代朋麗

[提要] 在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制的研究比較成熟，針對(duì)上市公司已經(jīng)建立了一整套完整的內(nèi)部控制規(guī)范體系。受管理體制影響，我國對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制政策多由財(cái)政部下發(fā)實(shí)施，建立和實(shí)施一套科學(xué)、高質(zhì)量的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理體系，尤其是歸納出有效、實(shí)用的內(nèi)部控制方法，對(duì)提升單位內(nèi)部管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，促進(jìn)公開透明的服務(wù)型政府的建設(shè)有著極為重要的作用。本文結(jié)合財(cái)政部新近下發(fā)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制文件，在分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制定義及目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)內(nèi)部控制方法進(jìn)行闡述。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；規(guī)范；方法

中圖分類號(hào)：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年10月18日

財(cái)政部制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)[2017]1號(hào)），要求行政事業(yè)單位在年度終了，結(jié)合單位實(shí)際情況，依據(jù)財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)[2015]24號(hào)）和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)）文件，向同級(jí)財(cái)政部門報(bào)送能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的內(nèi)部控制報(bào)告?？梢姡瑖夜芾韺用鎸?duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重視程度日益提高。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制定義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》規(guī)定，可將單位內(nèi)部控制的客體界定為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制，主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目和合同管理的控制；單位層面內(nèi)部控制，主要包括建立內(nèi)部控制的組織機(jī)構(gòu)、工作機(jī)制，加強(qiáng)關(guān)鍵崗位的人員管理，規(guī)范財(cái)會(huì)管理及現(xiàn)代科技手段的運(yùn)用。單位層面的內(nèi)部控制是業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的環(huán)境基礎(chǔ)。簡言之，內(nèi)部控制是運(yùn)用一定方法、按照一定程序，對(duì)一系列經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控以實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的系統(tǒng)過程。

二、內(nèi)部控制目標(biāo)

內(nèi)部控制目標(biāo)是單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制制度所要達(dá)到的目的，包括保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)性、資產(chǎn)安全和有效性、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整性、預(yù)防舞弊和腐敗及提高公用服務(wù)的效率和效果性。內(nèi)部控制目標(biāo)是內(nèi)部控制的總綱，內(nèi)部控制的原則、方法、程序都是建立在此目標(biāo)基礎(chǔ)之上的。

三、內(nèi)部控制方法

內(nèi)部控制是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析和應(yīng)對(duì)的過程。在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估之后，單位應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的控制方法將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍內(nèi)。單位內(nèi)部控制方法包括：

（一）不相容崗位相互分離。所謂不相容職務(wù)，是指那些如果一個(gè)人擔(dān)任，既可能發(fā)生錯(cuò)誤和舞弊行為，又可能掩蓋其錯(cuò)誤和舞弊行為的職務(wù)。其核心是“內(nèi)部牽制”。單位應(yīng)當(dāng)確定內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，明確劃分職責(zé)權(quán)限，實(shí)施相應(yīng)的分離措施，確保不相容崗位相互分離，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。該方法通常要求單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)相互分離，相互制約，即申請(qǐng)與審核審批、審核審批與具體業(yè)務(wù)執(zhí)行、業(yè)務(wù)執(zhí)行與信息記錄等相分離。單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員輪崗制度或采取替代控制措施，明確輪崗周期，防止財(cái)務(wù)舞弊發(fā)生。

（二）內(nèi)部授權(quán)審批制度。授權(quán)審批是指單位在辦理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，必須經(jīng)過規(guī)定程序的授權(quán)批準(zhǔn)。授權(quán)審批形式通常有常規(guī)授權(quán)和特別授權(quán)之分。常規(guī)授權(quán)是指單位在日常管理活動(dòng)中按照既定的職責(zé)和程序進(jìn)行的授權(quán)，用以規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)力、條件和有關(guān)責(zé)任者，其時(shí)效性一般較長，改動(dòng)幅度不大。特別授權(quán)是單位在特殊情況、特定條件下對(duì)辦理例外的非常規(guī)性事項(xiàng)的權(quán)力、條件和責(zé)任的應(yīng)急性授權(quán)，具有突發(fā)性。單位應(yīng)當(dāng)建立授權(quán)審批體系，編制常規(guī)授權(quán)的權(quán)限指引，規(guī)范特別授權(quán)的范圍、權(quán)限、程序和責(zé)任，嚴(yán)格控制特別授權(quán)。明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度，對(duì)于業(yè)務(wù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)聽取專家的意見，必要時(shí)可組織技術(shù)咨詢，任何個(gè)人不得單獨(dú)進(jìn)行決策或擅自改變集體決策。行政事業(yè)單位重大事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況確定，一經(jīng)確定，不得輕易變更。相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)、辦理業(yè)務(wù)。該方法可結(jié)合“三重一大”制度加以落實(shí)。

