孔子為

地方人大及其常委會的重大事項決定權是憲法和法律賦予的重要職權，是人民代表大會制度的重要內容，是人民當家作主、依法管理國家事務的具體體現(xiàn)，對于深入實施依法治國基本方略，保障政治、經濟、文化、社會和生態(tài)文明建設持續(xù)有序健康推進具有重大意義。黨中央對于深入推進各級人大常委會討論決定重大事項制度建設高度重視，黨的十八屆三中全會提出，要“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”；中共中央辦公廳印發(fā)了《關于健全人大討論決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見的通知》。如何深入貫徹落實中央的決策部署，加強黑龍江齊齊哈爾市人大常委會討論決定重大事項制度建設，已成為本市人大工作面臨的一項重大課題。

有位哲學家說過，世界上總共只有四個問題。即什么是？是什么？為什么？怎么樣？這四個問題囊括了人類世界的所有疑問。

循著這樣的思路，關于人大討論決定重大事項工作，我也想談四個層面的問題，即：什么是討論、決定重大事項決定權？行使討論、決定重大事項決定權的基本情況和問題是什么？為什么會出現(xiàn)這樣一些問題？怎么樣加強和改進人大討論決定重大事項工作？

一、什么是討論、決定重大事項決定權

一般認為，地方人大及其常委會的討論、決定重大事項決定權是指地方各級人大及其常委會依照法律法規(guī)規(guī)定的權限和程序，對本行政區(qū)域內各方面工作的重大事項作出決定或決議，并依靠國家強制力保證貫徹實施的一種重要職權。之所以明確提出重大事項決定權是地方各級人大及其常委會的重要職權，是我國國體政體性質決定的。一方面從法理上，從國家憲政體制設計上認為，憲法明確規(guī)定，國家一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?？h以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論決定本行政區(qū)域各方面工作的重大事項?！兜胤浇M織法》進一步明確規(guī)定，縣級以上的各級人大常委會，討論決定本行政區(qū)域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。另一方面，基于憲法法律的規(guī)定，認為地方人大及其常委會行使決定權，是代表人民，代表國家，是地方國家意志的體現(xiàn)。因此，這就決定了地方人大及其常委會的決定權是不可讓渡、不可放棄的，必須認真行使。

在討論、決定重大事項決定權中，討論與決定二者既有不可分割的聯(lián)系，又有不可混淆的區(qū)別。也就是說，有些重大事項需要決定，有些只需要討論，凡是人大決定的重大事項，都需要討論，但所有討論的重大事項不一定都作出決定。所討論、決定的事項必須是重而大的事項，要符合全局性、根本性、長遠性等重大事項的特征。

在此，我們還要區(qū)別和理解黨委的決策權、人大的決定權、“一府兩院”的執(zhí)行權。黨委、人大、“一府兩院”各自擁有的權力是不一樣的。從國家決策體系上講，中國共產黨作為執(zhí)政黨，起到了領導決定作用，在重大事項的決策中，行使決策的建議權，但黨的領導從本質上講不具有國家性質，其決策的主張具有引導性、指導性、號召性，在黨內有約束力，黨的決策主張只有通過人大及其常委會依照相關法律程序才能變?yōu)閲乙庵?，從而具有強制力和普遍約束力。人大與“一府兩院”并非是并列平行的國家機關，而是產生與被產生、監(jiān)督與被監(jiān)督，決定與執(zhí)行的關系。人大常委會的決定是本行政區(qū)域內最權威，法律地位最高的決策形式。

二、行使重大事項決定權的基本情況和問題

自2004年11月26日齊齊哈爾市第十三屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過的《齊齊哈爾市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規(guī)定》實施以來，在依法行使重大事項決定權方面進行了有益的探索與實踐，取得了一定成效。以市十五屆人大常委會五年的工作為例，常委會共作出決議決定37項。比如《關于批準2014年市本級預算調整方案的決議》《關于批準2014年市本級財政決算的決議》《關于批準齊齊哈爾市與美國紐卡斯爾市締結友好城市的決定》《關于批準設立齊齊哈爾市和平節(jié)的決定》等等。對推動本市民主法制建設，保障和促進經濟發(fā)展與社會進步起到了積極作用。但在行使重大事項決定權方面仍然面臨很多困難和問題，行使重大事項決定權的數(shù)量和質量都不盡如人意，還沒有完全發(fā)揮出重大事項決定的制度功效。與立法權、監(jiān)督權和人事任免權的行使相比，人大常委會對重大事項決定權的行使還很不充分，存在著缺位、虛化現(xiàn)象，這也是人大工作中亟待加強的一個薄弱環(huán)節(jié)。

