◎姚 鵬 黨 森 安福杰

農業(yè)的發(fā)展必須依靠科學技術，科學技術的采用和推廣必然要求農業(yè)生產的產業(yè)化和規(guī)?；?。為此全國許多地方都在進行種種制度改革嘗試，其中較有影響力的主張是建立土地股份合作制?！暗湫偷耐恋毓煞莺献饔袃煞N情況，一種是按土地面積入股，一種是土地經營權作價入股。按土地面積入股不存在作價問題，但是就農業(yè)生產而言，土地的等級顯然與土地的生產力密切關聯(lián)，不問土地等級可能造成股份不公平的嫌疑，為土地股份合作健康發(fā)展埋下一定隱患。作價入股如何確定土地經營權的公允價格也具有相當難度?！保?］因此，盡管許多專家學者力主建立土地股份合作制，但由于其在實踐中客觀存在著的諸多難以克服的困難，決定了該制度設想實際并不可取。本文所提出的土地股權制度構想和土地股份合作制一樣都是為了實現(xiàn)土地的集中利用和規(guī)模經營，但在制度設計的理念和具體操作層面則根本不同。

一、農村土地股權制度的概念

農村土地股權制度，是在堅持農村土地集體所有的前提下，將土地所有權的核心權能“收益權”股份化，平均分配給農戶，一方面保證了農戶的基本生活需要，同時可以使土地得以集中利用，規(guī)?；洜I，推動實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。

農村土地的所有權屬于農村集體經濟組織，我國憲法于此規(guī)定十分明確。改革開放之前農村集體所有的土地實行的是集體所有集體經營制度，合作社、生產隊是農業(yè)生產的基本組織形式。歷史已經證明“集體所有集體經營”及這種制度下的“合作社”、“生產隊”等農業(yè)生產組織形式普遍存在著權責不明、權責不分，干多干少一個樣、干好干壞一個樣的情況，不利于調動廣大農民勞動生產的主動性和積極性，不利于發(fā)展農業(yè)生產。正因為如此，1978年農業(yè)經濟體制改革首先進行的就是將農村的土地所有權和經營權分開，實行家庭聯(lián)產承包責任制。這種統(tǒng)分結合的雙層經營體制適應了當時我國農業(yè)改革和發(fā)展的需要，極大地調動了農民進行農業(yè)生產的主動性和積極性，促進了我國農業(yè)生產力的發(fā)展。農村經濟體制改革從開始到現(xiàn)在已經有四十年的時間，其間科學技術飛速發(fā)展，國家、社會和世界都發(fā)生了巨大的變化。在新的歷史條件下，現(xiàn)行的農村土地承包責任制使土地規(guī)模經營效應、追求利潤最大化的經濟功能難以實現(xiàn)。［2］農業(yè)的發(fā)展迫切需要制度改革，迫切需要制度創(chuàng)新，以此加速推動生產模式、生產方式轉變，以此加速推動農業(yè)生產的科學化和現(xiàn)代化。

關于農村土地管理體制改革，無論是在理論上還是在實踐上都已經有了諸多探索。從上世紀90年代開始，在我國一些工商業(yè)相對較為發(fā)達的地區(qū)即已開始嘗試更為有效的土地利用方式。在這個過程中，“農村土地股份合作制”逐漸引起了專家和學者的普遍關注，甚至有人認為“農村土地股份合作制是一次誘致性制度變遷，是家庭聯(lián)產承包責任制后農村土地利用制度最根本性的創(chuàng)新?！保?］固然“農村土地股份合作制”是在尋求矛盾解決過程中的一個有益嘗試，但毋庸諱言其本身存在著土地入股作價缺乏客觀標準、土地股份的權重及收益不合理、土地股份分配有失公平、土地收益不穩(wěn)定等諸多問題，［4］使其在實踐中始終難以作為農村土地管理的一種成功模式加以推廣。

本文所述的土地股權制度則根本不同，其制度設計思路是將農村集體經濟組織所有的土地作為一個整體將其收益股份化，平均分配給農戶，每戶一股，因此無需根據(jù)土地的等級差別按質論價。在這種制度模式下，每戶同股同權，不可能存在股權分配、收益分配等不公平、不合理的情況。同時，在這種制度模式下，農民擁有土地股權，土地由誰經營、怎樣經營關乎農民的切身利益和長遠利益，因此十分有利于增強廣大農民參與民主管理的主動性和積極性，顯然這對于農業(yè)生產效率的提高和對于農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展都大有裨益。

二、農村土地股權制度的構成

1.土地收益權股份化。農村土地歸農村集體所有，在現(xiàn)行家庭聯(lián)產承包責任制下，土地的收益權實際上是內在地包含于農戶的承包經營權之內的。實行土地股權制度，首先要做的就是要將土地的收益權從土地的承包經營權中剝離出來。土地的收益權屬于且只能屬于土地的所有者農村集體經濟組織，承包人承包土地取得的只是土地的承包經營權。承包經營權不包括也不應包括本就應該由土地的所有者享有的土地收益權。農村集體經濟組織根據(jù)收益權所取得的收益歸根結底最終一定是屬于農村集體經濟組織成員的。土地收益權決定土地收益的歸屬，土地收益權股份化決定土地收益的最終分配方式。

