張?zhí)炜?/p>

一年一度的各級人民代表大會會議，是人大代表履行職權(quán)的基本形式和主要平臺?？傮w而言，長期以來，地方人代會在地方政權(quán)建設(shè)、民主法制建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，會前準備、會中審議、會后落實等運行程序逐步規(guī)范完善，真正實現(xiàn)了人民當家作主，充分體現(xiàn)了人民代表大會制度的優(yōu)越性。但毋庸諱言，一些地方人代會在實際運作中存在著—些與形勢任務(wù)不相適應(yīng)的問題，需要改進和完善，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

一是會前準備不足。目前，地方各級人代會大部分安排在年初召開，由于時間倉促，會前一些準備工作剛剛展開，還未理出頭緒，就急忙舉行人代會，只能是疲于應(yīng)付；加之新年剛過，上年財政經(jīng)濟計劃完成數(shù)據(jù)一時統(tǒng)計不出來，下年的預(yù)算和計劃指標又把握不準，提交上會的材料變數(shù)較大，難以事先審查，不能為人代會審議決策提供客觀真實和可靠翔實的依據(jù)。有的會前不組織代表進行有針對性的調(diào)研，不傾聽民聲，不征求民意，提交會議的報告和材料閉門造車，既不回應(yīng)社會關(guān)切，又不順應(yīng)民意，追求的僅是華麗的辭藻，“假、大、空”；有的臨近開會才倉促上陣，通知有關(guān)人員，結(jié)果只能是忙亂無序，沒有章法。

二是人員到會不齊。召開人代會，本是區(qū)域政治生活中的一件大事，很莊嚴、很神圣。按理說，一般一年一次人代會，作為人大代表應(yīng)積極參加；“一府兩院”和政府組成部門負責(zé)人應(yīng)自覺列席會議?？蓪嶋H上，在一些地方人員到會不齊，代表到會率時高時低。有的出、列席代表“兩頭（開、閉幕）到一到，中間往回跑”，你開你的大會，他忙他的事。雖然召開全體會議時的到會率情況尚好，但在分組討論時往往出現(xiàn)“首次討論像模像樣，二次討論三三兩兩的情況”。

三是討論發(fā)言不夠認真。由于代表原所處地位和知政情況不同，聽審報告難以深入，抓不住重點和要害。在分組討論中，往往表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)代表發(fā)言滔滔不絕———說不完；行業(yè)代表發(fā)言三句不離本行———面太窄；基層代表發(fā)言三言兩語就打住——無話說。有的缺乏從宏觀上審時度勢去審議，而是說來說去話小局；有的憑電視上看的、老婆孩子說的、單位同志議的話題論短長，局限在淺層次上議大事；還有的則是套話多、好話多、空話多、廢話多，評功擺好頭頭是道，提起建議一頭霧水，如此種種，當然使審議質(zhì)量難以提高。

四是代表議案、意見少。一方面會前組織代表開展視察調(diào)查少、征集議案少，會上不會寫或?qū)懖怀鱿駱拥淖h案；另一方面為了圖省事、怕麻煩，一些市、縣級人代會干脆直接就不列議案，有議案的也全部作為批評和意見、建議處理。致使在一些地方，出現(xiàn)議案和批評意見越來越少，有的甚至是零議案這種非正?，F(xiàn)象。

五是會議質(zhì)量不高。目前市縣兩級人代會僅僅滿足于聽聽報告、審批決議，過程序了結(jié)事。從形式上看嚴肅有余，開法不活；從內(nèi)容上看，程序性的多，實質(zhì)性的少；法律賦予縣級以上人代會的十五項職權(quán)行使的很不到位，詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等手段很少用過。

