文_李莉（北京海淀）

中國香港素來被認為是世界上少有的廉潔之城。從腐敗到廉潔，這個巨大的轉(zhuǎn)型背后，是什么因素起到了關(guān)鍵作用成為學(xué)界一直探討的話題。眾多研究表明，于1974年創(chuàng)立的廉政公署（ICAC）是香港肅貪歷史上最為重要的分水嶺，香港肅貪經(jīng)驗的成功都歸功于廉政公署這個獨立的肅貪機構(gòu)。經(jīng)過43年的發(fā)展，廉政公署已經(jīng)成長為一個具備嫻熟辦案技巧的專業(yè)性質(zhì)的肅貪機構(gòu)。從內(nèi)部構(gòu)成上看，ICAC的職員人數(shù)已經(jīng)較1974年增長了3.6倍，從早期的369人發(fā)展到今天的1321人，且職員構(gòu)成已經(jīng)基本實現(xiàn)本土化。ICAC的經(jīng)費預(yù)算也增長了64倍。

與此同時，從外部認可來看，廉政公署已經(jīng)得到公眾的普遍認可與支持。據(jù)廉政公署1994年至2016年的年度民意調(diào)查報告顯示，一直有超過98%的民眾表示對廉政公署的支持和信任。另外一項指數(shù)也間接證明了公眾的認可程度，即公眾參與舉報的行為。廉政公署的年度報告顯示，1974年，僅有35%的案件是由民眾舉報查辦的。至1980年后，該數(shù)字上升至56%。而2000年之后，該數(shù)字已經(jīng)上升至70%以上。2016年的民意調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有78.1%的受訪者表示愿意舉報貪污。

然而，當(dāng)我們回顧歷史卻發(fā)現(xiàn)，香港的肅貪成功并不能僅僅歸功于廉政公署，除此之外，還有更多要素促成了香港社會的肅貪大轉(zhuǎn)型。

社會觀念的轉(zhuǎn)變

學(xué)者萊思布里奇于1985年開展的一項民意調(diào)查研究表明，從1842年到1941年，香港市民將腐敗視為一種司空見慣的生活習(xí)俗。更有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，早在1850年時，香港警察領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象就已經(jīng)非常普遍。這種將腐敗視為一種生活習(xí)俗或習(xí)慣的現(xiàn)象一直持續(xù)到20世紀(jì)70年代。

隨著廉政公署的建立，其對公眾的廉潔教育不斷深入。經(jīng)過43年的廉政教育，公眾已經(jīng)逐漸形成了“零容忍”的廉潔觀念。據(jù)廉政公署公布的年度調(diào)查顯示，公眾對腐敗持有較強的厭惡感，同時公眾相信廉潔社會對于香港的長遠發(fā)展具有重要意義。其中2012年的相關(guān)調(diào)查報告顯示，有99.2%的受訪者認為保持香港社會的廉潔將會有益于香港吸引外資，帶來各種經(jīng)濟收益。同時，在2011年的年度調(diào)查1500名隨機受訪者中，約有80%的人對腐敗持 “零容忍”態(tài)度。而從另外一個數(shù)據(jù)也可以看出，自2001年首次進行相關(guān)調(diào)查以來，香港市民對于腐敗的容忍度的平均分為0.7分。

成熟穩(wěn)定的法治體系

香港成功肅貪的關(guān)鍵原因還在于有一套成熟而穩(wěn)定的法治體系，這套體系也是支持廉政公署有效運轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。香港目前針對肅貪的法律共有三部，它們分別是《防止賄賂條例》《廉政公署條例》和《選舉舞弊條例》。香港城市大學(xué)盧鐵榮教授認為，“ICAC的成功運作就在于《防止賄賂條例》提供的法律支持”。

《防止賄賂條例》于1971年頒布，并于1974年修訂，之后一直沿用至今。這部法律成為香港肅貪的指導(dǎo)性法律條文，具有非常重要的地位和作用。

在這部法律中，針對公務(wù)員貪污腐敗犯罪的規(guī)定最為詳細。其中針對公務(wù)員貪污犯罪的相關(guān)條文可以分為三種類型：針對公務(wù)員的收入的規(guī)定；針對公務(wù)員的生活條件的規(guī)定；針對公務(wù)員的非法所得的規(guī)定。

