劉國華

[提要] 借鑒和吸收國內外已有的關于農(nóng)藥稅制度和環(huán)境補償機制的研究成果，本文提出基于環(huán)境補償機制的農(nóng)藥稅體系概念，試圖通過國家農(nóng)藥稅的調節(jié)作用，逐步減少化學農(nóng)藥的投放量，并充分利用農(nóng)藥稅收入加大對生物農(nóng)藥的開發(fā)力度，對生物農(nóng)藥進行補貼，逐步用生物農(nóng)藥取代化學農(nóng)藥，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：農(nóng)藥稅體系；可替代性；環(huán)境補償機制

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年10月14日

一、引言

農(nóng)藥在有效控制農(nóng)業(yè)病蟲害、保障農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量等方面做出來了巨大的貢獻，極大地推動了人類農(nóng)業(yè)文明的發(fā)展。然而化學農(nóng)藥的穩(wěn)定性良好，能在環(huán)境中長期存在，并在動植物及人體中不斷積累。有機磷農(nóng)藥如敵敵畏等，含有磷元素，容易造成水生物富營養(yǎng)化。近年來，一批高效低毒的農(nóng)藥出現(xiàn)，現(xiàn)在人們已經(jīng)找到了具有專一性的農(nóng)藥，如激素類農(nóng)藥。目前，我國生物農(nóng)藥產(chǎn)品劑型已穩(wěn)定發(fā)展，由劑型單一向劑型多樣化發(fā)展，由短效向緩釋高效性發(fā)展。我國現(xiàn)有260多家生物農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)，約占全國農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的10%，生物農(nóng)藥制劑年產(chǎn)量為10多萬噸，年產(chǎn)值約30多億元人民幣，分別占整個農(nóng)藥總產(chǎn)量和總產(chǎn)值的10%左右。我國的生物農(nóng)藥已經(jīng)取得了一定的發(fā)展，但是生物農(nóng)藥在推廣的過程中受到化學農(nóng)藥的沖擊，推廣效果不佳。

一般來說，農(nóng)民是經(jīng)濟理性的，他們在進行選擇的時候更傾向于價格低廉、毒性強、適用范圍廣的化學農(nóng)藥。但是化學農(nóng)藥的過量使用會造成一系列的問題，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?；瘜W農(nóng)藥的過量使用會造成生態(tài)環(huán)境的污染，造成食品安全問題，破壞生態(tài)的平衡，增強了害蟲的抗藥性。但是在經(jīng)濟利益的推動下靠農(nóng)民自覺的減少農(nóng)藥的使用量或是用生物農(nóng)藥逐步取代化學農(nóng)藥是特別困難的。我國政府也在這方面做出了一些努力，1997年頒布的《農(nóng)藥管理條例》及此后農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)藥管理條例實施辦法》，對于規(guī)范農(nóng)藥的使用起到了一定的作用。各地區(qū)也制定了一些關于農(nóng)藥殘留的地方標準，但是化學農(nóng)藥的投入量仍然呈逐年遞增的態(tài)勢。使用農(nóng)藥能減少農(nóng)作物的損失，增加農(nóng)作物產(chǎn)量，但濫用農(nóng)藥會對人類健康和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負面影響，因此農(nóng)藥使用量必須在兩者之間有效尋求平衡。低農(nóng)藥稅會增加農(nóng)戶的農(nóng)藥使用量，高農(nóng)藥稅能在基本不影響農(nóng)戶利潤的情況下有效減少農(nóng)戶的農(nóng)藥使用量。本文試圖建立一套農(nóng)藥稅體系，通過農(nóng)藥稅的形式來引導人們逐步的用低毒、高效的生物農(nóng)藥來取代化學農(nóng)藥，同時培育生物農(nóng)藥的研發(fā)主體，進一步增強我國生物農(nóng)藥的研發(fā)能力。

