朱建新

摘 要： 法治是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“關(guān)鍵者”、“引領(lǐng)者”，在推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)過程中有著重要的作用和意義。但是，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維及自覺運(yùn)用法治方式?jīng)Q策、處理問題的狀況不容樂觀，本文通過調(diào)查問卷、理論研究等方式，從表層、根源和外因等方面，具體分析黨政領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)中的現(xiàn)狀及問題。

關(guān)鍵詞： 黨政領(lǐng)導(dǎo)干部 法治鄉(xiāng)村建設(shè) 重要意義 現(xiàn)狀分析

習(xí)近平同志在黨的十九大報告中提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”[1]。法治是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)定基礎(chǔ)，是確保這一重要戰(zhàn)略順利實(shí)施的可靠保障。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部作為架構(gòu)在農(nóng)村與上級政府之間的橋梁，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“火車頭”、“領(lǐng)頭雁”。黨的十八大以來，隨著全面依法治國的不斷推進(jìn)，社會法治化水平不斷提升，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識、法治思維能力逐步提升。但是，從現(xiàn)狀及問卷調(diào)查的情況看，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維及自覺運(yùn)用法治方式?jīng)Q策、處理問題的狀況不容樂觀，尤其是在法治鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中還存在一些亟待解決的問題。

一、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要意義

（一）深入推進(jìn)依法治國的具體表現(xiàn)

在我黨的執(zhí)政過程中，始終把法治建設(shè)作為治國理政的重中之重，并不斷推向深入，黨的十五大、十六大、十七大和十八大等均明確提出要加快建設(shè)社會主義法治國家。建設(shè)社會主義法治國家，最艱巨的地方在農(nóng)村，最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力也在農(nóng)村。黨的十八大以來，黨中央多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，把農(nóng)村法治建設(shè)提到空前高度強(qiáng)調(diào)和部署。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中進(jìn)一步提出“深化依法治國實(shí)踐”，明確要建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，強(qiáng)調(diào)各級黨組織和全體黨員要帶頭遵法學(xué)法守法用法。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。”

（二）全面深化鄉(xiāng)村改革的必備條件

2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備法治思維和法治能力。隨著全面深化改革的持續(xù)推進(jìn)，“三農(nóng)”問題呈現(xiàn)出復(fù)雜化、新奇化、多樣化的特征，發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨挑戰(zhàn)。同時，鄉(xiāng)村法律制度不夠健全和完善，鄉(xiāng)民法治意識和法治素養(yǎng)急需提升。新農(nóng)村結(jié)構(gòu)帶來的一系列新的更加復(fù)雜多樣的問題對鄉(xiāng)村治理體系帶來新的挑戰(zhàn)，因此，中國鄉(xiāng)村治理體系與治理能力必須相應(yīng)提升，以適應(yīng)和應(yīng)對此種中國鄉(xiāng)村治理的新常態(tài)。法治是治國理政的基本方式和重要途徑，國家治理的現(xiàn)代化離不開各個領(lǐng)域的法治化。法治中國的薄弱環(huán)節(jié)重點(diǎn)難點(diǎn)在鄉(xiāng)村，可以說，鄉(xiāng)村法治興則中國法治興。因此，加大力度加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)對于建設(shè)法治國家、全面深化改革尤為重要。

