牛秋純

[摘要]隨著互聯(lián)技術的普及和普惠金融理念的推廣，P2P網絡信貸得以迅猛發(fā)展，P2P農戶小額信貸是一種創(chuàng)新公益信貸模式，是農戶等弱勢群體實現(xiàn)金融可持續(xù)發(fā)展的重要路徑，更是實現(xiàn)可持續(xù)扶貧和精準扶貧的核心保障。文章通過界定P2P農戶小額信貸的概念，分析其特殊性，介紹P2P農戶小額信貸不一樣的運作模式和功能，剖析P2P農戶小額信貸面臨的各種風險，在此基礎上深入分析P2P農戶小額信貸面臨的風險和監(jiān)管存在的主要問題。主張建立多元監(jiān)管主體體系和分類監(jiān)管模式，提出具體監(jiān)管對策。以期保障P2P農戶小額信貸健康可持續(xù)發(fā)展。

[關鍵詞]P2P；小額信貸；農戶；風險；監(jiān)管

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801012

國際金融危機后世界各國對融資難問題持續(xù)高度關注，促進普惠金融發(fā)展的呼聲日益高漲，不斷追求金融創(chuàng)新。飛速發(fā)展的互聯(lián)網技術與金融創(chuàng)新深度融合產生出來的互聯(lián)網金融模式是一種“非抵押、低成本、便攜式”的信貸模式，有助于實現(xiàn)金融末端的普惠，是傳統(tǒng)金融機構借貸作用的有益補充。

《2015年第37次中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2015年12月，中國網民規(guī)模達688億人，全年共計新增網民3951萬人；互聯(lián)網普及率為503%，較2014年底提升了24個百分點。而中國網民中農村網民占比284%，規(guī)模達195億人，較2014年底增加了1694萬人。[1]

中國P2P借貸行業(yè)發(fā)展迅速。2015年10月10日發(fā)布的《中國互聯(lián)網金融發(fā)展報告（2015）》數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，中國P2P借貸交易額為329194億元。在網絡高度發(fā)達的今天，P2P農戶小額信貸應運而生，并得以快速發(fā)展，成為弱勢群體獲得金融實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。[2]但在P2P農戶小額信貸發(fā)展過程中，由于監(jiān)管缺位，存在較大風險，其可持續(xù)發(fā)展能力減弱。經過“草莽”階段發(fā)展后即將迎來監(jiān)管下的合規(guī)發(fā)展期，價值也會愈來愈大。因此，當下研究我國P2P農戶小額信貸的法律監(jiān)管對策具有較強的理論和實踐意義。

1P2P農戶小額信貸概述

11P2P農戶小額信貸的概念

小額信貸模式的引入是我國農村金融的重大事件。有著“中國小額信貸鼻祖”之稱的杜曉山認為，“小額信貸是指專向中低收入階層提供小額度的持續(xù)的信貸服務活動，是通過特定的小額信貸機構為具有一定潛在負債能力的窮人提供信貸服務以幫助他們擺脫貧困的特殊信貸方式”。[3]

小額信貸一般都是機構對個人的貸款，而P2P小額信貸是個人對個人的信貸模式，是小額信貸模式的創(chuàng)新。P2P小額信貸作為聯(lián)接個人資金借貸雙方的第三方網絡平臺，其商業(yè)模式即通過利率競價排名方式，為借貸雙方提供議價的場所并通過抽取服務費來實現(xiàn)盈利，其融資方式與民間“標會”形式大體一致，后者借助親朋好友的力量解決資金短缺不足等問題。P2P網絡信貸模式從一出現(xiàn)開始，就帶有普惠金融的特點，它服務的對象大部分都是無法從正規(guī)金融渠道獲取金融服務的人群。