（一）被動決定多，主動決定少。從決議決定的提出主體來看，多數(shù)是由市委提出建議或者“一府兩院”根據(jù)工作需要提請，人大常委會被動作出決議決定。人大常委會很少通過調查研究，根據(jù)全市人民意愿和經濟社會發(fā)展需要，主動就市行政區(qū)域內某一方面工作的重大事項作出決議決定。

（二）臨時動議多，計劃性決議決定少。需要對哪些重大事項作出決議決定，缺少前瞻性、計劃性、系統(tǒng)性。與立法、監(jiān)督、代表工作相比，在市人大常委會年度工作要點中，決定重大事項工作內容鮮有提及。政府有時是在某一政府決策因程序不完整無法得到實施后，才臨時提請市人大常委會討論決定。

（三）重程序多，實質性審議少。由于重大事項多由市委和“一府兩院”提出，部分重大事項是臨時提出的，人大常委會在作出決議決定前沒有充分的時間進行調查論證，廣泛征求各方意見。人大常委會在審議表決時，往往只能是走程序、走過場，作出的決議決定質量不高，針對性、約束性不強。

（四）重決定、輕落實，跟蹤督辦力度不大。人大常委會在行使重大事項決定權時，不同程度地存在著重討論決定、輕跟蹤督辦的問題。有的決議決定通過之后，便束之高閣，沒有下文，致使決議決定未能得到有效落實。

三、行使重大事項決定權方面存在問題的原因分析

（一）認識不到位，導致不想為。社會各方面對黨委的決策權與人大常委會的決定權缺乏明確的認識。對人大依法行使重大事項決定權認識不清，還沒有形成共識。一些人大常委會組成人員也缺乏認識，缺乏應有的自信和擔當，思想上有顧慮，往往瞻前顧后，擔心行使重大事項決定權，怕被認為是向黨委要權，同政府爭權，怕把握不好尺寸會越權，為此就不愿為。endprint

（二）界定不明確，導致不好為。雖然《地方組織法》對人大及其常委會行使重大事項決定權作出了規(guī)定，齊齊哈爾市也出臺了《齊齊哈爾市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項的規(guī)定》，但總體上看，《規(guī)定》比較籠統(tǒng)，過多地體現(xiàn)的是原則性，缺乏操作性和規(guī)范性。加之重大事項本就是一個動態(tài)和相對的概念，這也是人大最難把握的標準問題，最不好界定的范圍問題，以致出現(xiàn)了法律有規(guī)定、現(xiàn)實不好為的狀況。

（三）程序不規(guī)范，導致不能為?，F(xiàn)行法律在行使重大事項決定權的規(guī)則程序上也沒有明確的規(guī)定，比如重大事項議題的提出程序，重大事項議題的會商確定程序，重大事項的調研和論證程序，重大事項決定后的落實程序，重大事項決定后的績效評估程序等等。這些都沒有形成一整套完善的運行程序，沒有形成權力運行的一個環(huán)形封閉的系統(tǒng)，以致人大對重大事項決定權行使出現(xiàn)了難以操作的問題。

（四）體制機制未理順，導致不愿為。因為黨委領導、人大決定、政府執(zhí)行的權力運行機制尚未理順，一些本應由人大常委會決定的重大事項，常常由同級黨委直接決定或政府未報請人大審議就決定實施，使人大常委會的決定權被弱化或虛化。當前的政治體制缺乏相關的制度設計和制度管理約束，以致人大常委會不愿為。

（五）能力水平有欠缺，導致不敢為。人大常委會組成人員的結構不夠合理，專職委員比例較低，專業(yè)素質不高，議政能力不夠，也在很大程度上影響和制約了有關重大事項的決議決定的質量。

