摘 要：國外開展績效評價工作較早，對財政支出的績效評價主要從制度背景、評價目標、評價原則、評價方法、評價內(nèi)容等多方面進行。本文梳理了美國、日本、加拿大等國外部分國家先進、典型的績效評價經(jīng)驗和方法，希望有助于我國在符合我國國情的基礎上，借鑒國外的優(yōu)秀經(jīng)驗優(yōu)化我國財政支出績效評價工作。

關鍵詞：財政支出 績效評價 理論發(fā)展 實踐探索

一、國外財政支出績效評價文獻綜述

在涉及績效目標的確定時，西方學者研究發(fā)現(xiàn)，在決策者有意降低工作目標的情況下，基于人為減少目標的績效評價最終會導致結(jié)果有效性顯著減弱[Dunk，A S（1993）]。Bohte，John&K.Meire;（2000）提出，一些部門職能難以具體化，無法清晰地對其職能設計量化績效目標，因此也不得不采用定性法。另外，Teresa Curristine等（2007）重點對績效評價與預算的結(jié)合效果進行了分析Teresa Curristine，Isabelle Joumard，Improving Public Sector Efciency：Challenges and Opportunities，OCED Journal on Budgeting，V7-No.1，2007.。

J George Stalk，TM Hout（1990）認為應遵循“量化”的評價被評價對象和反映“顧客”需求兩個原則選取評價方法。在J R EVANS（2004）看來，平衡計分卡便于設定短期目標分配資源，并將部門與個人的目標保持一致。隨著績效評價實踐的不斷探索，公平性在績效評價中的作用越來越重要，“3E”理論結(jié)合公平性，發(fā)展成為“4E”理論。公共學者弗里德里克森（2003譯）認為，公平所關心的是關于公眾是否得到公平對待。對于社會活動取得的凈收益，應取出一部分對受損者進行補償喬治·弗里德里克森著，張成福、劉霞、孟慶存譯，公共行政的精神，中國人民大學出版社，2003.。

財政支出績效評價要遵循的“3E”原則，不能以單一，孤立的方式展開（Owen，1994），應該從經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）進行綜合評價。在此基礎上，還樹立以顧客為導向的績效評估原則（Hatry.Harry，1999）。績效目標是確定評價方法和績效指標的核心（Robert，Behn，2003）。英國學者Checkland教授也曾強調(diào)“經(jīng)濟性、效率性和效益性”對績效評價的重要作用。

此外，理論知識作為結(jié)果的評價依據(jù)是不斷發(fā)展更新的。新公共管理理論實質(zhì)就是將“政策”、“預算”與“業(yè)績”適當?shù)?、完整的有機結(jié)合到一起（斯圖亞特和萊森，1988）。隨著新公共管理理論的發(fā)展，越來越強調(diào)預算管理的作用，其內(nèi)涵中包括更加重視政府財政活動的效率、效益會如何表現(xiàn)，以及增強成本控制意識；強調(diào)“顧客導向”理念，財政資金的使用必須考慮社會效益，真正考慮社會公眾的需要，特別是民主參與，提高社會公眾的滿意度。

二、國外財政支出績效評價實踐探索

（一）評價工具的應用

為評價各部門績效狀況將項目預算與績效整合情況準確表達出來，依據(jù)《政府績效與結(jié)果法案》，項目評級工具（PART）在美國應運而生。該工具涵蓋四方面內(nèi)容，一般由25個問題構(gòu)成，如表1所示張俊偉：《美國的績效預算改革特點》，中國經(jīng)濟時報.，這些問題涵蓋了項目從定位到結(jié)果的全過程，每一部分由一系列側(cè)重點不同的問題構(gòu)成，從不同方面對不同預算項目，開展全方位的績效評價。最終的評價結(jié)果，是以等級評分卡的形式匯總，向社會公眾公布改進情況，突出關鍵影響因素，為了幫助改進評估。自此績效評估工作得到了極大的推動，財務部門與各支出部門圍繞項目績效管理的合作與溝通工作愈發(fā)充足。評價主體單位利用評估結(jié)果將績效信息與預算申請和部門管理結(jié)合起來，優(yōu)化預算資源配置。

我國沿用了美國的PART邏輯框架，并進行中國化改造，主要有：定位；計劃；管理；結(jié)果等項目的四大方面，并對其提出項目相關問題，財政部門、執(zhí)行部門等相關部門根據(jù)具體項目確定主要績效指標，結(jié)合被評價對象特征，分別給予權(quán)重，以避免機械化得使用績效評估工具。