（三）持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的題中之意

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，我國鄉(xiāng)村正處于快速轉(zhuǎn)型期，各種矛盾和問題引發(fā)的不穩(wěn)定不確定因素不同程度地存在，尤以“失地農(nóng)民”、“群體性事件”、“污染下鄉(xiāng)”[2]問題最為嚴(yán)重，這些威脅鄉(xiāng)村和諧的矛盾問題如不能及時有效地解決，鄉(xiāng)村的穩(wěn)定就沒有保障，鄉(xiāng)村的發(fā)展就沒有根基，更何談鄉(xiāng)村幸福美好生活和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施呢？解決這些問題，根本出路和保障在于法治和制度，因為法治和制度的作用具有根本性、全局性和長遠(yuǎn)性。歷史和現(xiàn)實(shí)告訴我們，法治是以理性平和方式解決社會矛盾糾紛的最佳途徑，是社會治理的基本手段和最佳模式。正如亞里士多德所說：“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治?！比欢瑐鹘y(tǒng)的鄉(xiāng)村受“人治”思想影響較深，在自己權(quán)利受侵害時只想著如何找熟人、如何拉關(guān)系借人情親近權(quán)力，如果沒有關(guān)系可尋則通過暴力的方式解決。這種重人治輕法治、重信訪輕法律的觀念威脅著和諧穩(wěn)定鄉(xiāng)村的建設(shè)，這就需要進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理走向民主化和法治化。德國法學(xué)家哈特穆特·毛雷爾認(rèn)為：“法治國家是指公民之間、國家與公民之間及國家內(nèi)部領(lǐng)域的關(guān)系均受法律調(diào)整的國家，其標(biāo)志是所有國家權(quán)力及其行使均受法律的約束?！盵3]因此，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部必須提升法治素養(yǎng)，在鄉(xiāng)村治理過程中大力推進(jìn)法治進(jìn)程，弘揚(yáng)法治文化，讓農(nóng)村群眾逐漸養(yǎng)成學(xué)法、遵法、守法、護(hù)法的良好習(xí)慣，為和諧穩(wěn)定美好家園的建設(shè)提供可靠的法治保障，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略營造更加良好的法治環(huán)境。

二、一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)存在的問題

（一）表層問題：依法行政能力不足

依法行政對全面推進(jìn)依法治國具有重大作用和意義，是建設(shè)法治鄉(xiāng)村的重要部分。但是，在當(dāng)前部分基層政府部門的一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部由于受傳統(tǒng)“人治”觀念的影響，未能切實(shí)認(rèn)識到依法行政工作的重要意義，致使存在學(xué)用“兩張皮”現(xiàn)象，消解了政策和行政行為的既有效力。

另外，一些偏遠(yuǎn)基層政府管理缺失，沒有及時學(xué)習(xí)掌握到中央制定頒布的各項政策方針，難以有效地開展對依法行政工作的深入研究分析，沒有在依法行政管理部門中建立科學(xué)規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，導(dǎo)致依法行政工作流于形式，不能及時有效地解決好群眾反映的社會矛盾問題，降低基層政府部門和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的公信力和權(quán)威性，阻礙法治鄉(xiāng)村的進(jìn)程。為此，必須讓各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部清楚認(rèn)識到法治思維是開展具體工作的核心思維和基本準(zhǔn)則，合法性應(yīng)成為判斷政策能否執(zhí)行、行政行為能否推進(jìn)的核心標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣，才能讓法治思維真正有效地成為領(lǐng)導(dǎo)干部的核心工作思維，繼而有效地推進(jìn)依法行政和法治鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程。

（二）追根溯源：法治思維意識不強(qiáng)