基于P2P模式下的農戶小額信貸不應僅僅是一般性互聯(lián)網P2P小額信貸模式的發(fā)展，而是需要探索適合農村金融環(huán)境的P2P模式。P2P農戶小額信貸是P2P小額信貸的一種創(chuàng)新模式。P2P農戶小額信貸是把城市中高收入、熱心助農扶貧公益事業(yè)的人士和有信用貸款需求的低收入農戶對接，通過個人對個人的民間借貸方式實現(xiàn)信貸助農扶貧，信用普惠大眾。[4]農戶小額信貸模式中包括四種主體：資金需求者（一些需要資金的農戶）、資金出借人（一些社會各界的愛心人士）、合作的小額信貸機構或鄉(xiāng)村業(yè)務部門、P2P信貸助農平臺。其中，P2P助農平臺主要是針對一些貧困戶的助農平臺。如果要成為農戶借款人，需要滿足這些條件：①屬于“三農”的范圍（農民、農村和農業(yè)）；②貧困戶；③60周歲以下的已婚婦女。

12P2P農戶小額信貸的特殊性

P2P農戶小額信貸具有兩種運作模式：一種是P2P信貸平臺設立鄉(xiāng)村業(yè)務部門，獨立開展農戶小額信貸的直貸模式；另一種是P2P信貸平臺和當?shù)匦☆~信貸機構合作，間接開展農戶小額信貸的債權轉讓模式。[5]其中的典型代表是宜農貸。P2P農戶小額信貸的特殊性主要體現(xiàn)在：①屬于公益性和商業(yè)性相結合的一種小額信貸創(chuàng)新模式；②農村信息化建設落后，農戶使用網絡不如城市居民方便，無法覆蓋全部地區(qū)，并且支付系統(tǒng)不完善；③P2P信貸助農平臺四方主體即農戶借款人、小額信貸機構、P2P信貸助農平臺和城市資金出借人之間存在信息不對稱，使得城市資金人無法識別農戶的信息真實性，無法判斷農戶的財務狀況等信息。

2P2P農戶小額信貸面臨的主要風險

21經營風險

P2P農戶小額信貸模式四種主體，即農戶借款人、小額信貸機構、P2P信貸助農平臺和城市資金出借。這四種主體之間存在信息不對稱現(xiàn)象，而由此帶來的信貸風險極大。P2P農戶小額信貸模式處于起步發(fā)展階段，農村信息化建設落后，技術條件欠成熟，融資成本偏高，融資困難，資本規(guī)模不大，難以控制風險。農戶小額信貸存在供求結構及額度矛盾，供求周期及季節(jié)矛盾，成本與收益不對稱等基本問題，加上特質性風險等，帶來了較高的經營風險。P2P農戶小額信貸貸款的用途用于種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等弱質產業(yè)，存在自然風險和市場風險，影響農戶的收入水平，加之盈利周期較長，容易導致破產。

22信用風險

除去因經營風險帶來的無力還款轉化而來的信用風險之外，還存在潛在風險，包括惡意拖延和拒絕還款等，農村地區(qū)所依靠的鄉(xiāng)規(guī)民約、道德等約束機制在互聯(lián)網金融中發(fā)揮作用，使得信用意識低的人有可乘之機。比如宜農貸是助農貸款，資金來源于城市居民的公益理財性質的投資，還款成本偏低，壓力相對小，容易引發(fā)較高的逆向選擇風險，即收入越低的農戶更愿意申請此類貸款，因而加大回收款項難度。加之，由于缺乏征信系統(tǒng)，農村信貸員難以對數(shù)量眾多的農戶的誠信度進行準確判斷。endprint

23法律風險

作為P2P小額信貸的創(chuàng)新，P2P農戶小額信貸得不到法律的認可且缺少監(jiān)管，缺乏明晰的針對P2P信貸模式的法律法規(guī)，由于沒有明確的法律地位，極易涉嫌非法集資、非法發(fā)行證券、變相吸收公眾存款，容易觸碰法律紅線。比如對于P2P農戶小額信貸的典型代表之一宜農貸而言，雖然明確表示平臺不吸儲不放貸，但實際上，平臺實際從事的是金融服務，即使借貸雙方的資金由第三方的支付公司監(jiān)管，但仍然會有一定數(shù)量的在途資金沉淀在P2P網絡借貸平臺的中轉賬戶中，當其數(shù)額超過“向不特定公眾借款20萬元”的限度時，就容易觸碰非法集資的底線。還易被利用成為洗錢的通道，這是最大的法律風險。同時，還會因此降低信任度，增加經營風險。從而影響其健康良性運行。