（三）歸口管理。根據(jù)本單位實(shí)際情況，按照權(quán)責(zé)對(duì)等的原則，采取成立聯(lián)合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一管理。歸口管理部門主要在歸口管理范圍內(nèi)對(duì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行合理性審核，并提出意見和建議。值得一提的是，在信息化時(shí)代，探索運(yùn)用現(xiàn)代管理手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，可防止或減少人為干涉因素，確保信息安全。

（四）預(yù)算控制。預(yù)算是單位未來一個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)各方面收入、支出的總體計(jì)劃。預(yù)算控制的內(nèi)容涵蓋了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程，通過預(yù)算執(zhí)行分析，可以比較、分析預(yù)算執(zhí)行情況，尤其是項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的效率和效果，并對(duì)未完成的預(yù)算進(jìn)行分析進(jìn)而采取改進(jìn)措施。單位應(yīng)強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程，堅(jiān)持支出必有預(yù)算，有預(yù)算不超支，無預(yù)算不得開支的原則。在財(cái)政部門要求下，行政事業(yè)單位已經(jīng)逐步建立起預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制，探索建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。

（五）財(cái)務(wù)保護(hù)控制。財(cái)產(chǎn)是單位資金、財(cái)物和民事權(quán)利義務(wù)的總和，按是否具有實(shí)物形式分為有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)；按民事權(quán)利義務(wù)分為積極財(cái)產(chǎn)（如資金、財(cái)物和各種權(quán)益）和消極財(cái)產(chǎn)（如負(fù)債）。行政事業(yè)單位需重點(diǎn)做好固定資產(chǎn)、負(fù)債的管理，建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機(jī)制，采取資產(chǎn)記錄、實(shí)物保管、定期盤點(diǎn)、賬實(shí)核對(duì)等措施，確保資產(chǎn)安全完整。資產(chǎn)管理員做好固定資產(chǎn)清查維護(hù)工作，及時(shí)維護(hù)更新資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，做到數(shù)據(jù)更新及時(shí)、填報(bào)準(zhǔn)確。采購專員應(yīng)明確資產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)，熟悉政府采購范圍、基本流程及要求，牢記政府采購的特殊規(guī)定，對(duì)有規(guī)定配備標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配備；對(duì)沒有規(guī)定配備標(biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際需要出發(fā)，從嚴(yán)控制，合理配備，能通過調(diào)劑解決的，原則上不重新購置。endprint

（六）會(huì)計(jì)控制。單位應(yīng)建立健全財(cái)會(huì)管理制度，加強(qiáng)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，注重會(huì)計(jì)檔案管理，細(xì)化會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告處理程序。單位在選定財(cái)務(wù)人員時(shí)，明確各崗位的職責(zé)權(quán)限、任職條件和工作要求，遵循德才兼?zhèn)?、以德為先和公開、公平、公正原則，通過公開招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗等多種方式選聘優(yōu)秀人才，重點(diǎn)關(guān)注選聘對(duì)象的價(jià)值取向和責(zé)任意識(shí)。單位應(yīng)重視人力資源開發(fā)工作，建立員工培訓(xùn)長效機(jī)制，不斷加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)和后期從業(yè)人員的繼續(xù)教育。

（七）單據(jù)控制。要求單位根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，在內(nèi)部管理制度中明確界定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的表單和票據(jù)范圍，相關(guān)工作人員按照規(guī)定填制、審核、歸檔、保管單據(jù)。在財(cái)務(wù)管理制度中，單位應(yīng)明確財(cái)務(wù)人員及報(bào)銷人員的職責(zé)，包括報(bào)銷單據(jù)時(shí)的填制、粘貼等細(xì)節(jié)，對(duì)與支出相關(guān)的合同材料及債務(wù)單據(jù)等實(shí)施歸口管理，防范和控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。票據(jù)的管理按照財(cái)政部門要求執(zhí)行，單位應(yīng)當(dāng)建立健全票據(jù)管理制度，設(shè)置票據(jù)管理專員，財(cái)政票據(jù)、發(fā)票等各類票據(jù)的申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀等均應(yīng)按規(guī)定手續(xù)辦理執(zhí)行。

（八）信息內(nèi)部公開。建立健全經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)信息內(nèi)部公開制度，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，確定信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序。針對(duì)內(nèi)部控制制度建立和實(shí)施的實(shí)際情況，單位應(yīng)建立內(nèi)部控制報(bào)告制度，按照內(nèi)控規(guī)范的要求積極開展自我評(píng)價(jià)工作。單位在將各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作規(guī)范梳理優(yōu)化的基礎(chǔ)上，基于現(xiàn)有財(cái)政信息化現(xiàn)狀，編制內(nèi)部控制報(bào)告，向內(nèi)部和外部信息需求主體定期公開內(nèi)部控制相關(guān)信息，逐步建立規(guī)范有序、及時(shí)可靠的內(nèi)控信息公開機(jī)制，更好地發(fā)揮信息公開對(duì)內(nèi)控建設(shè)的促進(jìn)和監(jiān)督作用。

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