張凱 陳紅藝
公立醫(yī)院院長(zhǎng)職業(yè)化一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點(diǎn)話題,國(guó)家政策走向也越來(lái)越明朗,其必要性在于:一是我國(guó)公立醫(yī)院院長(zhǎng)普遍是臨床專家,“醫(yī)而優(yōu)則仕”,其管理水平總體不高,尤其隨著醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革深入到攻堅(jiān)期階段,更需要公立醫(yī)院順應(yīng)改革方向,進(jìn)一步提升治理能力;二是醫(yī)療服務(wù)是人民群眾生命所系、性命相托,事關(guān)重大;三是與其他事業(yè)相比,公立醫(yī)院有其自身特性,在公益屬性框架內(nèi),由于財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制等原因,又帶有一定的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)。因此,應(yīng)積極梳理問(wèn)題,借鑒經(jīng)驗(yàn),有序推進(jìn)公立醫(yī)院院長(zhǎng)職業(yè)化進(jìn)程[1]。
20世紀(jì)90年代,院長(zhǎng)職業(yè)化的概念在國(guó)內(nèi)出現(xiàn),我國(guó)也開始探索將職業(yè)化管理作為衛(wèi)生管理隊(duì)伍建設(shè)的方向和目標(biāo)。1997年,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》中就明確提出:要“高度重視衛(wèi)生管理人才的培養(yǎng),造就一支適應(yīng)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的職業(yè)化管理隊(duì)伍?!?000年全國(guó)衛(wèi)生廳局長(zhǎng)會(huì)議上,提出“要培養(yǎng)一支懂經(jīng)濟(jì)、通法律、掌握現(xiàn)代管理知識(shí)和技術(shù)、符合社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)要求的職業(yè)化衛(wèi)生管理干部隊(duì)伍”。
2004年,原國(guó)家衛(wèi)生部印發(fā)《關(guān)于開展衛(wèi)生管理干部崗位培訓(xùn)的通知》,規(guī)定各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)現(xiàn)任和后備主要領(lǐng)導(dǎo)干部每5年累計(jì)參加不少于3個(gè)月的衛(wèi)生管理培訓(xùn)[2]。2010年,原國(guó)家衛(wèi)生部等五部委出臺(tái)《關(guān)于公立醫(yī)院改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》,明確提出要制定公立醫(yī)院院長(zhǎng)任職資格、選拔任用等方面的管理制度,推進(jìn)職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)[3]。2011年,原國(guó)家衛(wèi)生部印發(fā)的《醫(yī)藥衛(wèi)生中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》中提出,建立衛(wèi)生管理人員職業(yè)化制度[4],公立醫(yī)院院長(zhǎng)職業(yè)化是其中應(yīng)有之意。
2017年1月16日,中組部、原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱“暫行辦法”),在第6條和第31條分別提到,“醫(yī)院行政領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)國(guó)家認(rèn)可的醫(yī)院院長(zhǎng)職業(yè)化培訓(xùn)”,“完善公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員培養(yǎng)教育制度,實(shí)施職業(yè)化培訓(xùn),推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)人員職業(yè)化建設(shè)”。此外,“暫行辦法”還對(duì)公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員的基本要求和管理制度進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定,可以說(shuō),“暫行辦法”為公立醫(yī)院院長(zhǎng)職業(yè)化指明了方向[5]。
