馬偉

黨的十九大報(bào)告提出，“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，”“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。為深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，近日，作者本人帶領(lǐng)青海省人大常委會(huì)有關(guān)副秘書長、法制委員會(huì)的同志到省內(nèi)有關(guān)地區(qū)，通過調(diào)研、座談、走訪等方式了解了具有立法權(quán)的市州縣人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的情況，并對(duì)本屆省人大常委會(huì)發(fā)揮立法主導(dǎo)作用情況歸納梳理、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、剖析問題，形成了一些思考。

一、主要做法及成效

青海省具有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)注重加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立項(xiàng)、起草、論證、審議等重點(diǎn)環(huán)節(jié)中的主導(dǎo)作用，為法治青海建設(shè)作出了積極努力。

（一）注重組織和立項(xiàng)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。一是依法賦予設(shè)區(qū)的市和自治州地方立法權(quán)。2016年，省人大常委會(huì)按照“成熟一批、批準(zhǔn)一批”的原則，依法作出決定，分兩批批準(zhǔn)了海東市和6個(gè)自治州的地方立法權(quán)。二是加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。省人大常委會(huì)每年年初召開全省立法計(jì)劃工作會(huì)議，通報(bào)當(dāng)年立法計(jì)劃和報(bào)批計(jì)劃，安排部署立法工作。三是編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。具有立法權(quán)的人大常委會(huì)在屆初編制五年立法規(guī)劃，每年初制訂年度立法計(jì)劃，增強(qiáng)了立法工作的計(jì)劃性和主導(dǎo)性。如本屆省人大常委會(huì)2013年編制2013年～2017年立法規(guī)劃，2016年對(duì)立法規(guī)劃項(xiàng)目作了研究和調(diào)整，新增立法項(xiàng)目13件，調(diào)出立法項(xiàng)目11件，確定立法項(xiàng)目33件。四是注重建立相關(guān)制度。五年來省人大常委會(huì)修訂《青海省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法程序規(guī)定》，制定《健全立法機(jī)制提高立法質(zhì)量意見》《青海省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法項(xiàng)目征集和論證工作規(guī)范》等。西寧、黃南等市州人大制定立法程序規(guī)定，從制度、機(jī)制和程序上推動(dòng)了人大對(duì)立法工作的主導(dǎo)。

（二）注重起草和審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。一是拓寬法規(guī)起草途徑。省人大常委會(huì)探索建立由省人大相關(guān)專工委組織起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的法規(guī)草案制度。省十二屆人大常委會(huì)自主修訂了省選舉法實(shí)施細(xì)則，代表法實(shí)施辦法，人大常委會(huì)決定重大事項(xiàng)的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例等；組織起草并審議通過了青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例，這是常委會(huì)當(dāng)年立項(xiàng)、當(dāng)年起草、當(dāng)年審議的自主性、先行性、創(chuàng)制性立法。二是推進(jìn)立法協(xié)調(diào)。2015年，省人大常委會(huì)法工委與省政協(xié)社會(huì)法制委簽署《關(guān)于建立立法協(xié)商工作制度的備忘錄》，在制定有關(guān)法規(guī)過程中，主動(dòng)征求和吸納民主黨派、政協(xié)委員、黨外人士的意見建議。三是建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)。2016年，省人大常委會(huì)建立12家基層立法聯(lián)系點(diǎn)，有關(guān)市州人大常委會(huì)也相繼建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，確保了立法工作通民意、接地氣，務(wù)實(shí)管用。四是加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。堅(jiān)持立法決策和改革決策相適應(yīng)，如省人大常委會(huì)審議通過的三江源國家公園條例（試行）、農(nóng)村扶貧開發(fā)條例、濕地保護(hù)條例、物業(yè)管理?xiàng)l例，西寧市制定的大氣污染防治條例，各自治州制定的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例等，依法保障了中央和省委重大決策部署的貫徹落實(shí)。五是堅(jiān)持立法解決問題。省、市州、自治縣人大在立法過程中始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，突出地域特征、地方特點(diǎn)、民族特色，堅(jiān)持精細(xì)精準(zhǔn)立法，明確相關(guān)規(guī)定，既增強(qiáng)了條例的可操作性，又維護(hù)了法制統(tǒng)一，保障了公民、組織的合法權(quán)益。

（三）注重評(píng)估和清理環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。2014年，省人大常委會(huì)組織開展青海省科技進(jìn)步、未成年人保護(hù)兩個(gè)條例“立法后評(píng)估”和節(jié)約能源、水土保持兩個(gè)實(shí)施辦法“立法回頭看”，廣泛調(diào)研分析，充分聽取意見，不斷提高立法的針對(duì)性和操作性。2017年，省人大常委會(huì)對(duì)現(xiàn)行有效的生態(tài)保護(hù)方面的法規(guī)條例進(jìn)行集中清理，共清理出不合時(shí)宜的法規(guī)條例40件，提出了具體的修改措施和進(jìn)度安排，以確保國家法制統(tǒng)一。門源縣人大常委會(huì)注重對(duì)自治條例實(shí)施情況的跟蹤和評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，于2006年和2014年先后兩次對(duì)自治條例作了修改。

