毋紹童

【摘 要】在我國(guó)社會(huì)人口加速老齡化的大背景下，建立和完善社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為我國(guó)目前需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。雖然我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)具備一定的保障功能，但制度的實(shí)際運(yùn)行中仍然有著諸多問(wèn)題。其中，最大的問(wèn)題就是養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次較低。我國(guó)目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)基本的省級(jí)統(tǒng)籌，但省際間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基金支付水平、基金結(jié)余等因素導(dǎo)致不同地區(qū)間的養(yǎng)老保險(xiǎn)難以統(tǒng)籌。因此，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌成為制度改革的必然選擇。但由于全國(guó)統(tǒng)籌涉及全國(guó)范圍，需要各方面的協(xié)調(diào)，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中面臨著許多阻礙與困難。針對(duì)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情統(tǒng)籌層次的提升乃我國(guó)的特殊難題，國(guó)外學(xué)者對(duì)問(wèn)題的研究較少，所以本文主要通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)有關(guān)學(xué)者的研究結(jié)果進(jìn)行整理，對(duì)阻礙全國(guó)統(tǒng)籌順利推進(jìn)的因素進(jìn)行思考，以期得到一些啟示。

【關(guān)鍵詞】基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；全國(guó)統(tǒng)籌；統(tǒng)籌層次

一、引言

老齡化社會(huì)是指在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)中，60歲以上的人口占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)7%。截止到2010年11月，我國(guó)60歲以上的老年人口數(shù)達(dá)到了1.78億，占全國(guó)總?cè)丝诘?3.26%，說(shuō)明我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口預(yù)測(cè)2030年我國(guó)人口將會(huì)達(dá)到15.29 億，其中60歲以上的老年人口將占總?cè)丝诘?1.93%。

很明顯，如今我國(guó)面臨的社會(huì)老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)峻，雖然我國(guó)已初步建立起省級(jí)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，但由于其地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、資源分配不均等以及制度碎片化的原因，省級(jí)統(tǒng)籌已經(jīng)無(wú)法滿足老齡化社會(huì)所帶來(lái)的一系列挑戰(zhàn)。全國(guó)統(tǒng)籌作為養(yǎng)老保險(xiǎn)體系最高層次的統(tǒng)籌模式成為進(jìn)一步有效解決人們養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的合理途徑。

早在1991年，我國(guó)就已經(jīng)正式提出要全面實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌。到2010年，《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確提出“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌”。再到2017年十九大報(bào)告提出“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”，諸多的政策法規(guī)表明了我國(guó)要加快全國(guó)統(tǒng)籌順利開(kāi)展的決心。但在實(shí)際的實(shí)施過(guò)程中，又面臨著體制障礙、地區(qū)利益、責(zé)任主體模糊等一些阻礙因素。

二、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

（一）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的內(nèi)涵

鄭功成（2008）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌概括為“在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的指引下，以全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一制度安排、統(tǒng)一調(diào)劑使用基金、統(tǒng)一經(jīng)辦管理、統(tǒng)一信息系統(tǒng)為主線，實(shí)現(xiàn)全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

卞聽(tīng)韻（2014）認(rèn)為基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，是指由中央政府向各地方政府統(tǒng)一籌集基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并調(diào)劑和發(fā)放給退休人員，保障其基本生活水平。

褚福靈（2013）則認(rèn)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌就是在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基金、管理、技術(shù)等層面的全國(guó)統(tǒng)籌。

王雯、黃萬(wàn)?。?016）認(rèn)為各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)都集中到中央， 由中央一級(jí)進(jìn)行繳費(fèi)的收入、管理以及支出，這樣的模式就是基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌。此外，他們還認(rèn)為全國(guó)統(tǒng)籌的基金只含有社會(huì)統(tǒng)籌部分，所以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的基金需要在全國(guó)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。

（二）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌必要性

鄭功成（2010）認(rèn)為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要問(wèn)題是區(qū)域分割、統(tǒng)籌層次低。這種狀態(tài)容易造成地區(qū)間的利益不平衡、機(jī)會(huì)不均等，影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)的健康發(fā)展，不利于公平市場(chǎng)環(huán)境的形成。