筆者在黨政干部和鄉(xiāng)村村民中開展調(diào)查，在“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力的障礙”的回答中，選擇“法治思維意識淡薄”的占62%。這一調(diào)查結(jié)果顯示黨政領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維意識不強(qiáng)。法治的核心要義是對權(quán)力的制約，讓權(quán)力在法制軌道上運(yùn)行。但是，對于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，法治在某種意義上是一種束縛，長期形成的官本位封建意識留有明顯印記：在“您認(rèn)為阻礙領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事的困難是什么”的回答中，48%的被調(diào)查者選擇“人治”觀念。從本性上講，人都是利己的。如邁爾所言：“歸根到底是自私的行為傾向在我們的行為心態(tài)的遺傳組成中占絕對優(yōu)勢，在人類以前的時代，自私行為是被自然選擇極力選中的。”[4]因此，為了擺脫利己思維的支配，必須用法治“緊箍咒”約束領(lǐng)導(dǎo)干部，引導(dǎo)他們行使權(quán)力必須在法治限度內(nèi)。在利己動機(jī)存在的情形下，領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的提升在很大程度上只能依賴于領(lǐng)導(dǎo)干部的自身素質(zhì)，尤其是道德修養(yǎng)的程度。道德修養(yǎng)水平高、自律性強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部容易接受法治思維，愿意主動戴上“金箍”；道德修養(yǎng)差、自律性弱的領(lǐng)導(dǎo)干部可能就不那么容易接受法治思維，戴上“金箍”也非其所愿?？傮w上看，領(lǐng)導(dǎo)干部的自身素質(zhì)還不是特別高。在這樣的背景下，如何讓領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)會運(yùn)用法治思維思考和解決問題，是當(dāng)前法治鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中的一個難點(diǎn)所在。

第二，部分黨政領(lǐng)導(dǎo)干部之所以在法治意識上存在不同的問題，根本原因在于這些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對法律學(xué)習(xí)的重視還不夠。一是缺少敬畏，不愿學(xué)法。有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏對法律的持續(xù)學(xué)習(xí)意識，認(rèn)為不學(xué)法對工作沒有任何影響，經(jīng)常游離于法律培訓(xùn)之外；有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，法律知識的學(xué)習(xí)運(yùn)用“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”，存在“學(xué)與不學(xué)一個樣、學(xué)多學(xué)少一個樣、學(xué)深學(xué)淺一個樣”的錯誤思想。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部之所以犯罪，就是因為法治意識和法治思維淡薄。其根源在于法律知識的貧乏和無知，甚至存在“不殺人放火就不會犯法和惹官司”[5]的錯誤認(rèn)知。二是蜻蜓點(diǎn)水，知法不多。當(dāng)前，在“全面依法治國”的背景下，各級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于法治教育的重要講話及法治培訓(xùn)活動雖然豐富，但法治教育多呈現(xiàn)簡單化、“運(yùn)動式”的特點(diǎn)，缺乏針對性和指導(dǎo)性，對于推動黨政干部依法行政作用不大?！案鱾€執(zhí)法部門的法治培訓(xùn)是由自己組織的，多是走過場，領(lǐng)導(dǎo)干部也基本不參加培訓(xùn)”[6]。因此，這種法治教育流于形式，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部心浮氣躁，對法律的學(xué)習(xí)淺嘗輒止、走馬觀花，滿足于了解表象和一知半解，僅僅注重“口頭上念、本子上記”，不能沉下心領(lǐng)會研究，更談不上聯(lián)系實(shí)際進(jìn)而入腦入心。三是缺少思考，懂法不深。有的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法時思想懶惰，只善記新名詞、新概念、機(jī)械照搬，甚至對法律斷章取義、各取所需，不能吃透法的精髓和把握法的實(shí)質(zhì)，沒有將法治理論與實(shí)際工作融會貫通，更沒有將法治理念及將該理念轉(zhuǎn)化為具體的思維方式的能力，也就難以做到時時刻刻、自然而然地運(yùn)用法治思維和法治方式，按照法治的精神、要求、規(guī)則處理具體的社會事務(wù)。