（二）績效評價理論與實踐相結(jié)合

新西蘭是OCEDOCED：由35個市場經(jīng)濟國家組成的政府間國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織。中第一個且最具代表性的開展新績效預算改革的國家。現(xiàn)代西方經(jīng)濟學中的目標管理理論、績效預算理論等一系列理論的更新完善，著實為新西蘭的政府新績效預算改革提供了堅實有力的基礎。新西蘭績效預算改革的亮點在于，產(chǎn)出與結(jié)果層面分別承擔預算責任。相對應的，決策層負責結(jié)果層（亦即產(chǎn)出對公眾的影響），管理層負責產(chǎn)出層，主要工作就是對資源的分配；最終建立產(chǎn)出—基礎、結(jié)果—重點型的的績效戰(zhàn)略計劃和資源配置相互關聯(lián)的管理體系。優(yōu)化財政部門支出結(jié)構(gòu)，圍繞部門職能和目標進行，為社會公眾創(chuàng)造社會價值。新西蘭的績效預算改革是史上較為成功的范例，與經(jīng)濟學理論的結(jié)合也相當成熟，值得我國借鑒。

（三）以政策法規(guī)為準繩

財政支出績效評價需要有法可依，才能保證評價過程及結(jié)果的科學合理。英國政府為了用最低的成本做最有意義的事，要求各部門都要有“績效意識”，考慮每一個與財政資金相關的提案的目標與實現(xiàn)目標所需的支出這兩者之間的比例。英國還頒布了相關的績效評價政策和法規(guī)，逐步建立了更加規(guī)范和完善的績效評估（價）體系，例如，《支出綜合審查》法案。此外他們還將設定以后年度連續(xù)三年的支出計劃，并簽署公共服務協(xié)議，其目標是達到高質(zhì)量、高效率的財政支出績效。從評價內(nèi)容來看，主要遵循“3E”原則對部門評價和項目評價兩大方面開展對比分析和評價工。經(jīng)作歷自評—審計（審計部門）—評價（財政部門）的過程。評價結(jié)果充分應用作為制定下個年度預算收支分配計劃的基礎，也是推動政府責任落實的基礎。對中央政府和地方政府各部門的評價、對基層單位的評價，和對具體財政項目的評價，這是英國區(qū)別于美國的地方，且英國的財政支出績效評價的結(jié)果應用也比美國更加充足。

（四）由點及面逐步開展

先于試點部門開展，其效益考評結(jié)果證明能夠財政資金使用率和部門服務率都得到明顯提升之后，在逐步開展到其他部門或整個單位或組織。澳大利亞財政支出績效評價經(jīng)過近30年的經(jīng)驗探索，逐步探索出以結(jié)果與產(chǎn)出為基本框架的多層次、分階段、全過程的績效評價體系。澳大利亞政府分別對各部門、各行業(yè)指定績效指標，并且要求各個部門首現(xiàn)制定具有可行性、可評估的績效目標，充分利用信息化手段，將為公眾服務的目標與其最終產(chǎn)出成果相聯(lián)系，最終的評價結(jié)果是下一年度各部門預算的關鍵參照。經(jīng)實踐證明，這種績效評價模式在很大程度上，減少了政府財政支出，保障了財政目標的實現(xiàn)程度，提高了財政資金的使用過程中的效率，及使用結(jié)果的應用水平。

（五）深入擴大評價范圍

財政支出績效評價實踐應從評價項目支出的產(chǎn)出和效益、有效性管理，再到評價政府各個部門的政策和計劃不斷擴大評價范圍。如，加拿大財政支出績效評價包含兩類：部門工作績效評價；聯(lián)邦政府績效綜合評價。前者主要包括項目設計和實施以及結(jié)果評估，后者主要體現(xiàn)在對公眾的影響的評價等等。各個部門必須先自評，再經(jīng)過聯(lián)邦政府匯總整理進行總體評價，經(jīng)審計后的評價結(jié)果作為聯(lián)邦政府調(diào)整政策的依據(jù)，并接受社會公眾對財政支出績效評價工作的監(jiān)督。對于違規(guī)者的處罰，加拿大政府建立績效問責制，責任追究到個人，以保證評價結(jié)果的公開、公正。

（六）借助獨立第三方等專業(yè)機構(gòu)