四、對新形勢下完善重大事項決定權制度的思考

完善重大事項決定權制度要在重大事項如何界定、程序如何制定、保障和監(jiān)督機制如何建立這三個核心內容上加以研究和探索。

（一）科學界定、明晰重大事項決定權的范圍內容。主要是把握好以下幾點。

一是把握好重大事項的八個特點。即：全局性，根本性，民生性，長遠性，可行性，相對性，區(qū)域性，動態(tài)性。

二是要界定重大事項的六大范圍。即法律規(guī)定的重要方面，市委的重大決策，“一府兩院”的重要請求，社會關切的重大問題，全市發(fā)展的重大需要，群眾反映的重大事項。

三是具體細化的九大方面。即有關全市經濟社會發(fā)展的重大改革方案；國民經濟和社會發(fā)展年度計劃外的重大建議項目；財政決算支出的重大調整；政府機構改革，行政區(qū)域劃分和變更的重大方案；同國內外城市締結友好城市的重大關系；法律法規(guī)規(guī)定和“一府兩院”認為需要提請決定的重大事項；全市發(fā)展的重大債務；全市國有資本經營的重大情況；人民群眾關心的其他重大問題等等。

四是把重大事項劃分為三類。議而必決的重大事項，議而可決的重大事項，議而不決（備案）的重大事項。

五是在確定重大事項時，要做到定性與定量相結合，原則定義、條款列舉和兜底辦法相結合，黨委認可、政府關心、群眾關切和人大可為相結合。

六是人大常委會在行使重大事項決定權時，要把握好分寸，掌握好尺度。一方面要有作為，該決定的事項必須決定，不能虛化。另一方面，不能錯為，不能過度強調重大事項決定權，把小事也拿來決定。

（二）完善規(guī)則，規(guī)范重大事項決定權的決策程序。人大常委會決定重大事項必須建立一套完整的規(guī)則程序和運行機制，確保重大事項決定權的規(guī)范運行。從制定和設計決定權的規(guī)范流程和運行程序看，要重點把握和執(zhí)行好五個程序。

一是明確重大事項的提出程序。要明確提出重大事項議事的主體，即人大常委會主任會議、“一府兩院”、人大專門委員會、組成人員聯(lián)名六個主體。要建立提出重大事項議案時間的確定機制，實行“重大事項年度清單制度”和臨時提請相結合的辦法。

二是明確重大事項調研論證程序。提出議案后，常委會相關工作機構要組織相關人員對議案進行調研論證。按照法律規(guī)定交由主任會議初審，最后提交常委會表決，確保議案科學嚴謹和科學化民主化。

三是明確重大事項的會商確定程序。經調研論證后，常委會應與提出議案的主體進行會商研究并作為是否確定該議案。

四是明確重大事項的請示報告程序。對討論決定重大事項的意見、擬討論的重大事項和討論中的重要分歧意見，人大常委會黨組應當及時向市委請示報告。

五是明確重大事項的決策程序。一旦確定議題后，應依法作出相應的決議。

六是明確重大事項決定后的績效評估程序。對于人大作出的重大事項決議決定，“一府兩院”必須貫徹執(zhí)行，人大常委會要建立重大事項決定的追蹤落實機制，建立對執(zhí)行重大事項決定情況的績效評估機制。

（三）健全制度，確保重大事項決定權落到實處。如何科學制定重大事項決定權的運行制度，如何將人民群眾的強烈愿望和重大訴求列為重大事項，如何借助社會事業(yè)機構和專家參與重大決策論證，如何保障人民群眾有序參與決策等等，都是人大在完善重大事項決定權制度方面需要重點思考的內容。為此，人大常委會要圍繞落實重大事項決定權，重點建立健全八項配套制度。即：建立重大事項決定的調研論證制度；建立重大事項決定的專家論證制度；建立重大事項決定的群眾參與制度；建立重大事項決定的追蹤督辦制度；建立重大事項決定落實情況的績效評估制度；建立對重大事項決定落實不力的質詢制度；建立對重大事項決定的責任追究制度；建立重大事項決定的信息公開制度。

制度的生命在于執(zhí)行，執(zhí)行離不開責任擔當。在全面深入實施依法治國基本方略的時代背景下，我們要認真研究，積極探索，從健全人大常委會討論決定重大事項制度入手，強化人大法定職能，推動地方政治、經濟、文化、社會建設持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

（作者系黑龍江省齊齊哈爾市人大常委會辦公室主任）endprint