職業(yè)化的內(nèi)涵有兩點(diǎn),一是職業(yè);二是職業(yè)化。職業(yè)有3層含義:第一層代表工作崗位,如美國(guó)社會(huì)學(xué)家塞爾茲認(rèn)為“職業(yè)是一個(gè)人為了不斷取得個(gè)人收入而從事的具有市場(chǎng)價(jià)值的特殊活動(dòng),這種活動(dòng)決定著從業(yè)者的社會(huì)位置”;第二層含義是隨著社會(huì)不斷發(fā)展進(jìn)步,其代表著越來(lái)越細(xì)化的專業(yè)分工,具有很強(qiáng)的專業(yè)性,存在一定的從業(yè)壁壘;第三層是在職業(yè)發(fā)展中不斷實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值,對(duì)個(gè)體而言,職業(yè)則升華為事業(yè)。
職業(yè)化圍繞某種特定“職業(yè)”具有更豐富的內(nèi)涵,體現(xiàn)了更多的社會(huì)屬性、環(huán)境因素和制度設(shè)計(jì)。一是從業(yè)人員具有適應(yīng)職業(yè)要求的職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)技能;二是具有明確的職業(yè)行為規(guī)范、操作標(biāo)準(zhǔn)等邊界;三是政府部門按照行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略思路對(duì)職業(yè)的整體規(guī)劃和制度設(shè)計(jì),比如激勵(lì)機(jī)制、人員培訓(xùn)、持證上崗等。
根據(jù)職業(yè)化內(nèi)涵,公立醫(yī)院院長(zhǎng)職業(yè)化的推進(jìn),首先要實(shí)現(xiàn)公立醫(yī)院院長(zhǎng)的專職化,這也是職業(yè)化的基本要求[6];其次,要確保公立醫(yī)院院長(zhǎng)的專業(yè)化。這里的專業(yè)化是指醫(yī)院管理水平的專業(yè)化。院長(zhǎng)須經(jīng)過(guò)管理專業(yè)的學(xué)歷教育或者系統(tǒng)的崗位培訓(xùn),掌握基本的醫(yī)院管理科學(xué)知識(shí)和技能,并能對(duì)醫(yī)院進(jìn)行專業(yè)化的管理。專業(yè)化是實(shí)行院長(zhǎng)職業(yè)化的基礎(chǔ)[7];此外,要為公立醫(yī)院院長(zhǎng)制定行為規(guī)范,體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化,這是職業(yè)化的核心內(nèi)容;還有,政府行政主管部門要出臺(tái)相關(guān)政策措施,明確管理體制、運(yùn)行機(jī)制,體現(xiàn)制度化,這是職業(yè)化的前提保障。各地在院長(zhǎng)職業(yè)化的推進(jìn)過(guò)程中,進(jìn)行了積極有益的嘗試,如2006年,山東濰坊取消了7家公立醫(yī)院的行政級(jí)別,院長(zhǎng)從干部序列中剝離出來(lái),由所屬衛(wèi)生局聘任,并進(jìn)行相應(yīng)用人和分配制度改革。北京市醫(yī)管局在2012年首次試水職業(yè)化院長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)選拔機(jī)制,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選拔,6名院長(zhǎng)走馬上任。
發(fā)達(dá)國(guó)家醫(yī)院一般都實(shí)行院長(zhǎng)職業(yè)化。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)資料,可以總結(jié)為以下幾個(gè)方面:一是醫(yī)院的董事會(huì)或理事會(huì)是醫(yī)院的最高權(quán)力機(jī)構(gòu),管方向、管戰(zhàn)略;二是醫(yī)院院長(zhǎng)由董事會(huì)或理事會(huì)聘任;三是醫(yī)院院長(zhǎng)的任職資格各國(guó)雖有差異,但均既要求具備管理水平,也要求醫(yī)學(xué)背景或醫(yī)院管理工作經(jīng)驗(yàn),相對(duì)而言,受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制影響,更側(cè)重于管理背景的要求;四是大多國(guó)家有專門的醫(yī)院院長(zhǎng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)或院長(zhǎng)專業(yè),對(duì)有意從事醫(yī)院院長(zhǎng)職業(yè)的人員進(jìn)行專門的培養(yǎng)教育;五是絕大多數(shù)院長(zhǎng)將醫(yī)院院長(zhǎng)作為終身職業(yè)。