3P2P農戶小額信貸風險監(jiān)管存在的問題

P2P農戶小額信貸存在諸多風險，法律監(jiān)管的必要性日益凸顯。但是，在實踐中P2P農戶小額信貸法律監(jiān)管存在很多問題，包括缺乏明確的監(jiān)管依據(jù)，監(jiān)管對象、監(jiān)管主體模糊不清，信息披露制度不完善等，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

31缺乏明確的法律監(jiān)管依據(jù)

2015年12月28日《網絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》）發(fā)布。但《辦法》及其后銀監(jiān)會出臺的《網絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法（征求意見稿）》中許多內容依然是抽象表述，某些規(guī)定難以有效實施。因而，銀監(jiān)會的監(jiān)管效果如何還是未知數(shù)。之后《辦法》把P2P借貸模式界定為民間借貸，依據(jù)我國的《合同法》《民法通則》，債權債務關系均可受法律保護。只有符合合同法、債權轉讓和居間合同規(guī)定的P2P借貸交易，才能被認為是規(guī)范的民間借貸的網絡化交易；只有符合合伙、公司和證券法相關規(guī)定的股權眾籌，才具有合法性。P2P若采用資金池、專業(yè)放貸、承諾回報或公開宣傳等形式，則因具有非法性、公開性、利誘性和社會性，存在被認定為非法集資罪的風險。[6]

2016年3月25日中國人民銀行、工業(yè)和信息化部、公安部、財政部、工商總局、法制辦、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、國家互聯(lián)網信息辦公室多家部門聯(lián)合頒布了《關于促進互聯(lián)網金融健康發(fā)展的指導意見》（下稱《指導意見》），P2P網絡貸款平臺結束了“無準入門檻、無行業(yè)標注、無監(jiān)管機構”的“三無”困境。http：//wwwlegalweeklycn/indexphp/Index/article/id/2898，訪問時間：2016年4月15日但是由于這一指導意見沒有法律的強制約束力，并且缺乏具體的可操作性強的實施條例，真正能發(fā)揮多大的作用還有待觀察。因此，P2P農戶小額信貸仍然缺乏明確的法律監(jiān)管依據(jù)，對這一創(chuàng)新模式的順利發(fā)展有諸多阻礙因素存在。

32監(jiān)管主體職責不清，監(jiān)管對象法律地位不明確

P2P農戶小額信貸的監(jiān)管主體職責不清，監(jiān)管對象法律地位不明確的問題也十分突出。在《關于促進互聯(lián)網金融健康發(fā)展的指導意見》出臺之前，P2P農戶小額信貸一直處于無監(jiān)管機構監(jiān)管的境地。

321監(jiān)管主體職責不清

《指導意見》關于監(jiān)管機構的規(guī)定如下：①工業(yè)和信息化部負責對互聯(lián)網金融業(yè)務涉及的電信業(yè)務進行監(jiān)管，國家互聯(lián)網信息辦公室負責對金融信息服務、互聯(lián)網信息內容等業(yè)務進行監(jiān)管，兩部門按職責制定相關監(jiān)管細則；②客戶資金存管由人民銀行會同金融監(jiān)管部門按照職責分工實施監(jiān)管，并制定相關監(jiān)管細則；③信息披露、風險提示和合格投資者制度，有關部門按照職責分工負責監(jiān)管；④人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會會同有關行政執(zhí)法部門，根據(jù)職責分工依法開展互聯(lián)網金融領域消費者和投資者權益保護工作；⑤人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、工業(yè)和信息化部、公安部、國家互聯(lián)網信息辦公室分別負責對相關從業(yè)機構的網絡與信息安全保障進行監(jiān)管，并制定相關監(jiān)管細則和技術安全標準；⑥人民銀行牽頭負責對從業(yè)機構履行反洗錢義務進行監(jiān)管，并制定相關監(jiān)管細則。打擊互聯(lián)網金融犯罪工作由公安部牽頭負責；⑦財政部負責互聯(lián)網金融從業(yè)機構財務監(jiān)管政策。人民銀行會同有關部門，負責建立和完善互聯(lián)網金融數(shù)據(jù)統(tǒng)計監(jiān)測體系，相關部門按照監(jiān)管職責分工負責相關互聯(lián)網金融數(shù)據(jù)統(tǒng)計和監(jiān)測工作，并實現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和信息共享。