首先，針對公務(wù)員的收入，《防止賄賂條例》第三條明確規(guī)定：“任何訂明人員未得行政長官一般或特別許可而索取或接受任何利益，即屬犯罪?！?/p>

其次，針對公務(wù)員生活水準(zhǔn)的規(guī)定以及不明來源所得的規(guī)定都集中在《防止賄賂條例》第十條當(dāng)中，“任何現(xiàn)任或曾任行政長官或訂明人員的人 （a）維持高于與其現(xiàn)在或過去的公職薪俸相稱的生活水準(zhǔn)；或（b）控制與其現(xiàn)在或過去的公職薪俸不相稱的金錢資源或財產(chǎn)，除非就其如何能維持該生活水準(zhǔn)或就該等金錢資源或財產(chǎn)如何歸其控制向法庭作出圓滿解釋，否則即屬犯罪。”

盧鐵榮教授認為，《防止賄賂條例》中最具威懾力的條文就是第十條關(guān)于不明收入來源的規(guī)定，因為公務(wù)員貪污犯罪中最為明顯的就是財產(chǎn)與收入所得不符，據(jù)此條規(guī)定就可以涵蓋任何無法解釋非法所得的犯罪行為。因此，學(xué)者寇奇認為，《防止賄賂條例》實際上為ICAC的執(zhí)法提供了明確的職責(zé)，明確了具體的權(quán)力邊界，這些都為ICAC賦予了極強的執(zhí)法效力。

較高水平的GDP

學(xué)者寇奇通過比較新加坡、泰國、韓國和我國香港地區(qū)的肅貪經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，治理腐敗除了取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意志，還必須考慮到以下三個方面的因素：國家或地區(qū)規(guī)模、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值和人口狀況。而其中，寇奇又特別提到GDP的重要作用。他認為只有擁有較高水平的GDP，才能保障公務(wù)員有較高的薪酬水平，同時還能夠為肅貪機構(gòu)提供較高的執(zhí)法經(jīng)費。

事實上，香港43年來肅貪成功的一個重要因素就是擁有較高水平的GDP。從1974年至今，香港的GDP發(fā)展一直呈現(xiàn)增長趨勢。無疑，這種高增長的GDP發(fā)展水平為ICAC提供了最為有利的物質(zhì)保障，為其有效治理腐敗提供了堅實的基礎(chǔ)。

發(fā)達的媒體

良好的媒體環(huán)境也是香港治理腐敗取得成功的重要因素之一。具體而言，在香港，媒體在肅貪方面起到兩種功效：其一是監(jiān)督，其二是教育。

就監(jiān)督而言，早在20世紀(jì)70年代，香港的媒體就開始發(fā)揮監(jiān)督政府官員的職能。最具標(biāo)志性的事件就是媒體參與報道發(fā)生在1973年的葛柏貪污案件。當(dāng)時，正是由于媒體的積極介入，深入報道警官葛柏涉嫌貪污繼而又逃回英國一事，才會引起香港社會的極大關(guān)注和不滿。通過對葛柏案件的報道，媒體充分發(fā)揮了監(jiān)督公共權(quán)力的職能，引發(fā)了全社會對于腐敗問題的反思。也正是通過這個案件，香港社會對于治理腐敗的訴求開始真正清晰起來。因此，大眾媒體有效地促進了公共服務(wù)，尤其是公務(wù)員隊伍保持廉潔。

對于香港的肅貪而言，媒體的另外一個重要功用就是教育。早在20世紀(jì)70年代，ICAC成立之初，其社區(qū)關(guān)系部門就開始利用大眾媒體對市民進行廉潔教育。當(dāng)時主要采取的形式是海報宣傳。進入到90年代之后，各種媒介形式都被廣泛采用，例如拍攝電視連續(xù)劇、廣告片，制作海報和卡通故事等。其中，就海報宣傳而言，數(shù)量不斷增多，規(guī)模不斷擴大，日漸形成較為廣泛的影響。這些廉潔理念都通過大眾媒體的廣發(fā)宣傳深入人心。例如針對青年所進行的“青年道德教育”活動就采用一只動感十足的卡通兔子形象，深受青少年的歡迎。

進入到20世紀(jì)60年代后期，伴隨著第二代移民的成長，他們的生活環(huán)境與物質(zhì)境況已經(jīng)比起他們的父輩有了很大的改善，同時由于受到西方文明的熏陶和影響，現(xiàn)代民主理念和權(quán)利意識非常明顯。因此，區(qū)別于他們的父母，他們已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。在這樣的轉(zhuǎn)變發(fā)生之后，年輕一代對于嚴重的腐敗表現(xiàn)出強烈的不滿并訴諸于激烈的抗議與斗爭。進入到20世紀(jì)80年代之后，香港的市民社會逐漸發(fā)展壯大，尤其在1997年回歸之后，香港的市民社會發(fā)展更加趨于成熟，反對官員貪污和官商勾結(jié)的社會抗議活動極大地鼓舞了市民倡導(dǎo)廉潔的信心。