吳健茹+++朱殿驊+++李瑩

2007年1月起施行的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）第十九條規(guī)定，“常務委員會每年審查和批準決算的同時，聽取和審議本級人民政府提出的審計機關關于上一年度預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”，標志著人大監(jiān)督審計工作機制的正式建立。2015年8月，中央全面深化改革領導小組第十五次會議審議通過了《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》（以下簡稱《意見》），是貫徹落實“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”這一改革任務的有力舉措，在進一步推動審計查出問題整改工作、加強和改進人大預算審查監(jiān)督工作等方面發(fā)揮了重要作用。2016年3月，全國人大常委會聽取審議了國務院關于審計問題整改情況報告并進行專題詢問，標志著人大監(jiān)督審計整改機制的首次建立運行。長期以來，受到行政型審計體制的制約，審計監(jiān)督的權威性不足，屢審屢犯現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。人大監(jiān)督審計整改機制的建立，能夠有效彌補行政型審計監(jiān)督體制的不足，從立法機關這一更高層次來監(jiān)督政府的經(jīng)濟活動，必將有效遏制屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生。然而，《意見》對于人大監(jiān)督審計整改所作的仍大多是方向性、框架性的規(guī)范，要使這一機制有效落地運行，還需要進一步健全相關的配套制度和措施。

一、健全人大促進審計整改落實配套制度措施的必要性

（一）是進一步完善人大促進審計整改落實機制的內(nèi)在要求

要想有效遏制屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生，離不開健全完善的人大促進審計整改落實機制。當前，《意見》僅搭建起了人大促進審計整改落實機制的主梁，想要搭建起人大促進審計整改落實機制的四梁八柱，則還須進一步健全與之相關的配套制度和措施?！兑庖姟分忻鞔_，要把聽取和審議審計查出突出問題整改情況報告同開展專題詢問等監(jiān)督形式結合起來，把督促審計查出突出問題整改工作同審查監(jiān)督政府、部門預算決算工作結合起來，改進報告方式，加強督促辦理，增強監(jiān)督實效。對于如何進一步落實整改責任、改進報告方式、完善報告內(nèi)容、做好審議保障、增強監(jiān)督實效和加強督促辦理，還需要相關配套制度措施進一步予以細化。

（二）是進一步鞏固審計成果強化整改落實效果的必要舉措

八二憲法明確了國家審計機關在國務院的領導下開展審計工作，建立起了行政型的審計監(jiān)督體制。審計機關隸屬于行政序列，有利于發(fā)揮行政權高度集中統(tǒng)一的優(yōu)勢，在制度建立初期有效保證了審計監(jiān)督工作的有效開展，為國家審計事業(yè)的開局和起步打下了堅實的基礎。隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展，行政型審計體制的弊端逐漸暴露出來，國家審計陷入行政權內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督的境地，監(jiān)督壓力無法充分傳導給有關行政部門，導致屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生。健全人大促進審計整改落實配套制度措施，能夠將立法機關引入到審計監(jiān)督過程中來，打破行政權自我監(jiān)督的困境，強化審計機關向行政部門的壓力傳導，進而有效化解當前審計整改中存在的整改落實難、責任主體問責難和長效機制構建難的突出問題。

（三）是進一步豐富人大常委會監(jiān)督權行使方式的有效途徑

監(jiān)督權是各級人大常委會的一項基本職權，是人大對“一府兩院”進行監(jiān)督的媒介?！侗O(jiān)督法》明確了以下幾種人大常委會監(jiān)督權的行使方式：一是聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告；二是審查和批準決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告；三是法律法規(guī)實施情況的檢查；四是規(guī)范性文件的備案審查；五是詢問和質詢；六是特定問題調查等。《意見》在《監(jiān)督法》的基礎上將人大常委會對審計查出突出問題整改情況的監(jiān)督作為一項常態(tài)化的監(jiān)督內(nèi)容予以固定下來，是對《監(jiān)督法》中關于聽取和審議審計工作報告這項監(jiān)督方式的有力補充，對于深化人大常委會對“一府兩院”的實質性監(jiān)督具有重要促進作用。

二、當前人大促進審計整改落實中存在的主要問題

（一）方法手段運用不活

《意見》制定頒布以來，地方各級人大常委會也相應制定了《關于審計查出突出問題整改情況向人大常委會報告的辦法》等相關制度規(guī)定，以強化對審計整改落實情況的跟蹤監(jiān)督。但是從制度運行情況上看，地方人大機關對審計整改落實情況的監(jiān)督大多還局限在聽取并審議審計工作報告、審計整改報告上，《監(jiān)督法》所賦予的檢查、詢問、質詢、調查等方法手段運用不足。在監(jiān)督形式上，地方人大機關對審計整改落實情況的監(jiān)督與對政府和部門的預算、決算的審查工作還未能夠有效結合起來，對審計整改落實情況的監(jiān)督成果未能得到有效利用和轉化。