二、過度使用化學農(nóng)藥的危害

（一）造成生態(tài)環(huán)境污染。隨著人們對于保護生態(tài)環(huán)境意識的提高，生態(tài)環(huán)境污染已經(jīng)不再限于工業(yè)污染，化學農(nóng)藥的面源污染逐漸引起人們的重視。長期大量使用農(nóng)藥，使農(nóng)藥在環(huán)境中逐漸積累，尤其是在土壤中，產(chǎn)生了農(nóng)藥污染環(huán)境問題。目前，我國的農(nóng)藥利用率大約在10%，大部分的農(nóng)藥都以面源污染的形式進入到環(huán)境中。其中一部分進入土壤，造成土壤的污染，一部分在雨水的沖刷下進入河流，造成水質的污染，一部分進入大氣，造成大氣污染，還有一部分在植物和動物的體內富集，最終造成食品安全問題。一些劇毒的化學農(nóng)藥穩(wěn)定性較好在土壤中無法分解，會長時間存在于土壤之中，并在動植物及人體中不斷的累積，雖然過程是十分漫長的，但是危害十分巨大。有機農(nóng)藥大都含有磷元素，未能充分利用的有機磷農(nóng)藥會隨著雨水的沖刷進入河流或是湖泊，造成水體的富營養(yǎng)化，引發(fā)赤潮等環(huán)境災難。地球是一個大的生態(tài)系統(tǒng)，農(nóng)藥污染會隨著大氣的運動和洋流的運動在全世界擴散。南極科考隊員很早之前就在從沒有使用農(nóng)藥的南極檢測到了DDT。DDT是一種高毒、高殘留的有機氯農(nóng)藥，曾被廣泛使用，它會通過食物鏈在生物體內積累，對生物危害極大，目前已被禁止生產(chǎn)和使用。但在遠離人類活動的南極大陸，科考隊員在企鵝體內檢測到了該農(nóng)藥，此現(xiàn)象說明環(huán)境污染的危害具有全球性。

（二）產(chǎn)生食品安全問題。農(nóng)藥殘留超標是造成食品安全的一個重要原因，雖然各地都制定了一些關于農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留的相關標準，但是食品安全事件還是屢有發(fā)生，特別值得一提的是毒西瓜事件。毒西瓜事件指的是2015年在山東青島即墨、膠州等地，有消費者購買西瓜食用后，出現(xiàn)頭暈、惡心嘔吐等癥狀，一名孕婦甚至因為毒素侵入到血液中，胎兒不保。經(jīng)執(zhí)法人員調查，患者食用西瓜為海南萬寧出產(chǎn)的“冰糖黑美人”西瓜。監(jiān)管部門回應，青島市共有17人出現(xiàn)中毒現(xiàn)象，初步判定均為農(nóng)藥中毒。雖然這批“問題西瓜”已經(jīng)全部下架，并沒有造成大規(guī)模的人員傷亡。但是毒西瓜事件影響了人們對于農(nóng)產(chǎn)品食品質量安全的信心，西瓜的銷售價格更是一落千丈。2015年西瓜的銷售價格只有五毛錢一斤，山東地區(qū)大部分瓜農(nóng)血本無歸。隨著質譜檢測技術在農(nóng)藥檢測方面的應用，人們已經(jīng)可以快速地檢測出殘留農(nóng)藥的種類和數(shù)量。但是目前農(nóng)藥殘留超標是一個普遍的現(xiàn)象，很難通過抽樣檢測集中打擊來治理農(nóng)藥殘留的問題。通過政府的政策引導減少高毒、高殘留的化學農(nóng)藥的投放量才是治本之策。政府應當規(guī)定單位土地面積農(nóng)藥的最大投放量，從源頭上解決食品安全問題。

（三）破壞自然界的生態(tài)平衡。有機氯農(nóng)藥不僅對害蟲有殺傷毒害作用，同時對害蟲的“天敵”及傳粉昆蟲等益蟲益鳥也有殺傷作用，因而破壞了自然界的生態(tài)平衡。農(nóng)田本身就是一個小的生態(tài)系統(tǒng)，農(nóng)藥的投放打破了這個生態(tài)系統(tǒng)的平衡。投放大量的農(nóng)藥可以在短期內明顯減少害蟲的數(shù)量，同時也會殺死它的“天敵”。有一定抗藥性的害蟲會存活下來，因為沒有了“天敵”而大量的繁殖，最終泛濫成災。美國著名的生物學家蕾切爾·卡森于1962年出版了《寂靜的春天》一書，書中描述人類可能將面臨一個沒有鳥、蜜蜂和蝴蝶的世界。它那驚世駭俗的關于農(nóng)藥危害人類環(huán)境的預言，喚起了人們的環(huán)境意識，這本書同時引發(fā)了公眾對環(huán)境問題的注意，開始了人類的環(huán)境保護事業(yè)。中國的環(huán)境保護事業(yè)也是從停止沙城農(nóng)藥廠的DDT生產(chǎn)開始的，而后全面禁止了DDT的生產(chǎn)和使用。

（四）增強害蟲的抗藥性。同類型農(nóng)藥的長期使用使害蟲產(chǎn)生了抗藥性，這進一步增加了農(nóng)藥的使用量與防治次數(shù)，也大大增加了防治費用與成本。害蟲對于農(nóng)藥的抗藥性是不同的，通過長期的自然選擇，抗藥性差的一部分被淘汰了，抗藥性強的被保留了下來。濫用化學農(nóng)藥會增強害蟲的抗藥性，想要達到相同的殺蟲效果就得加大農(nóng)藥的使用量，這樣就會不斷的惡性循環(huán)，導致農(nóng)藥使用量越來越大。生物農(nóng)藥是化學農(nóng)藥最理想的替代品，它的作用原理跟化學農(nóng)藥不同，不容易產(chǎn)生抗藥性，并且針對性比較強，對其他生物的影響比較小。endprint