從以上規(guī)定可以看出，《指導意見》中對于P2P農戶小額信貸實施的是多部門聯(lián)合監(jiān)管的模式。除去業(yè)務性的監(jiān)管外，P2P農戶小額信貸主要由人民銀行、銀監(jiān)會、國家互聯(lián)網信息辦公室作為監(jiān)管主體，但是關于信息披露、風險提示、合格投資者制度、互聯(lián)網金融數(shù)據(jù)統(tǒng)計監(jiān)測這些P2P農戶小額信貸重要的制度，僅規(guī)定有關部門按照職責分工負責監(jiān)管，未明確規(guī)定由哪些部門負責。監(jiān)管部門職責不清。

322監(jiān)管對象法律地位不明確

目前，P2P農戶小額信貸平臺的法律地位仍未予以明確?！毒W絡借貸信息中介機構業(yè)務活動管理暫行辦法（征求意見稿）》對信貸平臺的性質定義為網絡借貸信息中介機構。但是，宜農貸屬于債權轉讓模式。因此，是否符合信息中介的性質仍存在爭議，法律地位模糊、不確定。如果沒有合法的地位，就會導致此種模式信任度降低，使其處于變相吸金的狀態(tài)，加大其經營風險，影響其健康良性發(fā)展。比如《濟南時報》的一篇名為《公益宜農貸實為變相吸儲，員工自曝公司沒有牌照》的報道，[7]使得宜農貸的信任度嚴重受損，阻礙其可持續(xù)發(fā)展。

間接融資模式的P2P農戶小額信貸，通常會在各地尋求小額信貸機構（MFI）作為合作機構。對于專門合作機構的資格審查程序、資質要求等具體標準依然沒有被納入監(jiān)管范圍。缺乏對于合作的小額信貸機構的前期篩選、準確的風險評估和運作指導。加之在偏遠地區(qū)，小額信貸機構（MFI）很難對資金進行跟蹤監(jiān)控，資金用途、風險變故很難控制，極有可能導致出現(xiàn)借款人通過虛假描述從P2P農戶小額信貸平臺得到廉價資金，卻將其用于非農業(yè)生產，使得急需資金支持的貧困借款人因此無法得到貸款，違背 P2P農戶小額信貸模式服務“三農”的宗旨，應加強監(jiān)管對象的法律監(jiān)管。endprint

33信息披露監(jiān)管不力

P2P農戶小額信貸與一般的P2P小額信貸涉及的主體不大相同，不管是直貸模式還是合作模式，都涉及四種主體，增加了一個專門負責收集農戶信息、發(fā)布借款信息的當?shù)貥I(yè)務機構，目前來看主要是P2P信貸平臺鄉(xiāng)村業(yè)務部門或者當?shù)匦☆~信貸機構。

P2P農戶小額信貸四種主體由于地域、設施等因素限制，存在嚴重的信息不對稱。首先，P2P助農信貸主體與中國人民銀行、地方各級政府之間的合作機制尚未建立，難以實現(xiàn)信息共享。其次，由于缺乏征信系統(tǒng)，農村信貸員難以對數(shù)量眾多的農戶的誠信度進行準確判斷，比如農戶是否勤勞、是否酗酒、是否有過拖欠、惡意欠款記錄，也造成農戶借款人與當?shù)貥I(yè)務機構的信息不對稱。即使對不講信用違約的人在黑名單上公布，其約束力也是有限的。最后，基于農村地區(qū)的特殊性，農戶信息的及時收集難度特別大，致使完整的信息披露制度難以建立，資金出借人無法準確判斷農戶借款人的真實需求。資金出借人與農戶借款人之間的信息不對稱，造成借貸關系難以形成。

