陳泠璇

摘 要：PPP模式主要是指政府、個人通過協(xié)議形成的共享利益、共擔(dān)風(fēng)險的合作關(guān)系，它可有效解決政府財政支撐不足、基礎(chǔ)建設(shè)落后的問題，被廣泛應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)的建立。本文基于PPP模式，探究新型模式下特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵和發(fā)展路徑，針對特色小鎮(zhèn)建設(shè)目前存在的問題，提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP；特色小鎮(zhèn)；發(fā)展路徑

特色小鎮(zhèn)概念被提出后，這種創(chuàng)新型的城鎮(zhèn)化模式迅速成為人們關(guān)注的熱點。2017年，我國近300個小鎮(zhèn)朝著“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)邁進。十九大報告提出了構(gòu)建中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局的發(fā)展目標(biāo)。作為一種新型的文化形態(tài)標(biāo)志和連接城鄉(xiāng)的橋梁，特色小鎮(zhèn)的演化與發(fā)展對于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會經(jīng)濟文化的發(fā)展起著重要的作用。但特色小鎮(zhèn)的建設(shè)需要投入大量的資金以滿足配套的基礎(chǔ)設(shè)施，巨額資金的吸納、應(yīng)用與維護常常使小鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)問題。因此，探索一條適宜的融資模式至關(guān)重要。在此背景下，PPP 模式開始被應(yīng)用于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中。PPP模式主要是指政府、個人通過協(xié)議形成的共享利益、共擔(dān)風(fēng)險的合作關(guān)系，它可有效解決政府財政支撐不足、基礎(chǔ)建設(shè)落后的問題。

本文基于PPP模式，探究新型模式下特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵和發(fā)展路徑，針對特色小鎮(zhèn)建設(shè)目前存在的問題，提出相關(guān)政策建議，從而進一步提高服務(wù)水平，推動我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

以PPP模式推進特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵

含義

在PPP模式下，政府與企業(yè)采取特許經(jīng)營或股權(quán)等方式進行周期性的合作，打造特色小鎮(zhèn)，以具有公共服務(wù)屬性的特色小鎮(zhèn)項目為核心，社會資本參與建設(shè)、融資、租售、服務(wù)、運營與管理，充分發(fā)揮政府、社會企業(yè)的雙重優(yōu)勢，提高運營效率。

PPP模式下特色小鎮(zhèn)的優(yōu)點

一方面，可以擴寬融資渠道，緩解財政壓力。特色小鎮(zhèn)的初期建設(shè)需要投入大量的資金，回收周期長，而財政資金有限，制約了資金的合理流動和分配。通過PPP模式，一方面可以建立以政府為導(dǎo)向、引導(dǎo)公眾參與的籌資機制，廣泛吸納社會資金，彌補資金缺口，將資金的來源渠道擴寬，緩解了政府的財政資金壓力；另一方面，可以降低資金風(fēng)險，提高資源配置效率。通過與企業(yè)簽訂協(xié)議的方式實現(xiàn)權(quán)責(zé)分明，能為政府在項目建設(shè)的稅收、信貸等方面提供保障，而企業(yè)可確?，F(xiàn)金的穩(wěn)定流動，從而有效管理風(fēng)險，提升抗風(fēng)險的能力，擁有平穩(wěn)的投資回報。

此外，相較于政府，企業(yè)更具有效率，倡導(dǎo)綠色理念，能夠提升資源的利用率。PPP模式除了吸收資金以外，更重要的是引入了先進技術(shù)和管理經(jīng)驗。企業(yè)通過運營優(yōu)勢能夠提高特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率和資金的使用效率，并盡可能壓縮成本，避免了資源的浪費。