2.一戶一股。農村集體經濟組織所有的土地的收益權股份化后，具體是按戶平均分配股權，還是按人平均分配股權，即是實行“一戶一股”，還是實行“一人一股”，可交由村民大會民主決定。但就筆者看來，以“戶”為標準比以“人”為標準更加公平合理，更具可操作性。土地股權收益就其本質而言，無外乎就是地租收入，具有社會保障性質，并不是也不應該是農民的全部收入，因此以“戶”為標準，可以使獨居的老年人群體獲得相對較多的收益，體現(xiàn)了社會對于喪失勞動能力的弱勢群體的優(yōu)撫和關懷；而且以“戶”為標準，股數(shù)也不會因為“出生”和“死亡”而變，所以具有更大的穩(wěn)定性。

3.土地使用權對外開放。農業(yè)集體經濟組織對農村的土地擁有所有權，其成員擁有土地的收益權。這一點在現(xiàn)行的家庭聯(lián)產承包責任制下也是如此，只不過在家庭聯(lián)產承包責任制下土地的收益權是內在地包含于土地承包經營權之中而已。正因如此，在家庭聯(lián)產承包責任制下，農村集體經濟組織所有的土地只能由其成員承包而不能由其成員以外的人承包，否則就會導致農村集體經濟組織成員實際享有的土地收益權流失。實行土地股權制度，土地的收益權和土地的承包經營權兩相分開，因此土地無論由誰承包經營，農業(yè)經濟組織都會因著土地所有權而取得地租收益。如果土地出租給農業(yè)經濟組織以外的人或組織可以帶來更多的收益，為什么不可以將土地對外出租呢？因此實行土地股權制度，一個必然的結果就是土地使用權的對外開放。土地使用權的對外開放必然會帶來農民思想觀念的開放，農業(yè)生產方式將因此而改變，農業(yè)生產效率將因此而大幅提高。

4.土地股權不可轉讓。在現(xiàn)行的家庭聯(lián)產承包責任制下，農戶的承包經營權是可以在農業(yè)經濟組織的內部成員之間進行轉讓的。允許承包經營權在農業(yè)經濟組織內部進行流通轉讓可以避免土地落荒，也可以在一定程度上提高農業(yè)生產的規(guī)?；潭?，對于提高土地的生產效率均有一定意義。盡管如此，還是應當看到土地對于農民而言在很大程度上實際發(fā)揮著社會保障的功能。實行土地股權制度，土地的收益權已經從土地的承包經營權中剝離出來。土地的收益權由土地的所有者農業(yè)經濟組織享有，收益權股份化后最終實際由農戶所有，其具有明顯的社會保障性質。如果允許農民土地股權轉讓，將不可避免地會導致部分農民失去土地這個最基本的社會保障。農民受教育程度普遍偏低，普遍缺乏技術特長，在科學技術飛速發(fā)展的時代背景下，很容易出現(xiàn)生計困難。一旦所預想的情況大面積發(fā)生，會對社會形成巨大壓力，進而導致嚴重的社會問題。正是基于這種考慮，本文所設想的土地股權制度應當是“一戶一股”且股權不能轉讓。

三、農村土地股權制度的運行

1.成立村民土地收益權股東大會。進行土地股權制度改革，農民的切身利益開始和村集體經濟組織土地的整體利用效率息息相關。成立村民土地收益權股東大會旨在建立一種土地管理的民主機制。通過這個機制，農戶可以就諸如土地經營方式、土地利潤分配方式、土地股權份數(shù)增減變化等多方面問題進行研究和磋商。

2.建立規(guī)章制度。本文所設想的土地股權制度和家庭聯(lián)產承包責任制度兩者旨趣迥異。前者的目標是推動和促進產業(yè)集中，而后者則是分產到戶。從“分產到戶”到“產業(yè)集中”，法律法規(guī)等規(guī)章制度的變革顯然是必須的。最為理想的模式是從國家的層面制定基本法，其好處是制度變軌一步到位，有利于加快推進農業(yè)的產業(yè)化、規(guī)?；同F(xiàn)代化。鑒于目前尚缺乏改革實踐經驗，也可以采用先試點再推廣的模式。即使采用“先試點再推廣”的模式，也需要有關政府主管部門大力推動，制定“示范法”、“示范合同”對有關各方當事人之間的權利、義務進行規(guī)范，同時也要積極引導村民大會或村民土地收益權股東大會結合自身實際情況制定適合自身發(fā)展的規(guī)則。在不斷取得和累積經驗的基礎上，不斷實現(xiàn)政策、法律、法規(guī)的升級。

3.政府主管部門加強監(jiān)管。土地問題涉及農民的切身利益和長遠利益，關乎農民的生存保障，因此，加強政府有關主管部門監(jiān)管，實際上是從根本上保護農民的利益，不僅有利于平衡農民的現(xiàn)實利益和長遠利益，也有利于實現(xiàn)政府所追求的公共利益最大化和農業(yè)經濟組織所追求的個體利益最大化之間的平衡。政府監(jiān)管的方式，主要應從制度管理和合同管理兩個方面入手。制度管理應當始終以憲法和法律為依托，合同管理以制度管理為基礎?？偠灾?，實行土地股權制度，農民通過土地收益權股東大會行使土地管理權，政府有關主管部門同時進行必要的監(jiān)管，切實最大限度地保障農村土地民主管理的結果科學合理。