對以上四種主體信息披露的法律監(jiān)管非常不力，表現(xiàn)在從未以法律的形式，明確有關信息披露的義務人、信息披露的內容和形式、信息披露的原則和標準等，信息披露法律監(jiān)管的司法和執(zhí)法更是無從談起。

4防范P2P農戶小額信貸風險的監(jiān)管策略

41建立多元監(jiān)管主體體系

應建立包含中國人民銀行、銀監(jiān)會、國家互聯(lián)網信息辦公室、地方金融管理局、金融管理辦公室、行業(yè)協(xié)會多元監(jiān)管體系。實現(xiàn)政府監(jiān)管和行業(yè)自律管理的多元協(xié)調監(jiān)管機制。

411政府監(jiān)管為主

政府部門的監(jiān)管主要包括中國人民銀行、銀監(jiān)會、國家互聯(lián)網信息辦公室、地方金融管理局、金融管理辦公室等。中國人民銀行、銀監(jiān)會是傳統(tǒng)的小額信貸的監(jiān)管機構，在P2P模式下的農戶小額信貸涉及復雜的互聯(lián)網知識，需要國家互聯(lián)網信息辦公室利用先進的互聯(lián)網技術、甄別信貸行為是否合法合規(guī)，因此國家互聯(lián)網信息辦公室也是必不可少的監(jiān)管機構。P2P農戶小額信貸因其面向農村農戶，涉及地域廣泛，單純由中國人民銀行、銀監(jiān)會監(jiān)管會力有不及，必須依靠地方金融管理局、金融管理辦公室等金融監(jiān)管分支機構予以密切監(jiān)管。

412行業(yè)自律管理為輔

在P2P信貸助農平臺風險監(jiān)管方面，政府監(jiān)管難以面面俱到，無法實現(xiàn)金融監(jiān)管的全覆蓋，當政府監(jiān)管出現(xiàn)監(jiān)管無效、過度干預時，需要另外一種監(jiān)管力量有效地進行協(xié)調和補充。行業(yè)自律組織對P2P信貸助農平臺的指導、培訓，有助于P2P信貸助農平臺增強風險防范能力。應籌建P2P農戶小額信貸協(xié)會，制定行業(yè)規(guī)則，發(fā)布行業(yè)標準和風險底線。政府指導協(xié)會，協(xié)會自我約束，制定章程和規(guī)則，推動第三方評級等。行業(yè)自律組織可以設立風險基金，由各P2P信貸助農平臺和政府共同出資，當發(fā)生金融風險時，都可以向行業(yè)自律組織申請救助。

42建立分類監(jiān)管模式

《指導意見》指出，互聯(lián)網金融監(jiān)管應遵循“依法監(jiān)管、適度監(jiān)管、分類監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管”的原則。其中分類監(jiān)管應包含兩層含義：一是對于不同的監(jiān)管主體其監(jiān)管職責各有不同；二是不同的監(jiān)管對象根據(jù)其性質應有不同的監(jiān)管對策。

第一種情況下，作為中央金融監(jiān)管機構的中國人民銀行和銀監(jiān)會應建立預警機制，加強對P2P農戶小額信貸的監(jiān)測，預防系統(tǒng)風險和區(qū)域風險，從宏觀上履行監(jiān)管職責。地方金融監(jiān)管機構，包括金融管理局和金融管理辦公室，應履行對P2P農戶小額信貸的具體監(jiān)管職責。行業(yè)協(xié)會負責制定行業(yè)規(guī)則、發(fā)布行業(yè)標準和風險底線。