PPP模式下特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)期法律體系不完善，政策不明確

主要的PPP規(guī)定是通過國家其他職能部門下發(fā)，缺乏對應(yīng)的法律效力。由于審批周期長、審批步驟煩瑣，因而短時期內(nèi)，法律文件難以出臺。PPP模式下投資由最初的政府方轉(zhuǎn)變?yōu)榱似髽I(yè)方，融資方式的轉(zhuǎn)變難以適應(yīng)原有的體制結(jié)構(gòu)，在工作的對接等方面還存在一定的問題。

運營模式單一，運營能力較弱，缺乏特色

首先，在小鎮(zhèn)運營的模式上，政府仍然處于主導(dǎo)地位，由于對后期盈利模式缺乏系統(tǒng)化的研究，運營服務(wù)能力弱，往往在后期出現(xiàn)資金鏈斷裂的情況，項目投資收益未達到預(yù)期成效；其次，“特色化”作為小鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵，引領(lǐng)資金的流向大多向特色產(chǎn)業(yè)偏移，地方政府在管理方式和特色產(chǎn)業(yè)的打造方面缺乏創(chuàng)新，導(dǎo)致了特色小鎮(zhèn)缺乏地方特色，缺乏科技含量高的產(chǎn)業(yè)或項目，同質(zhì)化和過度商業(yè)化的現(xiàn)象比較突出，影響力不足。

專業(yè)人才匱乏

雖然PPP模式推動著特色小鎮(zhèn)的迅速發(fā)展，但隊伍建設(shè)有待加強。由于PPP模式下的特色小鎮(zhèn)的建立處于發(fā)展的初級階段，導(dǎo)致了管理人員對事務(wù)的不熟悉。通過相關(guān)數(shù)據(jù)表明，特色小鎮(zhèn)核心人員的專業(yè)素養(yǎng)普遍偏低，缺乏復(fù)合型管理人才和技術(shù)人才。另外，由于區(qū)位劣勢，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)不足，小鎮(zhèn)很難吸納到人才。

小鎮(zhèn)建設(shè)過度商業(yè)化，腐敗現(xiàn)象顯現(xiàn)

PPP推動的小鎮(zhèn)建設(shè)的初期，項目企業(yè)習(xí)慣于將資金投放于土地的開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，從而實現(xiàn)短時期內(nèi)的利潤最大化，但這與特色小鎮(zhèn)的初期建設(shè)目標(biāo)相悖，引發(fā)了商業(yè)化的浪潮，失去了特色小鎮(zhèn)特色的內(nèi)涵。此外，PPP模式強調(diào)了政府與企業(yè)的合作，當(dāng)雙方建立合作關(guān)系后，政府將給予企業(yè)相關(guān)的優(yōu)惠措施，這也勢必會引發(fā)尋租行為的產(chǎn)生，導(dǎo)致了腐敗現(xiàn)象的頻頻發(fā)生，難保項目朝著健康、可持續(xù)的發(fā)展方向邁進，嚴(yán)重影響了特色小鎮(zhèn)的合理建設(shè)。

PPP模式下特色小鎮(zhèn)發(fā)展路徑

整體規(guī)劃，合理設(shè)計，打造地方特色

“特色”是小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膮^(qū)位特點、地理形態(tài)、歷史文化進行深度挖掘。除了在傳統(tǒng)觀景觀景致方面打造獨特性以外，發(fā)揮特色民俗文化也是不可缺少的，從而打造精細化、專業(yè)化的小鎮(zhèn)模式。小鎮(zhèn)的資源整合和特色資源的轉(zhuǎn)化離不開整體的規(guī)劃與設(shè)計。首先，在項目的目標(biāo)方面，要強調(diào)“整體性”“協(xié)調(diào)性”，將特色小鎮(zhèn)看成一個有機生命體，改變以往“零散”“單一”的狀態(tài)，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，將多個單一項目轉(zhuǎn)為系統(tǒng)的項目集群。通過前期小鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計如財務(wù)測算、工程數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)分析、模型構(gòu)建等，并將其與當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、文化底蘊和產(chǎn)業(yè)梯度相結(jié)合，制定詳細的規(guī)劃綱要以及設(shè)計藍圖。此外，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)該加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不斷優(yōu)化公共服務(wù)，彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基建方面的缺陷。