鄭功成（2015）把阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的原因歸結(jié)于統(tǒng)籌層次低，因?yàn)榈胤街g的分割統(tǒng)籌導(dǎo)致養(yǎng)老金實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的區(qū)域失衡，打破了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金公平籌資和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的原則，所以要推進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展勢(shì)必要建立全國(guó)統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。楊?。?013）認(rèn)為全國(guó)統(tǒng)籌可以從根本上解決地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度負(fù)擔(dān)比的差異所導(dǎo)致的一系列問(wèn)題，可以使社會(huì)統(tǒng)籌制度走上科學(xué)發(fā)展的道路。

褚福靈（2013）認(rèn)為在地方統(tǒng)籌的背景下，統(tǒng)籌層次會(huì)出現(xiàn)地方制度各行其道、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)難以平衡和基金的使用率低、基金規(guī)模小和存儲(chǔ)不集中、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接不順暢等一系列問(wèn)題，所以必須進(jìn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。

黃景容（2013）提出省級(jí)統(tǒng)籌將全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)劃分為31塊以上的區(qū)域。因?yàn)榈貐^(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、基金的覆蓋范圍、替代水平以及收支情況、人口結(jié)構(gòu)的差異，還有各區(qū)域間的維護(hù)自身利益行為，導(dǎo)致勞動(dòng)力無(wú)法自由流動(dòng)，阻礙了全國(guó)勞動(dòng)力統(tǒng)一市場(chǎng)的形成。

（三）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌過(guò)程中的阻礙因素

盧建平（2014）認(rèn)為全國(guó)統(tǒng)籌的一大障礙是各地區(qū)之間的利益得不到平衡。陳元?jiǎng)?、李雪?010）認(rèn)為全國(guó)統(tǒng)籌受到不同地區(qū)人們生活水平不同以及繳費(fèi)率、替代率的地區(qū)間差異等因素的阻礙作用。葛衛(wèi)（2009）同樣認(rèn)為，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同以及對(duì)自身利益的保護(hù)，還有中央和各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）之間責(zé)任主體不明確導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌難以順利實(shí)施。

鄭秉文（2013）指出無(wú)論在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都會(huì)出現(xiàn)“上一級(jí)政府”推脫，沒(méi)有人愿意承擔(dān)最終責(zé)任的現(xiàn)象，由于該現(xiàn)象的出現(xiàn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)施艱難。

王茜（2010）提出阻礙全國(guó)統(tǒng)籌主要有三方面因素：一是制度本身方面，“財(cái)政分灶”的制度導(dǎo)致中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不能匹配；二是各地區(qū)之間維護(hù)自身利益實(shí)行地方保護(hù)的經(jīng)濟(jì)制約；三是財(cái)政因素，由于個(gè)人賬戶的空賬問(wèn)題導(dǎo)致沒(méi)有確定的主體來(lái)為此承擔(dān)責(zé)任。

三、述評(píng)

通過(guò)以上文獻(xiàn)資料可以看出，阻礙基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全面統(tǒng)籌實(shí)施主要有三方面因素：

一是制度、體制存在缺陷。根據(jù)全國(guó)統(tǒng)籌的政策制度設(shè)計(jì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)由中央復(fù)制制定宏觀政策，地方政府根據(jù)自身特點(diǎn)、本地經(jīng)濟(jì)水平以及居民收入水平制定具體細(xì)則。但由于地區(qū)之間的繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)率不能統(tǒng)一，所以制度碎片化嚴(yán)重，較難進(jìn)行統(tǒng)一管理。此外，“財(cái)政分灶”的體制中央和地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不能匹配。

二是地方政府維護(hù)自身利益實(shí)行自我保護(hù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌涉及最直接的問(wèn)題就是利益問(wèn)題，無(wú)論是省際還是省內(nèi)，利益問(wèn)題都無(wú)法平衡，地方政府以及省級(jí)政府都只會(huì)先關(guān)心自身利益是否受到損害，導(dǎo)致統(tǒng)籌任務(wù)難以開(kāi)展。

三是責(zé)任承擔(dān)主體模糊。上級(jí)政府往往不愿意承擔(dān)最終責(zé)任，不愿意把統(tǒng)籌層次提高到自己這一級(jí)，這樣就可以做到把資金留在本地區(qū)內(nèi)的同時(shí)不用承擔(dān)最終。

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