醫(yī)療機構(gòu)的績效評價離不開完備的制度體系，組織制度、指標體系、評價流程都不斷走向制度化和標準化?？冃гu價是一個多方參與、互相協(xié)作的過程，政府部門、醫(yī)療機構(gòu)、第三方組織、社會公眾都是其中不可或缺的重要一環(huán)。通過第三方評價機構(gòu)實施大型醫(yī)療機構(gòu)績效評價，市醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)部績效管理的重要補充部分，越來越受到重視。

日本醫(yī)療機構(gòu)多數(shù)為非營利性的獨立醫(yī)療法人，但是對醫(yī)療服務質(zhì)量的關注度比其他國家相對較高，醫(yī)院的評價工作由日本衛(wèi)生部和醫(yī)師會主持成立的獨立第三方機構(gòu)負責，具有強制性，宗旨是“對醫(yī)療機構(gòu)功能進行學術、中立的評審”。2001年日本修正《醫(yī)學事業(yè)法》，強制要求所有醫(yī)療機構(gòu)都要接受審查達到合格。評價過程分三步：醫(yī)院自評，然后根據(jù)評審結(jié)果找出問題和解決對策，最后由質(zhì)量委員會依據(jù)評分標準，分析原始數(shù)據(jù)和自評結(jié)果，客觀評價。

三、結(jié)論

循序深入的探索模式是績效評價的實踐必然，根據(jù)財政支出績效評價的目標，有效的預算主體是績效預算的組織要求，全面的監(jiān)督機制是績效預算的有力保障，切實的結(jié)果應用是績效評價的終極目標。國外學者對非營利組織績效評價的研究開始時間較早，且經(jīng)過不同階段的實踐探索，不斷完善理論研究成果。在我國的市場經(jīng)濟體制下，國家財政理論的發(fā)展和完善是一個不斷取舍和完善的過程，對于現(xiàn)有的財政支出績效評價理論和方法，它包含著內(nèi)涵的豐富、充實和深化。受經(jīng)濟制度、發(fā)展水平、歷史經(jīng)驗、文化狀況等因素影響，不同國家在不同的歷史階段上的具體財政支出模式存在著重大差異，財政支出的側(cè)重點也處于不斷的變化和調(diào)整之中。

參考文獻：

[1]H.H.Hatry，Governing for results：improving federal govement performance and Accountability[M].Washington DC：The Urban Insitute，2008.

[2]Robert，Bern.Why measure performance different purposes require different measures[J].Public Administration Review，2003（63）：586—604 .

[3]J George Stalk，TM Hout.Redesign your organization for time—based management[J]. Strategy&Leadership;，2013（01）：4—9.

[4]J R EVANS.An exploratory study of performance measurement system and relationships with performance results[J]. Journal of operations management，2004（03）：219—232.

[5]Dunk，A.S.T和effect of budget emphasis and information asymmrtry on the relation between budgetary participation and slack[J].The Accounting Review，1993，Vol68，no2.

[6]Bothe，John & K.Meire.Goal Displacement：As-sessing the motivation for organization cheating[J].Public AdministrationReview，2000，Vol60.

[7]李銀珠.西方新公共管理理論的契約框架：借鑒與啟示[J].當代財經(jīng)，2005（12）：60—65.

[8]黃山，夏聰，譚劍，張澤浩.基于量化的績效考核模式在美國的應用及其啟示[J].衛(wèi)生經(jīng)濟研究，2017（07）：21—24.

[9]茍燕楠.公共部門綜合性項目績效評價研究：一個Part（績效評級工具）的實踐[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，2009（01）：29—31.

[10]戴璐.美國績效預算管理及其啟示[J].財會月刊，2007（02）：40—42.

[11]丁麗云.新西蘭政府預算績效改革的經(jīng)驗與啟示[J].探求，2017，（04）：116—120.

[12]劉小梅.財政支出績效評價的內(nèi)涵、功能及國際化比較[J].財會研究，2013（10）：5—9.

[13]孜比拉·腦孜拜.澳大利亞財政支出績效評價國內(nèi)外研究的文獻綜述[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2018（08）：130—131.

[14]王進富.加拿大政府財政管理改革及啟示[J].特區(qū)經(jīng)濟，2010（09）：90—91.

[15]王保安，歐文漢，卜祥來，肖世君，龔世良.加強支出預算管理，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)——加拿大財政支出管理考察報告[J].財政研究，2000（05）：73—78.

（張璇，云南財經(jīng)大學。）