完善法律法規(guī)，提供合法支撐

一方面，政府應(yīng)該根據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀，不斷更新完善法律，盡快提出有關(guān)PPP模式下小鎮(zhèn)建立的法律條款，從而保證有法可依、違法必究；另一方面，明確各級各部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，實現(xiàn)政府與企業(yè)之間的權(quán)責(zé)分明，有效協(xié)作，簡化審批流程，提高工作效率，規(guī)范特色小鎮(zhèn)的建設(shè)路徑。

構(gòu)建一體化運營平臺

構(gòu)建一體化運營平臺是提升投資增值收益的重要手段。就發(fā)展理念而言，堅持“綠色、創(chuàng)新、節(jié)約、共享、協(xié)調(diào)”的發(fā)展理念，堅持以人為本，打造高效、智能的服務(wù)平臺，保護當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境和人文歷史環(huán)境，通過對傳統(tǒng)文化的保護、傳承與發(fā)揚，提升特色小鎮(zhèn)的文化品位，促進小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，為旅游、養(yǎng)老等提供有利條件。就管理運營主體而言，從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“市場主導(dǎo)”，推動市場體制改革，充分調(diào)動各個經(jīng)濟主體的參與度和積極性，建立“多專業(yè)、多團隊”的跨界合作機制。多元化的投資主體既包括了地方政府，也包含了社會投資方。投資主體的復(fù)雜程度也增加了運營的難度與成本，因此規(guī)劃編制需要在團隊組織模式上進行創(chuàng)新，跳出習(xí)慣的既定業(yè)務(wù)范圍和技術(shù)優(yōu)勢限制，打破規(guī)劃設(shè)計機構(gòu)中常規(guī)以專業(yè)項目組為單元的團隊架構(gòu)，采用跨界的多專業(yè)、多團隊合作的工作模式，引進具有PPP咨詢經(jīng)驗的經(jīng)營人才和法律、財會、稅收、金融等專業(yè)技術(shù)人才，提升PPP技術(shù)咨詢和服務(wù)的核心競爭力。因此在管理運營時，要重點把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，注重拓寬投資收益來源，讓投資人與當(dāng)?shù)鼐用裨谫Y產(chǎn)實現(xiàn)上互利互惠，消除現(xiàn)階段存在的經(jīng)濟壁壘，建設(shè)一個產(chǎn)業(yè)、文化、生態(tài)等協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化平臺。

完善人才引進、稅收政策

隨著PPP模式在浙江應(yīng)用的初顯成效，我國很多特色小鎮(zhèn)如大理古城、麗江古城等的發(fā)展建設(shè)也開始適應(yīng)這一模式。但是大多數(shù)的小鎮(zhèn)都位于距離中心城市遙遠的郊區(qū)或者偏遠地帶，因為不具有區(qū)位優(yōu)勢，無論是當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供，還是人均收入水平、工資薪酬待遇、社會保障福利等，都與現(xiàn)代化都市有著顯著的差距，這也是人才普遍流失的重要因素。為了鼓勵更多的專業(yè)人才投身于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，一方面，政府需要建設(shè)專門的人才培養(yǎng)機制，積極引入專業(yè)人才，如管理人才、技術(shù)人才等，為其在住房等方面提供優(yōu)惠政策等。此外，政府也可以和部分高校大學(xué)生簽訂長期合作關(guān)系，建立定向培養(yǎng)畢業(yè)生的機制等，實現(xiàn)人才的聚集，為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)提供堅實的人才基礎(chǔ)。最后，對于PPP模式的應(yīng)用，應(yīng)給予一部分的稅款減免等優(yōu)惠措施，例如免征房產(chǎn)稅和營業(yè)稅等，進而吸納更多的社會資金。

（作者單位：安徽財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）

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