根據(jù)公立醫(yī)院院長(zhǎng)職業(yè)化的思路,結(jié)合目前公立醫(yī)院改革以及衛(wèi)生事業(yè)單位人事制度改革進(jìn)程,參考部分地方的實(shí)踐,我國(guó)實(shí)施公立醫(yī)院院長(zhǎng)職業(yè)化還存在諸多阻礙。
公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)是指醫(yī)院依法獨(dú)立運(yùn)作、自我管理和承擔(dān)職責(zé),以實(shí)現(xiàn)宗旨和職責(zé)為目標(biāo),各利益相關(guān)方共同參與治理的組織架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離的有效途徑。院長(zhǎng)作為醫(yī)院管理第一責(zé)任人,對(duì)醫(yī)院運(yùn)營(yíng)起著決定性作用。因此,推進(jìn)公立醫(yī)院院長(zhǎng)職業(yè)化,實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)是前提和保障[8]。但在實(shí)際改革過(guò)程中,仍存在諸多問(wèn)題。其一,我國(guó)的行政體制等級(jí)森嚴(yán),管理僵化。公立醫(yī)院屬于事業(yè)單位,院長(zhǎng)大多實(shí)行委任制,按行政級(jí)別和隸屬關(guān)系由上級(jí)組織部門或行政主管部門直接任命,這是實(shí)施公立醫(yī)院院長(zhǎng)職業(yè)化的根本障礙。其二,在公立醫(yī)院改革過(guò)程中,很多地方并未實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu),尤其去行政化,鮮有試點(diǎn)。其三,部分試行法人治理結(jié)構(gòu)的地方,雖然成立了管委會(huì)、理事會(huì)等作為公立醫(yī)院的管理機(jī)構(gòu),但在實(shí)際落實(shí)中基本流于形式,脫離了法人治理結(jié)構(gòu)的初衷。
“暫行辦法”出臺(tái)前,對(duì)公立醫(yī)院院長(zhǎng)缺乏專門的管理辦法,選拔、任用和管理均參照黨政機(jī)關(guān)干部的模式,任職資格條件不明確、用人機(jī)制不靈活、激勵(lì)保障不科學(xué)?!皶盒修k法”出臺(tái)后,在第二章明確了公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員的任職條件和資格[5],但一方面是領(lǐng)導(dǎo)人員的范疇較大,和院長(zhǎng)的內(nèi)涵不同;另一方面,任職條件相對(duì)寬泛、籠統(tǒng),指導(dǎo)性不強(qiáng);還有,不同公立醫(yī)院功能定位不同,統(tǒng)一的管理辦法缺乏針對(duì)性。公立醫(yī)院院長(zhǎng)勝任能力也不明確,缺乏清晰的選拔任用標(biāo)準(zhǔn),是造成公立醫(yī)院院長(zhǎng)大多醫(yī)學(xué)專業(yè)突出,但管理能力相對(duì)較弱的重要原因。有關(guān)調(diào)查[7]顯示,74.37%的院長(zhǎng)為醫(yī)學(xué)專業(yè)畢業(yè),缺乏針對(duì)性的醫(yī)院管理系統(tǒng)培訓(xùn),醫(yī)院管理專業(yè)化水平較低。
我國(guó)現(xiàn)行事業(yè)單位人事管理制度還是基于編制、身份、資歷、職務(wù)、職稱,如果推行院長(zhǎng)職業(yè)化,公立醫(yī)院去行政化,人事管理制度需要做出較大改變。此外,職業(yè)化培訓(xùn)是院長(zhǎng)職業(yè)化的重要環(huán)節(jié),培訓(xùn)認(rèn)證系統(tǒng)、培訓(xùn)與任職的銜接關(guān)系需要進(jìn)一步明確。還有,“暫行辦法”中提出,公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行任期制,行政領(lǐng)導(dǎo)人員每個(gè)任期一般為3年~5年,連續(xù)任職一般不超過(guò)10年,對(duì)任期結(jié)束后未達(dá)到退休年齡界限的,做出適當(dāng)安排。職業(yè)化后,人員出口問(wèn)題院長(zhǎng)最為關(guān)心,也關(guān)系到院長(zhǎng)能否按制度安排由兼職轉(zhuǎn)向?qū)B殻虼?,出口?wèn)題還需要進(jìn)一步明確。
