李春霞

摘要：PPP 模式作為公共服務基礎(chǔ)設(shè)施供給機制改革的重要內(nèi)容，不但可以解決公共服務的融資問題，而且能夠有效提高公共服務項目的運營管理水平。本文通過分析PPP模式應用存在的問題，比如重投入輕管理、重貸款輕融資方式創(chuàng)新、績效考核不完善、風險分配不合理等問題，提出相應的問題解決策略。

關(guān)鍵詞：PPP模式 項目管理 績效考核 風險分配

一、引言

目前，我國社會公共服務供給沒有得到充分的滿足，主要原因是沒有實現(xiàn)公共服務供給主體的多元化，PPP 模式作為公共服務基礎(chǔ)設(shè)施供給機制改革的重要內(nèi)容，可以實現(xiàn)社會資本成為公共服務的供給主體，可以解決公共服務的融資問題，進一步提高公共服務的運營管理效率和服務質(zhì)量。

2013年，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，為PPP 模式的發(fā)展指明方向。國家先后出臺鼓勵發(fā)展PPP模式的多項政策文件，出臺《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)[2014]60 號），隨后財政部出臺了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76 號）、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113 號）等文件。地方政府也先后出臺多項 PPP 相關(guān)的指導意見和操作辦法，支持 PPP項目的發(fā)展，PPP 項目得到快速發(fā)展。

二、PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式，又稱為公私合營模式，即Public-Private-Partnership 的字母縮寫，起源于英國的“公共私營”的融資機制，是指政府與社會資本之間的一種伙伴式的合作關(guān)系，為了明確雙方的權(quán)利和義務確保合作的順利完成，通過簽署合同來合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施或是提供公共服務。該模式致力于將部分政府責任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體，委托社會主體運營管理，政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系。通過PPP 模式來開展項目，開啟政府投融資機制轉(zhuǎn)型，充分利用民間社會資本投資，降低現(xiàn)有環(huán)境下地方政府的債務風險，加速我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時PPP項目能有效利社會資本先進的管理經(jīng)驗，使得我國經(jīng)濟得到更好更快的發(fā)展。

三、PPP模式的特點

（一）雙方行為通過合同約束

PPP 項目是由政府主體和社會資本主體共同合作開展的，兩者合作的目的和利益訴求存在很大的不同。PPP 模式下，政府主體注重提供公共服務的效率和質(zhì)量，社會資本主體注重項目的投資回報率。由于項目開展的目的不同，就可能會對項目過程中的行為產(chǎn)生影響。通過簽訂合同來約束政府及社會資本的行為，控制項目建設(shè)運營管理的風險，使雙方實現(xiàn)合作共贏。合同一方面保護政府追求項目的公益性、公共性，社會資本追求利潤最大化；另一方面，約束政府不能損害到社會資本的利益，約束資本不能損害項目的公益性。

（二）合作雙方共享資源

由于合作雙方自身屬性不同，合作雙方各自優(yōu)勢不同。在PPP 項目合作中，政府的優(yōu)勢是掌握著行政資源以及國家政策上的資源，而社會資本的優(yōu)勢掌握著專業(yè)的管理經(jīng)驗、先進的技術(shù)、資金投入等。所以，PPP項目開展過程中，從雙方合作共贏的角度考慮，提高項目建設(shè)效率及質(zhì)量。站在雙方開展項目目的的基礎(chǔ)上，社會資本幫助政府實現(xiàn)該項目建設(shè)的公益性、公共性原則，而政府部門應該盡可能滿足社會資本利益的需求，使社會資體實現(xiàn)合理正常的項目利潤。

（三）防范PPP項目的高風險

由于PPP項目建設(shè)時間很長，大部分項目都是10年以上，面臨不確定性很大；項目需要投入資金很大，面臨的投融資風險很大，需要進行有效的資金管理，做好項目風險的防范工作。

四、PPP模式應用存在的問題

（一）重項目投入，輕項目管理

我國推廣PPP模式，公共服務建設(shè)領(lǐng)域引入社會資本，主要目的是提高項目管理水平，提升公共服務的質(zhì)量。社會資本不但有雄厚的資金、先進的技術(shù)，更重要的是在某個領(lǐng)域有豐富的專業(yè)管理經(jīng)驗和高效的后期管理運營能力，可以彌補政府在某個領(lǐng)域的管理短板，實現(xiàn)讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，最終實現(xiàn)合作共贏。