第二種情況下，要厘清P2P農戶小額信貸的監(jiān)管對象。前文提到，農戶小額信貸模式中包括四種主體：資金需求者（一些需要資金的農戶）、資金出借人（一些社會各界的愛心人士）、合作的小額信貸機構或鄉(xiāng)村業(yè)務部門、P2P信貸助農平臺，這四種主體均應納入監(jiān)管對象的范疇。因涉及主體較多，法律關系較為復雜，對他們的監(jiān)管主要包括：必須明確四者的權利義務關系，明確成為資金需求者和資金出借人的法律條件，明確合作的小額信貸機構或鄉(xiāng)村業(yè)務部門、P2P信貸助農平臺的市場準入和退出機制等。

43防范P2P農戶小額信貸風險的具體監(jiān)管措施

加強P2P農戶小額信貸法律監(jiān)管的具體措施，除了市場準入與退出法律制度、監(jiān)管責任法律制度、監(jiān)管救濟法律制度等適用于P2P小額信貸的一般監(jiān)管措施外，還應重點關注信息披露監(jiān)管制度、資金安全監(jiān)管制度、信用風險監(jiān)管制度等。

431信息披露監(jiān)管

P2P農戶小額信貸四種主體之間存在嚴重的信息不對稱問題。為解決信息不對稱、均衡保護P2P信貸助農平臺各方當事人的利益，預防信用風險，應建立嚴格的信息報告和披露制度。首先，應建立健全農戶經濟檔案，篩選優(yōu)質的小額信貸合作機構；其次，引入第三方信息審核機構，獨立審查P2P信貸助農平臺信息披露的真實性、準確性和完整性，進行客觀評價，并對評價結果賦予法律效力，為投資者傳遞真實、準確、清晰的信息，從而達到風險指引和風險預警的目的；最后，明確有關機構違反信息披露制度的法律責任，比如規(guī)定P2P信貸助農平臺和小額信貸機構應對農戶借款人承擔連帶擔保責任等。

432資金安全監(jiān)管

為規(guī)避P2P農戶小額信貸資金安全風險，保障投資人的資金安全，首先，應制定嚴格的《資金管理條例》，杜絕挪用第三方賬號資金現(xiàn)象，加強第三方支付監(jiān)管，監(jiān)管部門對第三方賬戶進行實時監(jiān)控；其次，制定農戶聯(lián)保貸款制度，可有助于道德風險的發(fā)生；再次，積極推動P2P助農平臺與銀行的合作，降低銀行資金存管門檻；最后，監(jiān)管機構還可以根據(jù)具體發(fā)展情況，要求設置風險準備金等。鑒于P2P助農平臺的公益性質，風險準備金應獨立于P2P助農平臺的運營資金，可成立專門的基金管理公司，同時銀監(jiān)會應對風險準備金的數(shù)額、管理規(guī)則、提取比例等做出相應具體規(guī)定，將其納入監(jiān)管范圍。除此之外，P2P農戶小額信貸也可與保險公司合作，由財政補貼或成立保險基金，義務為出借者購買保險，從而保證資金安全。切實保障該項公益事業(yè)的有效推進。

433信用風險監(jiān)管

農村獨有的“隱性征信”在經濟發(fā)展過程中的局限性日益凸顯，農村亟待建立“顯性征信”制度，以規(guī)避農戶借貸過程中的信用風險，從而為農戶突破貸款難的困境提供可行路徑。[8]為構建完善的農村征信體系，首先，應在農村建立統(tǒng)一的信用評價機制，對信貸平臺雙方采取統(tǒng)一的信用管理規(guī)則和信用評價方式進行信用評價、分等級管理；其次，在農村范圍內貫徹落實《征信業(yè)管理條例》，建立健全適合農戶和小企業(yè)特點的信用征集和信用評級體系，建立農戶信用檔案，推行農戶信用獎懲機制，讓守信用的農戶因誠信得到相應獎勵，讓不講信用農戶因失信行為受到懲罰。再次，建立P2P信貸助農征信系統(tǒng)。包括農戶信用信息、小額信貸機構運行狀況、P2P信貸助農平臺的信譽情況等；最后，加強P2P信貸助農平臺各方主體與地方各級政府、人民銀行之間的合作，實現(xiàn)信息共享，從而降低信用風險。

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