公立醫(yī)院院長(zhǎng)職業(yè)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,既需要在公立醫(yī)院改革、建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì),也要積極推進(jìn)適應(yīng)公立醫(yī)院特點(diǎn)的人事制度改革,還要基于院長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)和崗位勝任能力,把院長(zhǎng)職業(yè)化的各項(xiàng)管理工作落到實(shí)處。
不管是新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革文件,還是公立醫(yī)院改革的相關(guān)政策,均提出了完善公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)內(nèi)容。2017年,國(guó)務(wù)院辦公室出臺(tái)的《關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見》,進(jìn)一步明確提出建立健全公立醫(yī)院治理體系[9],這也是院長(zhǎng)職業(yè)化的前提。首先,要扎實(shí)推進(jìn)政事分開、管辦分開。政府要加快轉(zhuǎn)變職能,按照“放管服”的要求,合理界定作為公立醫(yī)院出資人的舉辦、監(jiān)督職責(zé),強(qiáng)化監(jiān)督指導(dǎo)。明確公立醫(yī)院的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限,實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。其次,要積極探索多種形式的內(nèi)部治理體系,明晰理事會(huì)管方向、管戰(zhàn)略的總體定位?;趯?shí)際細(xì)化公立醫(yī)院章程,確定醫(yī)院決策機(jī)制,明確院長(zhǎng)職責(zé)和職權(quán)范圍邊界。第三,要落實(shí)到位。國(guó)家關(guān)于公立醫(yī)院改革和法人治理結(jié)構(gòu)的政策走向已經(jīng)明確,關(guān)鍵在于扎實(shí)推進(jìn)、落實(shí)到位。一方面是醫(yī)院的經(jīng)營(yíng)自主權(quán);另一方面是院長(zhǎng)的提名、任命權(quán);此外,要盡量杜絕理事長(zhǎng)兼任院長(zhǎng),長(zhǎng)此以往,院長(zhǎng)職業(yè)化會(huì)繼續(xù)流于形式。第四,積極探索試行去行政化,逐步取消公立醫(yī)院的行政級(jí)別。
勝任能力是公立醫(yī)院選拔任用院長(zhǎng)的依據(jù),是提高人崗匹配度的關(guān)鍵。關(guān)于勝任能力,“暫行辦法”中對(duì)公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員的任職條件共提出了五條要求,因此,明晰公立醫(yī)院院長(zhǎng)勝任能力,首先要在“暫行辦法”任職條件的基礎(chǔ)上,基于崗位職責(zé),提煉出公立醫(yī)院院長(zhǎng)的任職條件。其次,任職條件相對(duì)宏觀,要基于院長(zhǎng)任職條件,分析梳理勝任力模型,進(jìn)而提煉出具體指標(biāo),比如,按照“暫行辦法”對(duì)公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員的任職條件,可梳理為政治素質(zhì)、道德品行、專業(yè)知識(shí)、職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)精神、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、改革創(chuàng)新精神、法治觀念、事業(yè)心和責(zé)任感等。最后,各地、各醫(yī)院還要基于不同醫(yī)院功能定位,分層分類制定院長(zhǎng)的勝任力模型,使其更具針對(duì)性、指導(dǎo)性和可操作性[10]。關(guān)于公立醫(yī)院勝任力模型,很多機(jī)構(gòu)、學(xué)者進(jìn)行了很多研究和實(shí)證分析,可積極加以借鑒。
在勝任能力中,尤其要針對(duì)當(dāng)前主要問(wèn)題,明確提出醫(yī)院管理能力的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),作為選拔任用基本條件,提升院長(zhǎng)醫(yī)院管理專業(yè)化水平,適應(yīng)醫(yī)院治理、公立醫(yī)院改革、現(xiàn)代醫(yī)院管理要求。