（二）信息公開程度不足

良好的信息公開是確保監(jiān)督效果的必要條件。當前在人大促進審計整改落實工作中，信息公開在廣度和深度上都還存在不足，這在很大程度上制約了審計整改落實的質量效果。一方面，國家審計機關在信息公開上還存在不足。我國雖然也建立了以審計結果公告為代表的國家審計信息公開機制，但其在信息公開的廣度和深度上與美國等西方發(fā)達國家最高審計機關公布的審計報告還存在較大的差距。2016財年，美國審計署共計在其網(wǎng)站上公布了853份審計報告或證詞，這些報告短則數(shù)十頁長則上百頁，詳細記錄了審計動機或目標、審計發(fā)現(xiàn)的問題、審計建議以及被審計單位的回復，這對審計整改落實能夠起到很好的推動作用。另一方面，各級人大機關在促進審計整改落實的信息披露上還存在不足。人大機關對在促進審計整改落實所作的檢查、詢問、調查等相關工作的信息披露還不夠好，這在一定程度上影響了廣大群眾了解人大在促進審計整改落實方面所作的工作，從而無法有效發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的效果。

（三）問責追責力度不強

當前國家審計領域的問責大多體現(xiàn)在將違法違紀問題線索移送紀檢監(jiān)察機關、司法機關、公安機關上，對審計整改落實不力的問責還有所欠缺，這程度上縱容了屢審屢犯現(xiàn)象的發(fā)生。部分審計機關在對審計整改的跟蹤檢查上還做得不到位，存在重審計查證、輕整改落實的現(xiàn)象，致使一些尚未達到移送條件的財經(jīng)違法違紀問題不受被審計單位重視，雖然審計機關指出了但最終也未能得到有效整改。當前，審計整改與被審計單位領導干部的任免、表彰獎勵等組織人事管理制度還未能有效掛鉤，致使相關領導干部缺乏足夠壓力去推進審計整改落實工作。endprint

三、健全人大促進審計整改落實配套制度措施的對策

（一）豐富監(jiān)督方法手段

今后各級人大機關應當將促進審計整改落實嵌入到預算審查以及其他的日常監(jiān)督工作中去，綜合運用《監(jiān)督法》所賦予的監(jiān)督職權和方法手段，切實提升人大對審計整改落實情況的實質性監(jiān)督。一方面，要靈活運用監(jiān)督職權。各級人大機關應當充分運用《監(jiān)督法》所賦予的詢問權、質詢權、檢查權等監(jiān)督職權，堅持以問題為導向，瞄準重點領域和重點方向對審計整改落實情況進行監(jiān)督檢查。人大機關還應當加強與審計機關的溝通協(xié)調，將人大監(jiān)督權與審計監(jiān)督權整合起來，努力形成監(jiān)督合力。另一方面，要豐富拓展監(jiān)督形式。各級人大機關可以將聽取和審議審計整改情況報告與審查預算決算、進行專題詢問、開展專項調研等監(jiān)督形式結合起來，切實搞好對審計整改落實情況的跟蹤監(jiān)督。必要時，人大常委會還可以就審計查出突出問題整改情況報告作出決議。

（二）健全信息公開制度

健全信息公開制度，能夠降低立法機關、行政機關、審計機關與社會公眾之間的信息不對稱，從而有效將社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督引入到對審計整改落實情況的監(jiān)督中來，進而提升監(jiān)督的質量效果。從源頭上，應當進一步加強政府信息公開的立法工作，對《政府信息公開條例》的規(guī)范進行深化細化，適時制定頒布《政府信息公開法》，確保形成政府信息公開的剛性約束。對審計機關而言，應當進一步健全審計信息公開制度，在目前審計結果公告制度的基礎上進一步提升信息公開的廣度和深度，確保審計查出問題情況和整改情況能夠全面地對外公布。對于人大機關而言，應當進一步做好審計整改落實監(jiān)督工作的信息公開，通過會議直播、舉行聽證、公開調研報告、決議等形式讓社會公眾了解人大機關的審計整改落實監(jiān)督工作，并將公眾和輿論的力量引入到監(jiān)督工作中來。

（三）完善問責追責制度

缺乏問責追責的監(jiān)督工作必然只是對監(jiān)督對象的“軟約束”，要想讓審計整改成為對相關單位和個人的“硬約束”，必須進一步完善問責追責制度。為此，各級審計機關應當在每次審計前做好對被審計單位在以往審計監(jiān)督中執(zhí)行審計決定情況和采納審計建議情況的跟蹤檢查，對突出問題屢查屢犯、屢禁不止的單位、部門和領域，對經(jīng)督促仍未解決的重大問題，要深入剖析原因，實施重點監(jiān)督，必要時要向本級人民政府或有關領導機關作出專題報告，提請有處理權的機關進行督辦，并督促相關部門對負有責任的領導干部進行問責追責。人大機關、審計機關應當做好與組織部門的溝通，通過制定制度規(guī)定將審計整改落實情況與干部的任免調配、表彰獎勵等事項結合起來，對審計整改落實不力的相關責任人不得予以提拔和表彰獎勵。

（作者單位：陸軍勤務學院軍隊財務審計系，中央軍委機關事務管理總局服務局）endprint