供了逃避空間，致使我國(guó)村官腐敗的現(xiàn)象屢禁不止。

(三)村民自治流于形式

首先，在當(dāng)前的村民自治中，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的職能往往沒有得到充分發(fā)揮，二者多是在村委會(huì)選舉時(shí)才被召開，平時(shí)的召開時(shí)限多為半年或者一年，長(zhǎng)久的召開周期嚴(yán)重限制了“兩會(huì)”在村務(wù)管理中所應(yīng)發(fā)揮的作用，讓農(nóng)村變成村官的一言堂。

其次，村規(guī)民約和村務(wù)公開制度沒有得到有效的貫徹實(shí)施。由于缺乏監(jiān)督，村規(guī)民約的約束力大打折扣。村務(wù)公開制度流于形式，公開的都是些村民不關(guān)心的內(nèi)容，對(duì)于村民關(guān)心的重大村務(wù)事項(xiàng)，不經(jīng)村民會(huì)議充分討論，不公開，僅由少數(shù)村官私下商量決定，讓村民自治演變成村官自治。

(四)監(jiān)督管理缺乏實(shí)效

監(jiān)督管理缺失主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：

對(duì)上級(jí)監(jiān)督而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)屬于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，由于關(guān)系的特殊性，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村官的監(jiān)督管理寬泛，對(duì)村官出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問題，采取大事化小、小事化了的態(tài)度，警示作用不強(qiáng)，監(jiān)督力度不足。

對(duì)同級(jí)監(jiān)督而言，存在村黨支部書記和村委會(huì)主任一人兼任的情況，村委會(huì)與支委會(huì)界限模糊，彼此的制約力薄弱；其次村民監(jiān)督委員會(huì)的職能也沒有得到有效發(fā)揮，其成員或由村官兼任，或主動(dòng)放棄監(jiān)督權(quán)，依附于兩委，導(dǎo)致其監(jiān)督作用大打折扣。

對(duì)下級(jí)監(jiān)督而言，由于村務(wù)公開等制度流于形式，村民對(duì)村務(wù)的知情權(quán)沒有得到保障，不知情監(jiān)督也就無(wú)從下手。

四、制約我國(guó)村官腐敗的對(duì)策建議

(一)推進(jìn)廉政教育，提高村官拒腐能力

在預(yù)防、控制和懲治的防腐體系中，預(yù)防是開始，也是歸宿。控制和懲治腐敗的最終目的就是杜絕腐敗。要根治我國(guó)的村官腐敗，關(guān)鍵在教育。

1、注重教育引導(dǎo)

通過(guò)構(gòu)建科學(xué)的反腐倡廉教育體系提高村官的科學(xué)文化素質(zhì)和思想道德水平，完善村官知識(shí)儲(chǔ)備，培養(yǎng)其正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，增強(qiáng)法律意識(shí)，逐步消減落后思想(金錢主義、本位主義、利己主義)對(duì)村官行為的負(fù)面影響，從而提高村官抵抗誘惑的能力。

2、利用標(biāo)桿效應(yīng)

利用多元文化載體，通過(guò)廣告、講座、文藝演出、宣傳欄等形式，加大廉政宣傳力度，提高公共影響力。樹立正面典型人物事跡，發(fā)揮標(biāo)桿效應(yīng)，引導(dǎo)村官對(duì)照標(biāo)桿，學(xué)習(xí)標(biāo)桿，看齊標(biāo)桿。

3、發(fā)揮環(huán)境效應(yīng)

廣泛開展民主評(píng)議活動(dòng)，定期開展村官述職、述廉活動(dòng)，引導(dǎo)村民積極參與，發(fā)表看法，逐漸營(yíng)造起反腐倡廉、氣正風(fēng)清的社會(huì)氛圍，形成環(huán)境效應(yīng)，潛移默化的影響村官，引導(dǎo)其遵規(guī)守紀(jì)，廉潔從政。