之所以會產(chǎn)生上述問題，筆者認為主要有以下三個方面原因。

一是會議安排不合理，輿論導(dǎo)向不正確。近年來有的地方為了節(jié)省開支、圖簡單省事，往往以改進會風(fēng)、反對“四風(fēng)” 為由把人代會會期一壓再壓，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會甚至是“一天會議半天開，讀完報告就散會”，造成會議期間連把所有議程依法定程序過一遍都相當緊張，更沒有時間去安排充分醞釀和開展民主審議；有的地方不是把主要精力放在思考如何依照法律程序、組織開好人代會上，而是把注意力放在了安排代表吃好、住好和傳達領(lǐng)導(dǎo)講話上，導(dǎo)向有偏差；還有一些人常常把人大看作是中看不中用的“橡皮圖章”， 認為召開每年一度的人代會只不過是走走形式而已，因而造成了一些領(lǐng)導(dǎo)思想上不夠重視，分組審議不參加，代表討論發(fā)言諞閑話，多是敷衍了事圖應(yīng)付。

二是少數(shù)代表認識不高，素質(zhì)較低。一些代表由于政治理論、法律與政策水平不高和宏觀知政度低，加之學(xué)習(xí)培訓(xùn)未能及時跟上，不知該如何在人代會上為民代言、履職盡責(zé)。既提不出合理化的意見建議，也難以在會中有的放矢地討論審議，成為聾子的耳朵“樣子貨”；還有一些代表是“雙重身份”，且多是黨政機關(guān)或“一府兩院”及有關(guān)方面負責(zé)人，這種既是執(zhí)法者又是監(jiān)督者的雙重身份，造成了本應(yīng)分工而有所制約的權(quán)力之間的交叉、混雜，本該參會積極履職卻成了會議的旁觀者，代表的主體作用難以有效發(fā)揮。

三是民主氣氛不濃，缺乏宣傳力度。按理說，人民代表大會是民主的殿堂。召開人代會是為了民主議事決策，反映社情民意，推進民主法制建設(shè)，促進“一府兩院”工作。而目前由于人代會會期制度設(shè)計上的不完備、運行上的不規(guī)范和對外宣傳上不公開不透明，代表參與管理地方國家政治、經(jīng)濟、文化事務(wù)的渠道不夠暢通，社會關(guān)注不高。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級召開人代會，人代會和年度安排會議一起開，代表作用難發(fā)揮，行政化傾向比較明顯，民主議事決策的氣氛不濃，加之缺乏報紙、電視等新聞載體的宣傳，往往形成了“你開你的會，我種我的地”的難堪局面，既制約著人代會的影響力，又減弱了廣大人民群眾的參與度和對開好人代會的作用力。

那么，如何才能改變這種不良現(xiàn)狀，組織開好地方人代會呢？結(jié)合上述問題，筆者認為，應(yīng)從以下五方面抓起。

一是要提前做好會議籌備工作。提早做好各項籌備工作是開好地方人代會的重要基礎(chǔ)?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢?！笨h鄉(xiāng)年度人代會一般安排在年初1月份召開，這就要求在上年12月中下旬開始籌劃會議的籌備工作。首先要制訂工作方案，起草好安排意見，并就召開人代會的有關(guān)問題向同級黨委專題報告，組建籌備機構(gòu)，擬好會議文件和各項工作報告，做好會務(wù)、秘書、材料、組織、宣傳、后勤、安全保衛(wèi)等準備工作。其次要依法適時召開人大常委會會議，聽取關(guān)于人代會籌備、舉行人代會的情況說明，聽取并通過人大代表資格審查委員會關(guān)于本級代表變動情況的報告，審議決定人代會召開時間、列席會議人員，擬定會議議程（草案）、補選辦法（草案）等。再次是協(xié)調(diào)落實起草好人大、政府、法檢兩院和財政預(yù)算、經(jīng)濟計劃“六個報告”，下發(fā)會議通知，落實參會人員，督促有關(guān)部門和人員及時進入“角色”，才能打好有準備之“仗”。同時要重點組織人大代表圍繞人代會議題和社會熱點問題開展會前視察，走訪選民，廣泛聽取意見，為在大會上討論發(fā)言、提出議案和審議決策提供情況與依據(jù)。endprint