二、存在的問題和困難

青海省具有立法權(quán)的各級(jí)人大及其常委會(huì)在發(fā)揮立法主導(dǎo)作用方面，做了大量有效工作，取得了顯著成效，但與黨的十九大報(bào)告對(duì)人大立法工作的要求相比，還有較大差距。主要表現(xiàn)在：

（一）立法意識(shí)不夠強(qiáng)，主導(dǎo)方式方法弱化。按照憲法及相關(guān)法律規(guī)定，人大的主要職責(zé)之一是立法，人大有責(zé)任主導(dǎo)自己權(quán)限范圍內(nèi)的立法過程。從調(diào)研情況看，青海省一些市州人大尤其是基層人大工作者對(duì)立法工作重視還不夠到位，立法的積極性不夠高，對(duì)立法主導(dǎo)作用的認(rèn)識(shí)尚有差距，立法的指導(dǎo)思想、工作方法、工作模式還習(xí)慣于老辦法、老套路。由于人大主動(dòng)意識(shí)不足，立法計(jì)劃容易形成“拼盤”狀態(tài)，一些立法必要性、可行性不夠強(qiáng)的法規(guī)條例被列入立法計(jì)劃，而一些事關(guān)全局性、綜合性的重要法規(guī)條例，由于起草難度大，列入立法計(jì)劃不夠及時(shí)有效。

（二）立法機(jī)制不夠完善，主導(dǎo)制度缺失。一是省人大有些專門委員會(huì)對(duì)州縣人大立法工作指導(dǎo)不夠有力，特別是法規(guī)草案調(diào)研起草過程中提前介入還不夠到位，專門委員會(huì)指導(dǎo)、把關(guān)作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。二是一些州縣級(jí)人大在立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等環(huán)節(jié)尚未建立規(guī)范的工作制度，尚未完全做到科學(xué)立法、民主立法、依法立法。三是立法過程主導(dǎo)缺位，依賴性較強(qiáng)。目前，青海省州、縣人大絕大多數(shù)條例草案的起草和前期論證工作主要依靠政府部門，通常采取政府主管部門、政府法制工作機(jī)構(gòu)、人大法制委員會(huì)各管一段的“接力式”工作模式，人大提前介入不夠主動(dòng)及時(shí)，存在“等米下鍋”的現(xiàn)象，制約了立法主導(dǎo)作用的有效發(fā)揮和立法效率的提高。

（三）立法隊(duì)伍不夠有力，主導(dǎo)能力不足。一是常委會(huì)組成人員知識(shí)結(jié)構(gòu)不夠合理、專職組成人員比例偏低，比如黃南州人大常委會(huì)現(xiàn)有組成人員35人，其中法律專業(yè)人員僅有1人，占比不足3%；門源縣人大常委會(huì)組成人員中沒有從事法律工作的專業(yè)人員。二是各地人大機(jī)關(guān)編制普遍緊缺，立法工作力量薄弱，各自治縣人大雖然設(shè)立了法制機(jī)構(gòu)，均是“一人委”，人員配備與工作任務(wù)不相匹配，難以適應(yīng)立法新任務(wù)新要求的形勢需要。endprint

三、改進(jìn)工作的幾點(diǎn)思考

全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，是當(dāng)前立法工作亟待解決的突出問題，應(yīng)著力從以下幾個(gè)方面考慮。