三、我國農(nóng)藥稅體系基本構想

（一）基本原則。（1）以滿足農(nóng)民生產(chǎn)需求為根本出發(fā)點，在農(nóng)藥稅實施過程中必須滿足農(nóng)民對農(nóng)藥的基本需求，保證農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供應；（2）分階段逐步推進，生物農(nóng)藥對化學農(nóng)藥的替代性是逐漸增強的，目前生物農(nóng)藥尚不能完全的替代化學農(nóng)藥，所以要分階段的逐步推進；（3）根據(jù)農(nóng)藥的類別，分類指導，對于低毒、低殘留的農(nóng)藥要區(qū)別對待；（4）堅持政府主導、多方參與，形成多元化服務體系；（5）增強農(nóng)民對于農(nóng)藥安全的意識和對農(nóng)藥毒性的識別能力。

（二）發(fā)展目標。通過農(nóng)藥稅的形式來引導人們逐步地用低毒、高效的生物農(nóng)藥來取代化學農(nóng)藥，同時培育生物農(nóng)藥的研發(fā)主體，進一步增強我國生物農(nóng)藥的研發(fā)能力，減少化學農(nóng)藥的投放量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。一是以政府為主導建立起農(nóng)藥稅的調節(jié)機制。通過政府機構改革和職能轉換，逐步形成一個有效的調節(jié)機制，對低毒高效的農(nóng)藥進行補貼，對高毒性、高殘留的農(nóng)藥進行征稅；二是建立農(nóng)藥強制標識體系，對農(nóng)藥進行全國統(tǒng)一的強制標識，清楚明了地說明農(nóng)藥的毒性和殘留程度；三是建立農(nóng)場主資格認證體系，對于一定經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)場主要進行農(nóng)場主認證，以增強農(nóng)場主的食品安全意識，對于嚴重的食品安全事件采用農(nóng)場主負責制，對于不合格的農(nóng)場主不僅會罰款，還有可能終身禁業(yè)；四是推動我國生物農(nóng)藥的蓬勃發(fā)展，通過國家政策的扶持，將農(nóng)藥稅的一部分收入注入生物農(nóng)藥生產(chǎn)和研發(fā)部門，增強我國生物農(nóng)藥的國際競爭力；五是以市場運作為主要形式，建立良性競爭機制，通過市場經(jīng)濟的調節(jié)作用調動生物農(nóng)藥企業(yè)研發(fā)的積極性，通過生物農(nóng)藥補貼調動農(nóng)民使用生物農(nóng)藥的積極性。

四、我國農(nóng)藥稅體系框架

（一）以政府為主導，建立農(nóng)藥稅體系。減少化學農(nóng)藥的投放量對于生態(tài)環(huán)境的保護有十分重大的意義，農(nóng)民不可能以犧牲產(chǎn)量為代價自覺地減少化學農(nóng)藥的使用，保護生態(tài)環(huán)境具有一定的公益性，政府應當起到主導作用。建立農(nóng)藥稅體系的目的不是為了單純的增加稅收，而是更加注重它的政策引導作用。通過農(nóng)藥稅建立一個有效的調節(jié)機制，將外在的環(huán)境成本內部化，誰污染了環(huán)境誰就要交稅，稅收收入將用于對生物農(nóng)藥價格的補貼和對生物農(nóng)藥制造企業(yè)的扶持。這個原理就像是環(huán)境補償機制，當工業(yè)污染比較嚴重的時候，出現(xiàn)的一種對污染環(huán)境的企業(yè)進行征稅，通過稅收使外在成本內在化，在經(jīng)濟杠桿的作用下，起到了保護環(huán)境的作用。本文借鑒環(huán)境保護機制的成功經(jīng)驗，建立農(nóng)藥稅體系，目的就是通過經(jīng)濟杠桿的調節(jié)作用，引導農(nóng)民減少對高毒性、高殘留的化學農(nóng)藥的使用，逐步用低毒、高效的生物農(nóng)藥來取代化學農(nóng)藥。政府通過農(nóng)藥稅強制性的實現(xiàn)了社會財富的再次分配，這是其他社會組織不可能做到的，通過再次分配實現(xiàn)對生物農(nóng)藥的補貼，實現(xiàn)社會的公平。政府通過宏觀的分配將農(nóng)藥稅收入投入到生物農(nóng)藥的研發(fā)、生物農(nóng)藥的生產(chǎn)以及生物農(nóng)藥的價格補貼，實現(xiàn)生物農(nóng)藥對化學農(nóng)藥的有序替代。發(fā)揮政府的引導和監(jiān)督作用，對于農(nóng)藥殘留過量的企業(yè)進行嚴厲的處罰。建立合理的利益分配制度，吸引多元農(nóng)藥服務主體投入到生物農(nóng)藥的研發(fā)和推廣。同時，對農(nóng)民進行農(nóng)藥知識的相關培訓，增強其對農(nóng)藥毒性以及科學使用方法的意識。