二是要確保會議時間。召開地方人代會必須依法定的內(nèi)容和程序辦事，這就需要有必要的時間作保障。在舉行人大會議依法行使職權(quán)時，絕不能怕麻煩、圖省事，隨意縮減會議時間和工作程序。原則上省市一級人代會應(yīng)安排5～7天，縣區(qū)一級人大會議不能少于3天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得少于1.5天。這些時間規(guī)定要求包括盡力提前將工作報告草稿發(fā)到代表手中，以便熟悉了解報告內(nèi)容；有足夠的時間進行大會報告和分組、代表團及聯(lián)組審議，提出議案建議，以保障代表履職行權(quán)，充分發(fā)表意見；換屆選舉時有充裕的時間熟悉了解和聯(lián)名提出候選人及對候選人進行醞釀、選舉等。只要是必要時間，就必須給足，否則，往往會欲速而不達，影響會議的實效。

三要嚴格會議要求。在我國，人代會既不同于黨政的某項工作會，也不同于勞模表彰會，是一個參政議政的高規(guī)格的會議，在社會政治生活中的性質(zhì)、地位和作用十分重要。依法按時出席或列席人代會，不僅是權(quán)力機關(guān)議事決策履職行權(quán)的客觀要求，也是法律的明確規(guī)定。目前地方人大及其常委會應(yīng)在合理壓縮會議范圍、適當減少列席會議人員的基礎(chǔ)上，完善代表履職考核制度，實行會議簽到通報制，遲到早退的要提出批評，無故兩次以上不參加或缺席人代會的要勸其辭職，終止其代表資格，盡力扭轉(zhuǎn)人員到會不齊、會議要求不嚴的現(xiàn)象。

四要深化會議審議。審議報告是人代會的重頭戲，廣納代表建議，是改進各項工作的基礎(chǔ)。時下要把充分發(fā)揚民主組織好會議審議作為提高人代會質(zhì)量和效果的有效方式，審議大會提交的工作報告時，大會主席團成員要帶頭參加分組審議，并要注意引導(dǎo)代表圍繞會議主題討論發(fā)言，客觀評價工作，指出問題，提出建議；同時可選擇1-2個專題，組織代表進行大會聯(lián)席發(fā)言，政府組成部門和人民法院院長、人民檢察院檢察長應(yīng)旁聽大會報告和對相關(guān)報告的審議，注意聽取不同意見特別是那些中肯的、尖銳的批評意見，廣納良言，修改完善會議材料，努力使會議報告和大會作出的決議、決定更符合實際；代表提出的詢問和聯(lián)名提出的質(zhì)詢案，要責(zé)成有關(guān)機關(guān)到會作出說明、回答質(zhì)詢，接受代表的批評，改進工作；會議通過的決議、決定要客觀科學(xué)，充分吸取代表提出的建設(shè)性意見，廣泛集中和體現(xiàn)民智、民愿、民意。

五要增強會議效果。一方面要改進會議開法，變封閉式會議為開放式會議。比如，在做好大會一系列工作的前提下，在會議內(nèi)容設(shè)置上除原有的報告、審議、選舉、決議等以外，可否增加若干選舉和人大任命干部向大會述職、部門承諾、當選人員發(fā)表施政演說，組織代表實地參觀考察等；在討論審議形式上，既可分團分組審議，又可大會發(fā)言、聯(lián)組審議等。會議除設(shè)立會議旁聽席，邀請市民旁聽外，還可積極拓展多種渠道，如設(shè)立熱線電話，嘗試建立“代表通道”，開辟群眾接待室，開展網(wǎng)上論壇、多方征求意見等方式，廣泛動員群眾參與人代會的會議審議，組織開展現(xiàn)場詢問、質(zhì)詢、評議和測評，以便會議廣納民智、反映民意。另一方面要聚焦民生熱點，積極回應(yīng)社會關(guān)切，充分發(fā)揮宣傳部門、人大自身和報刊、廣播、電視等各種新聞媒體的作用，大張旗鼓地公開、及時宣傳報道人代會的重要活動和情況，進一步增強人代會的公開性、透明度、及時性和廣大人民群眾的參與性，切實保障和促進人大代表知情議政和當家作主的權(quán)利，不斷推動民主法制建設(shè)的進程。

（作者單位：陜西省寶雞市金臺區(qū)人大）endprint