倪永俊

摘 要：新世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化進程明顯加快，城市化率有顯著提高。雖然這種集聚效應(yīng)促成了國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，但同時也在這種集聚的過程中孕育出不良的“城市病”怪象和“農(nóng)民工市民化”難題。有效促進城市公共產(chǎn)品供給和治理能力的提升對一個城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展至關(guān)重要。因此，我們可以把財政體制的改革作為解決“城市病”問題和“農(nóng)民工城市化”難題的“鑰匙”。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城市；財政體制

研究背景

新世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化進程明顯加快，城市化率有顯著提高。從2000年到2015年，我國城鎮(zhèn)人口約增加3億多人，城鎮(zhèn)化率約提升20個百分點。城市本身所生成的集聚效應(yīng)吸引了豐富的農(nóng)村剩余生產(chǎn)要素，包括勞動力和資本等，因此可知城市對于城鎮(zhèn)化的進程起到了至關(guān)重要的作用。雖然這種集聚效應(yīng)促成了國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，但同時也在這種集聚的過程中孕育出不良的“城市病”怪象和“農(nóng)民工市民化”難題。這種問題，究其原因乃是由于勞動力、資本等生產(chǎn)要素在向城市規(guī)模集聚的進程中，市場機制下的城市公共服務(wù)產(chǎn)品供給乏力和城市治理能力和治理體系滯后。而有效促進城市公共產(chǎn)品供給和治理能力提升的基本保障就是一個城市的財政。因此，我們可以把財政作為解決“城市病”問題和“農(nóng)民工城市化”難題的“鑰匙”。

核心概念界定

新型城鎮(zhèn)化

與“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”相比，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，要求推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級和促進城市環(huán)境的改善，是社會經(jīng)濟發(fā)展與自然環(huán)境保護的有機統(tǒng)一。

城市財政體制

城市財政體制指的是城市與其他層級政府之間的財政關(guān)系的總和，即城市與其他各級政府之間關(guān)于財政責(zé)權(quán)利的劃分和預(yù)算收支限度的界定的制度，既關(guān)乎上級政府又關(guān)乎下級區(qū)縣政府。

城市財政體制的歷史沿革梳理

我國財政體制改革大致經(jīng)歷了“分灶吃飯—包干制—分稅制”的歷程。改革開放前的財政分配體制即為“統(tǒng)收統(tǒng)支”。改革開放之后轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠澐质罩?、分級包干”?992年“南方談話”之后，我國確立了“社會主義市場經(jīng)濟體制”的經(jīng)濟發(fā)展道路，由此奠定了“分稅制”的財政改革道路基礎(chǔ)。終于于1994年進行財政體制改革，即實行“分稅制”的財政體制。

1950～1978：高度集中的財政體制

新中國成立以來，我國實施高度集中的計劃經(jīng)濟體制，在此基礎(chǔ)上實施了中央高度集權(quán)的城市財政體制。由于當(dāng)時特殊的落后的社會經(jīng)濟局面，從建國后第二年開始貫徹高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制。盡管改革開放之前多次調(diào)整了我國的財政體制，但是一直呈現(xiàn)的是“高度集中”的本質(zhì)特征。這種財政體制的典型特征是各級地方政府只是作為管理機構(gòu)而沒有獨立的財權(quán)，除了中央政府以外就是地方各級政府。

1978～1994：“分灶吃飯”財政體制

這一時期的財政體制大致可以分成兩個階段，即分級包干和分級預(yù)算。前者經(jīng)歷了從劃分收支，分級包干到劃分稅種，核定收支，分級包干的歷程。從該時期起，城市財政開始逐漸產(chǎn)生出獨立性。地方財政逐漸被賦予現(xiàn)代意義，從此以后城市財政獨立性地位獲得極大提升。

1994：“分稅制”財政體制

分稅制改革之所以誕生，是因為中央對于中央與地方財政分配關(guān)系的變革需要，因此中央政府根據(jù)事權(quán)來劃分出地方政府的支出范圍，包括分稅制和轉(zhuǎn)移支付兩大主要手段。通過匹配事權(quán)與財權(quán)，將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅（中央與地方共享）。因此可以把當(dāng)年的分稅制改革概括為“分稅”與“分權(quán)”。其中“分稅”指的是依據(jù)稅種劃分來確定各級政府的財政收入范圍。“分權(quán)”指的是明確各級政府的事權(quán)，并以此來確定各級政府財政支出范圍。確立分稅制這一具有里程碑意義的改革，有效促成了城市財政作為一級財政的正式確立。

新型城鎮(zhèn)化背景下的發(fā)展城市財政的內(nèi)在要求

城市是在“理性經(jīng)濟人”的假設(shè)下，人們?yōu)榍笤诮灰字袑崿F(xiàn)最低成本，同時在實現(xiàn)集聚效應(yīng)的過程中而產(chǎn)生發(fā)展起來的。因此，一個負責(zé)任的城市政府應(yīng)當(dāng)要為降低交易成本而創(chuàng)造新條件，以實現(xiàn)集聚效應(yīng)，城市財政也因此成為政府實施公共政策的保障。新型城鎮(zhèn)化背景下，對于城市財政的發(fā)展具有下列要求：1.支持城市經(jīng)濟發(fā)展，擴大就業(yè)規(guī)模；2.提升轄區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平；3.保護生態(tài)環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展；4.改善城市公共治理，減少社會矛盾沖突。

新型城鎮(zhèn)化進程中的城市財政體制改革路徑

財政體制是一個城市實現(xiàn)其特定的財政政策目標(biāo)的關(guān)鍵體制性保障渠道。而城市財政體制作為其重要組成部分之一，所需要起到的作用是：一方面要推動城市自身的經(jīng)濟增長，另一方面要滿足市民的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)需求，因此城市財政體系改革路徑的構(gòu)建應(yīng)在效率和公平間尋求一個最佳的動態(tài)平衡。因此具體城市財政體系的改革，應(yīng)當(dāng)在新階段從以下四個方面著手：1.合理劃分各級政府事權(quán)，上級政府上收部分支出責(zé)任；2.合理劃分各層政府級收入，增強城市財政保障能力；3.調(diào)整和完善支出責(zé)任劃分，適當(dāng)集中市級事權(quán)與支出責(zé)任；4.構(gòu)建“收入——公共服務(wù)”雙邊激勵的財政體制。

（作者單位：華北電力大學(xué)）

【參考文獻】

[1]朱曉龍.新型城鎮(zhèn)化進程中的城市財政體制問題研究[J].經(jīng)濟研究參考，2016（70）.

[2]楊金峰.推動財政體制改革建立新型城市財政[J].中國財政，2015（12）.