（三）外因分析：法治環(huán)境氛圍不濃

黨的十八大以來，特別是十八屆四中全會以來，我國法治鄉(xiāng)村建設(shè)不斷深入推進(jìn)，農(nóng)村基層政府依法行政，基層干部依法辦事，基層執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，基層群眾的法律意識不斷提升。但是，我們應(yīng)清楚地認(rèn)識到，由于我國長期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及傳統(tǒng)思想的影響，特別是農(nóng)村法治發(fā)展不充分不平衡對鄉(xiāng)村法治鄉(xiāng)村建設(shè)的制約作用，鄉(xiāng)民的法治信仰不高，鄉(xiāng)村法治環(huán)境還須改善。根據(jù)2015年一項對全國范圍內(nèi)269個行政村3675位農(nóng)民的調(diào)查研究數(shù)據(jù)看，目前我國大多數(shù)農(nóng)民存在權(quán)力大于法律的觀念（其中認(rèn)為確實(shí)存在權(quán)大于法現(xiàn)象的村民占比34.9%，可能存在或差不多存在的村民占比31.3%），另外就金錢與法律的關(guān)系調(diào)查顯示，34.1%的村民認(rèn)為金錢可以擺平法律，38.6%的村民認(rèn)為如果有關(guān)系勝算會更大[7]。就結(jié)果分析看，新時代農(nóng)民的民主法治意識已開始萌芽，但對部分村民而言，法律沒有上升到信仰層面，村民對法律的權(quán)威和公正性持懷疑態(tài)度，自古以來“權(quán)大于法”的思維模式，培育出以人代法、以權(quán)壓法的“權(quán)本位”土壤，使人們每當(dāng)遇到矛盾時，不是用法律解決問題，更多的是尋求權(quán)力的幫助。因此，當(dāng)下村民表現(xiàn)出來的親法行為從某種意義上說是一種人情關(guān)系，他們視法律為更高一層的權(quán)勢，有的村民會借助關(guān)系利用法律，使其成為謀取不正當(dāng)利益的一種工具，導(dǎo)致村民“在運(yùn)用法律的效能感獲得提升的同時，對法律制度的公正性和效能的負(fù)面評價卻在增加”[8]，這就是蓋勒格爾提出的“知情祛魅”邏輯在村民法律實(shí)踐與法律參與中的真實(shí)表達(dá)。

同時，鄉(xiāng)村法律體系和監(jiān)督體系不健全削弱了村民的法治信仰，影響了鄉(xiāng)村良好法治環(huán)境的營造?！胺芍贫仁怯捎^念、規(guī)范、組織行為諸環(huán)節(jié)組成的一個有機(jī)聯(lián)系的系統(tǒng)，一旦某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)失誤，則在主體心理上連帶對整個法律制度產(chǎn)生否定評價，從而不可能產(chǎn)生對該法律制度的心理信仰”[9]。從整體看，我國鄉(xiāng)村法治的發(fā)展處于較低階段，在基層政府中上下級行政機(jī)關(guān)之間有著密不可分的利益關(guān)系，下級員工會收到上級領(lǐng)導(dǎo)的驅(qū)使，而上級領(lǐng)導(dǎo)為了保護(hù)自身利益會無視下級員工的違法行為，采取放任不管的態(tài)度，這樣無疑會加大社會監(jiān)督主體對基層政府部門依法行政工作的監(jiān)督難度[10]。在基層政府依法行政監(jiān)督管理中，部分地方政府過于重視行政效率，對于行政行為的合法性審查較少，對領(lǐng)導(dǎo)行為的合法性審查流于形式。由于缺乏健全的法制機(jī)構(gòu)和監(jiān)督體系，導(dǎo)致基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部及執(zhí)法人員出現(xiàn)違法違紀(jì)行為未能夠受到追究和處罰，進(jìn)而放任以權(quán)亂法、壓法，司法不公、司法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，從而阻礙鄉(xiāng)村依法行政工作的發(fā)展進(jìn)程。

十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨政干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動者、實(shí)踐者，要自覺提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力?！秉h政領(lǐng)導(dǎo)干部作為一個地方或一個部門的“主心骨”、“關(guān)鍵者”，必須針對當(dāng)前存在的問題和困難，著力提升法治思維能力，堅持依法行政，帶動鄉(xiāng)村民眾培育良好的法治生態(tài)土壤，自覺接受法律和群眾的監(jiān)督，在法律軌道上做人做事，全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治政府，為世界文明社會法治現(xiàn)代化提供中國方案。

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