（一）強(qiáng)化立法主導(dǎo)意識(shí)，處理好“四個(gè)關(guān)系”。人大主導(dǎo)立法，不是人大在立法工作中大包大攬，主要是加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和服務(wù)保障，促成各方面通力合作，在人大主導(dǎo)下共同做好立法工作。一是處理好人大主導(dǎo)和黨委領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。認(rèn)真貫徹落實(shí)省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的實(shí)施意見，黨委關(guān)注的重大事項(xiàng)，人大要主動(dòng)跨前一步，開展相關(guān)研究；黨委認(rèn)為需要立法的事項(xiàng)，特別是“于法有據(jù)”的重大改革事項(xiàng)，人大要及時(shí)組織有關(guān)方面積極研究起草；遇到涉及重大制度改革決策，事關(guān)人民群眾切身利益的重點(diǎn)問題，以及一些比較敏感問題的決策，主動(dòng)向黨委請示報(bào)告，確保黨的主張通過法定程序成為人民意志。二是處理好人大主導(dǎo)和發(fā)揮政府作用的關(guān)系。在立項(xiàng)方面，應(yīng)建立人大和政府法制部門之間有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，共同組織把關(guān)、協(xié)調(diào)掌控立法項(xiàng)目。在法規(guī)起草審議方面，無論是人大組織起草還是由人大牽頭起草，都要與政府有關(guān)部門會(huì)同協(xié)商，完善相應(yīng)協(xié)商機(jī)制，政府應(yīng)主動(dòng)支持和配合。三是處理好人民代表大會(huì)和人大常委會(huì)立法的關(guān)系。充分發(fā)揮人代會(huì)的立法職能，應(yīng)選擇一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和人民群眾關(guān)注的重要法規(guī)案，提請人民代表大會(huì)審議。充分吸納人大代表廣泛參與立法調(diào)研、起草、審議工作，發(fā)揮代表主體作用。四是處理好人大主導(dǎo)和公眾參與的關(guān)系。通過座談、聽證、評(píng)估、公布法規(guī)草案等形式擴(kuò)大公民有序參與立法途徑，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式廣泛聽取人民群眾的意見建議，深入開展立法調(diào)研和協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮立法專家在立法工作中的智囊作用等，提高公眾參與立法政治生活，強(qiáng)化權(quán)力救濟(jì)途徑，形成立法工作的共同意志。

（二）完善主導(dǎo)立法制度，促進(jìn)立法工作制度化規(guī)范化。深入研究制約人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的機(jī)制問題，從立法計(jì)劃編制、立法前期調(diào)研、法規(guī)起草、法規(guī)草案提出、修改、協(xié)調(diào)、審議、表決等立法各個(gè)環(huán)節(jié)到法規(guī)清理、法規(guī)評(píng)估、備案審查等各項(xiàng)工作中，逐步建立健全人大主導(dǎo)立法工作的相關(guān)制度，將人大主導(dǎo)立法工作納入制度化、規(guī)范化軌道。在法規(guī)起草環(huán)節(jié)，進(jìn)一步拓展法規(guī)草案起草渠道，采取由人大相關(guān)委員會(huì)牽頭，政府法制部門、相關(guān)廳局、專家學(xué)者共同參與的起草方式。在法規(guī)審議環(huán)節(jié)，嘗試采取“二審三表決”模式，留足審議修改時(shí)間，使常委會(huì)組成人員在審議時(shí)能夠充分討論和發(fā)表意見建議，并使人大有關(guān)專委會(huì)和常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)有充足的時(shí)間予以調(diào)研、論證、協(xié)調(diào)和修改；在省級(jí)地方性法規(guī)專審階段，應(yīng)充分發(fā)揮各專門委員會(huì)“?！钡淖饔茫匾獣r(shí)可探索實(shí)行專門委員會(huì)“二審”制度。在法規(guī)表決環(huán)節(jié)，對(duì)在審議過程中存在不同意見和爭議較大的重要條款，探索開展單獨(dú)表決機(jī)制。地方人大及其常委會(huì)要善于、敢于使用擱置審議、發(fā)回修改、暫不表決、否決草案重新起草等程序方式來確保立法質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，為人大主導(dǎo)立法提供組織和人才保障。一是相關(guān)部門應(yīng)研究解決本省各級(jí)人大常委會(huì)組成人員中法律專業(yè)人員匱乏，專職組成人員比例低和人大機(jī)關(guān)工作人員編制普遍緊缺等突出問題，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定關(guān)于“增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例。依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問制度”，黨的十九大報(bào)告關(guān)于“完善人大專門委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”等重大決策，加強(qiáng)人大法制機(jī)構(gòu)和立法隊(duì)伍建設(shè)。二是各級(jí)人大應(yīng)及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告立法隊(duì)伍建設(shè)狀況，積極爭取黨委支持。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)現(xiàn)有立法人員的培訓(xùn)培養(yǎng)和鍛煉提高。省人大常委會(huì)要辦好法制機(jī)構(gòu)立法工作人員和人大干部培訓(xùn)班，加強(qiáng)對(duì)基層人大立法業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和幫助；認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省人大專門委員會(huì)審查報(bào)批法規(guī)條例工作的意見》，提前介入和組織協(xié)調(diào)，及時(shí)解決立法進(jìn)程中出現(xiàn)的各類矛盾和問題。市州和民族自治縣人大應(yīng)通過學(xué)歷教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、掛職鍛煉和培養(yǎng)提高等方式，增強(qiáng)現(xiàn)有立法工作人員專業(yè)素質(zhì)，建設(shè)一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)好的立法干部隊(duì)伍，為全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，切實(shí)發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

（作者系青海省人大常委會(huì)副主任）endprint