(二)健全法律法規(guī)，加大懲處力度

構(gòu)建系統(tǒng)完備的法律制度和法治體系，切實(shí)貫徹法律法規(guī)，是推動(dòng)村官腐敗治理走向法治之路的基本前提。

1、彌補(bǔ)法律漏洞

對(duì)我國(guó)《刑法》等單行法律，要將涉及村官腐敗治理的內(nèi)容補(bǔ)充進(jìn)相關(guān)條款或怍出相應(yīng)修改。進(jìn)一步細(xì)化和完善《刑法》《村民委員會(huì)組織法》《村民委員會(huì)選舉法》等法律法規(guī)，加快權(quán)力公開的立法進(jìn)程，增強(qiáng)法律法規(guī)對(duì)村官腐敗治理的針對(duì)性、普適性和強(qiáng)制性。加強(qiáng)黨法與國(guó)家法在單行法律條款之間的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，彌補(bǔ)漏洞，杜絕法律盲區(qū)。

2、力行司法公正

確?；鶎铀痉ú块T的獨(dú)立司法地位，明確職能范圍，依法對(duì)村官的腐敗行為作出法律認(rèn)定和處罰，實(shí)行問責(zé)制，打破地方保護(hù)傘和越位治理的亂象。

(三)加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

1、落實(shí)“四務(wù)”公開

基層黨委和政府采取有效措施，督促行政村全面貫徹落實(shí)“四務(wù)”公開制度(財(cái)務(wù)公開、政務(wù)公開、服務(wù)公開、黨務(wù)公開)，切實(shí)做到公開內(nèi)容規(guī)范化、形式多樣化、程序嚴(yán)格化、時(shí)間及時(shí)化，真正將公開制度落到實(shí)處。

各行政村要根據(jù)實(shí)際情況，制定“四務(wù)”公開制度的實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，將村內(nèi)的重要決策，重大項(xiàng)目，人員任用，資金流向等與村民利益息息相關(guān)的事務(wù)，通過(guò)公告等形式向村民公開，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

2、構(gòu)筑權(quán)力制衡

權(quán)力集中必然導(dǎo)致專制，專制易滋生腐敗，建立健全權(quán)力制衡體系是公平公正的基礎(chǔ)，是民主的制度保障，是基層干部隊(duì)伍廉政建設(shè)的必然之路。建立村黨支部、村民委員會(huì)、村民監(jiān)督委員會(huì)三者相互制約的權(quán)力機(jī)制，明確各部門的權(quán)責(zé)范圍，堅(jiān)持互不兼任的原則，保證獨(dú)立地位，使權(quán)力分散又相互制約，進(jìn)而降低村官腐敗的可能性。

(四)完善監(jiān)管體系，提高腐敗風(fēng)險(xiǎn)

權(quán)力監(jiān)督的缺失，容易導(dǎo)致腐敗。切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督的作用，需要促進(jìn)監(jiān)督主體的多元化，明確監(jiān)督主體的法律地位，建立監(jiān)督主體之間的信息溝通體制，形成監(jiān)督合力，使村官不敢腐。

1、發(fā)揮上級(jí)監(jiān)管作用

明確上級(jí)黨委和政府的職責(zé)定位，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，可以將監(jiān)督工作作為政績(jī)考核的硬性指標(biāo)。上級(jí)黨委和政府對(duì)村官實(shí)行不定期的監(jiān)督檢查，檢查內(nèi)容可以包括鄉(xiāng)村建設(shè)、村民滿意度、文明創(chuàng)建、四務(wù)公開等村務(wù)落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)警示和整治。

2、實(shí)施村務(wù)監(jiān)督

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為維護(hù)村民利益的重要機(jī)構(gòu)，對(duì)治理村官腐敗有著不可替代的作用。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，需要依賴各方面的努力，具體而言，首先要保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，其次要提高監(jiān)督人員的專業(yè)性，加強(qiáng)監(jiān)督工作的互動(dòng)性，最后要時(shí)刻注重自身建設(shè)。

3、推行村民評(píng)議

通過(guò)意見信箱、群訪熱線、座談會(huì)和網(wǎng)絡(luò)評(píng)議等方式，拓寬群眾監(jiān)督渠道，重視媒體力量，形成無(wú)時(shí)不在的輿論氛圍，間接規(guī)范村官行為。對(duì)于村官的違法腐敗行為，村民可以通過(guò)信訪、檢舉、行政訴訟等多種形式依法維權(quán)。