（二）建立農(nóng)藥強制標識體系。自20世紀90年代末開始，政府逐漸出臺了一系列政策，以減少農(nóng)藥用量。1997年頒布的《農(nóng)藥管理條例》及此后農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)藥管理條例實施辦法》，試圖通過使用指定的通用名，來增強農(nóng)民對于農(nóng)藥毒性的認識。但是大部分的農(nóng)民對于農(nóng)藥的通用化學名并沒有清楚明了的認識，導致在農(nóng)藥施用的過程中濫用高毒農(nóng)藥，引發(fā)食品安全事故。本文試圖建立一套清楚明了的農(nóng)藥強制標識體系，通過通俗易懂的文字和醒目的農(nóng)藥毒性等級，使農(nóng)民清楚地意識到正在施用的是一種什么性質的農(nóng)藥，過量使用的后果是什么。本文將農(nóng)藥劃分為四個等級：一級農(nóng)藥是高毒性、高殘留農(nóng)藥；二級農(nóng)藥是高毒性、低殘留農(nóng)藥；三級農(nóng)藥是低毒性、高殘留農(nóng)藥；四級農(nóng)藥是低毒性、低殘留農(nóng)藥。對于農(nóng)藥采用全國統(tǒng)一的強制標識，規(guī)范對農(nóng)藥市場的管理，對于無法取得強制標識的農(nóng)藥，禁止進行銷售。農(nóng)藥稅體系并不是對所有的農(nóng)藥都征稅，農(nóng)藥稅起初的征收對象主要是高毒性、高殘留的一級農(nóng)藥。因為這一類農(nóng)藥一般適用范圍廣、危害性大且價格比較低廉。隨著生物農(nóng)藥的發(fā)展，對化學農(nóng)藥可替代性的提高，未來逐漸對二級、三級農(nóng)藥也征收農(nóng)藥稅。

（三）建立農(nóng)場主資格認證體系。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的出現(xiàn)，我國的土地流轉進一步加速，出現(xiàn)了一大批擁有大量土地的農(nóng)場主。但是農(nóng)場主的經(jīng)營目的是為了經(jīng)濟利益的最大化，并且相當一部分的農(nóng)場主并沒有農(nóng)業(yè)技能的相關知識，難以保證農(nóng)藥的控制使用被嚴格執(zhí)行。一個國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，與農(nóng)業(yè)從業(yè)者的素質有很大的關系。因此，本文提出了農(nóng)場主資格認證體系，對于有一定規(guī)模的農(nóng)場主必須取得“綠色證書”，以增強農(nóng)場主的食品安全意識，對于嚴重的食品安全事件采用農(nóng)場主負責制，對于不合格的農(nóng)場主不僅會罰款，還有可能終身禁業(yè)。我國在這方面的實踐相對較少，需要參照丹麥的經(jīng)驗。在丹麥想要成為農(nóng)場主并不容易，需獲得相關的資格證。按照有關規(guī)定，通常要有42個月學習和農(nóng)場實習的經(jīng)歷，才能獲得“技術農(nóng)民”資格，再繼續(xù)學習和實習24個月，才能獲得“綠色教育證書”。我國應該根據(jù)自身的實際情況組織相關的培訓，以提升農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的素質。

（四）大力推動生物農(nóng)藥的發(fā)展。隨著科學技術不斷發(fā)展進步，減少使用化學農(nóng)藥，保護人類生存環(huán)境的呼聲日益高漲，生物農(nóng)藥逐漸引起了人們的重視。農(nóng)藥稅體系的最終目的就在于減少化學農(nóng)藥的使用，促進生物農(nóng)藥的蓬勃發(fā)展。政府通過對農(nóng)藥稅的再分配，來支持生物農(nóng)藥的發(fā)展。依托高校和科研院所的人才優(yōu)勢，政府加大對于生物農(nóng)藥科研項目的支持力度，以推動我國生物農(nóng)藥的發(fā)展。通過國家政策的扶持，將農(nóng)藥稅的一部分收入注入生物農(nóng)藥生產(chǎn)和研發(fā)部門，增強我國生物農(nóng)藥的國際競爭力。建立良性競爭機制，通過市場經(jīng)濟的調節(jié)作用，鼓勵多元主體參與到生物農(nóng)藥的研發(fā)和推廣。

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