實(shí)行院長(zhǎng)職業(yè)化,行政主管部門要整體考慮院長(zhǎng)隊(duì)伍總體情況,分析現(xiàn)狀、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。一是建立職業(yè)化培訓(xùn)體系。多方合作,充分利用黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院等機(jī)構(gòu),作為培訓(xùn)基地進(jìn)行職業(yè)化培訓(xùn);靈活培訓(xùn)形式,既要采取任職培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)、專題培訓(xùn)等方式,也要注重加強(qiáng)實(shí)踐鍛煉,推進(jìn)院長(zhǎng)職業(yè)化建設(shè);按照勝任能力要求制定培訓(xùn)大綱,完善教材、課程體系,明確培訓(xùn)周期、課時(shí)要求,嚴(yán)格培訓(xùn)考核,確保培訓(xùn)質(zhì)量。二是立足當(dāng)前,針對(duì)性設(shè)計(jì)培訓(xùn)內(nèi)容。根據(jù)“專家當(dāng)院長(zhǎng)”的基本現(xiàn)實(shí),著力加強(qiáng)院長(zhǎng)的管理水平、政策把握能力等內(nèi)容培訓(xùn),提升院長(zhǎng)醫(yī)院治理能力,適應(yīng)現(xiàn)代醫(yī)院管理的能力要求。三是強(qiáng)化院長(zhǎng)隊(duì)伍建設(shè)。建立公立醫(yī)院院長(zhǎng)數(shù)據(jù)庫(kù),摸清現(xiàn)狀;按照“老人老辦法、新人新辦法”的思路,對(duì)現(xiàn)任院長(zhǎng)實(shí)行職業(yè)化輪訓(xùn)制度,針對(duì)性提升管理水平;對(duì)副院長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)人員、后備人員進(jìn)行全面培訓(xùn),培訓(xùn)合格人員進(jìn)入擬任院長(zhǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)。四是要明確參加職業(yè)化培訓(xùn)、取得培訓(xùn)合格證書是院長(zhǎng)任職的基本條件,這是實(shí)行院長(zhǎng)職業(yè)化的重要內(nèi)容。
一是明確人員出口。在“暫行辦法”中,對(duì)在同一崗位連續(xù)任滿10年且未達(dá)到退休年齡的院長(zhǎng)做出“適當(dāng)安排”的基礎(chǔ)上,明確這些院長(zhǎng)可再次進(jìn)入擬任院長(zhǎng)數(shù)據(jù)庫(kù),在其他醫(yī)院院長(zhǎng)職位空缺時(shí)優(yōu)先聘任,這樣既體現(xiàn)市場(chǎng)配置資源,又基于現(xiàn)狀,落實(shí)“老人老辦法”。二是強(qiáng)化激勵(lì),實(shí)行年薪制。目前在公立醫(yī)院薪酬制度改革試點(diǎn)工作中,各地均實(shí)行了院長(zhǎng)年薪制,并從薪酬水平、薪酬結(jié)構(gòu)、薪酬來(lái)源、與醫(yī)院薪酬水平的關(guān)系等方面做出了具體規(guī)定,在此基礎(chǔ)上,應(yīng)該進(jìn)一步明確,院長(zhǎng)年薪應(yīng)由政府財(cái)政承擔(dān),以更好地體現(xiàn)公立醫(yī)院的公益性。三是落實(shí)聘任制,加強(qiáng)績(jī)效考核,實(shí)現(xiàn)能上能下。聘任制既是事業(yè)單位人事制度改革的重要內(nèi)容,也是“暫行辦法”中對(duì)公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員提出的主要任用制度。在院長(zhǎng)職業(yè)化進(jìn)程中,公立醫(yī)院要按照崗位管理要求,在聘任制的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)績(jī)效考核,一方面年薪水平與考核結(jié)果掛鉤,另一方面實(shí)現(xiàn)院長(zhǎng)的能上能下,這也是職業(yè)化的重要體現(xiàn)形式。
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[4] 衛(wèi)生部.關(guān)于印發(fā)《醫(yī)藥衛(wèi)生中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》的通知[Z]. 2011.
[5] 中組部,國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì).關(guān)于印發(fā)《公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》的通知[Z]. 2017.
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