PPP模式強調(diào)的是社會資本全生命周期的參與，不是只有前期的建設(shè)環(huán)節(jié)，更加強調(diào)社會資本的后期運營管理環(huán)節(jié)。但在實際操作中，地方政府往往只注重項目投入，忽視PPP項目的后期管理。在PPP項目的招標過程中，地方政府不注重社會資本的后期項目運營管理經(jīng)驗，只看中社會資本的資金實力，只是簡單的建設(shè)移交，難以實現(xiàn)有效運營。而很多優(yōu)質(zhì)項目是可以通過專業(yè)高效的運營管理實現(xiàn)盈利，通過項目的未來現(xiàn)金流回收成本，實現(xiàn)真正意義上的PPP 模式。

（二）重銀行貸款，輕融資方式創(chuàng)新

政府部門首先要組建項目公司，由項目公司負責籌集建設(shè)資金，通常選擇銀行貸款。融資方式選擇銀行貸款有明顯的缺點：PPP項目的資金需求與銀行資金的供給在期限上不匹配，PPP項目前期資金需求大，后期項目資金回收期限長，銀行面臨的風險比較大；銀行貸款的融資成本高，無論是分期還款還是到期一次性還本，對PPP項目的財務風險比較大；銀行對PPP項目貸款是基于未來現(xiàn)金流進行貸款，如果PPP項目預期不能產(chǎn)生滿足銀行要求的可持續(xù)的未來現(xiàn)金流，就很難獲得銀行貸款的支持。

（三）績效考核不完善

目前的PPP項目績效考核機制，考核方法不夠科學，由實施機構(gòu)進行打分，根據(jù)分數(shù)兌現(xiàn)政府付費金額；設(shè)置一些考核的指標，指標不夠合理，建設(shè)期的考核指標比重占較大比重，忽視對運營期的考核，這種考核導向很難實現(xiàn)PPP項目提高公共服務質(zhì)量和效率提高的目的；考核體系不全面，過于注重過程考核和經(jīng)濟效益指標的考核，忽略結(jié)果考核和社會效益的考核。

（四）風險分配不合理

地方政府將PPP模式簡單視為一種融資工具，做出脫離實際的承諾，政府承諾PPP項目服務的購買價格，導致地方政府承擔風險過大；地方政府缺乏PPP應用的專業(yè)人才，PPP收益方案偏向社會資本，利益共享機制尚未建立，最終由社會投資人獨享利益，政府和納稅難以享受到項目收益。

五、推廣PPP模式應用的策略

（一）加強對PPP項目的后期運營管理

PPP項目不但是公共服務項目的融資問題，更重要的是通過引進專業(yè)的社會資本機構(gòu)參與項目管理，利用社會機構(gòu)豐富的專業(yè)管理經(jīng)驗和高效的后期管理運營能力，彌補政府在項目管理方面的短板，提升項目管理水平和管理效率。通過專業(yè)高效的運營管理實現(xiàn)項目的盈利。

（二）加大PPP項目融資方式的創(chuàng)新力度

項目公司可以采用PPP項目資產(chǎn)證券化進行融資；鼓勵社會金融機構(gòu)如投資銀行、資產(chǎn)管理公司、保險公司等成立PPP項目投資基金，為PPP項目提供融資擔保等融資服務；以地方政府財政資金為引導，吸引社會資本成立PPP項目基金，共同參與PPP項目的投資。進一步推廣PPP項目的信托基金、機構(gòu)投資者等參與的股權(quán)融資方式，建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。

（三）加強PPP項目全生命周期的績效管理

為了促進項目的科學立項和高效運行，在項目可行性研究階段、總體謀劃、項目設(shè)計等前期準備工作階段，就開始施行項目績效管理。加強項目后期運營管理階段的績效管理，激勵和約束社會資本不斷提升管理，推進技術(shù)創(chuàng)新，提高服務水平。評價結(jié)果有助于提高政府的投資決策水平，完善PPP項目監(jiān)管制度。

（四）完善我國PPP風險分配機制

為進一步規(guī)范PPP項目的運作，財政部門有必要出臺PPP項目風險分配指南的文件，設(shè)計科學合理的風險分配框架，實現(xiàn)風險共擔、利益共享，合理分配項目風險。建立PPP項目風險分配制度，完善PPP風險控制流程。借鑒國外先進經(jīng)驗，研究PPP項目風險分配科學合理的辦法，用先進的方法解決風險分配中出現(xiàn)的問題。

六、結(jié)束語

在供給側(cè)改革背景下，推行PPP模式作為政府的重大戰(zhàn)略舉措，要堅持新發(fā)展理念，堅持用發(fā)展的辦法解決發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題。實現(xiàn)社會資本成為公共服務的供給主體，解決公共服務的融資問題。利用社會資本專業(yè)先進的運營管理經(jīng)驗，提高公共服務基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率和質(zhì)量，實現(xiàn)PPP項目的平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展。endprint