摘 要 我國行政法上的不停止執(zhí)行制度注重追求行政效率，缺乏對公民個人權(quán)益有效維護(hù)。我國立法因現(xiàn)實(shí)社會需求，針對立法上出現(xiàn)的沖突予以修正，明確對公民權(quán)益的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)法律公正，在此基礎(chǔ)上確立行政救濟(jì)中的停止執(zhí)行制度。

關(guān)鍵詞 行政行為 行政效率 公民 個人權(quán)益

作者簡介：張燕，甘肅政法學(xué)院。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.252

一、問題的提出

不同的文化土壤，孕育出不同的法治理念和歷史傳統(tǒng)，由此各國形成了不同的行政法制度，而（不）停止執(zhí)行原則在行政法上尤為突出。2013年6月，龍南縣國土及規(guī)劃部門將廖明耀的部分房屋認(rèn)定為違章建筑，在未按照《行政強(qiáng)制法》相關(guān)程序情況下，授意相關(guān)部門對違法建造的房屋強(qiáng)制拆除，且對部分合法房屋也進(jìn)行拆除案屬于典型的復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行，而最后該行政行為被確認(rèn)違法的情況。隨著法治不斷推進(jìn)，這樣的司法案例層出不窮，尤其是房屋拆遷、行政強(qiáng)制、行政處罰領(lǐng)域。自1989年頒布《行政訴訟法》時就確立行政救濟(jì)法上不停止執(zhí)行制度。不停止執(zhí)行原則過于關(guān)注社會利益大于私人利益，行政效率高于法律公正，在中國相關(guān)賠償與補(bǔ)償制度并不很完善的基礎(chǔ)上，增加了行政相對方合法權(quán)益喪失的風(fēng)險，不能化解行政主體與行政相對人之間的矛盾，給司法實(shí)踐帶來了很多的不協(xié)調(diào)，因此主張修改該原則的聲音頗為強(qiáng)烈。但我國不停止執(zhí)行的缺陷在哪？修正該原則的理由是什么？法治環(huán)境下有無修正的可行性？而本文就從立足于不停止執(zhí)行原則的理論依據(jù)上作些簡單思考。

二、不停止執(zhí)行原則的理論基礎(chǔ)

（一）行政行為的公定力理論

奧托·麥耶提出“自己確認(rèn)說”，美濃部達(dá)吉繼承其主張，提出“國家權(quán)威說”，都認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是代表國家和社會公共利益行使行政職權(quán)的，其效力不能被懷疑，基于對國家權(quán)威的尊重進(jìn)而對行政行為產(chǎn)生的信賴?yán)鎽?yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，故應(yīng)推定其行政行為是合法有效的，否則行政機(jī)關(guān)就失去了行政權(quán)力的基礎(chǔ)，社會也將趨于混亂。

（二）行政行為效率性的要求

行政管理作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，效率是行政管理活動的命脈，如果行政行為只因相對人提起了訴訟，其效力即告消滅或中止，不得再予以執(zhí)行，則行政的有效連續(xù)性和國家的管理職能將受到嚴(yán)重減損，不停止執(zhí)行原則保證了行政管理活動的順利進(jìn)行，維護(hù)法律秩序。

（三）公共利益優(yōu)先理論

行政訴訟法律關(guān)系主體所進(jìn)行的爭議實(shí)質(zhì)上是由代表公共利益的政府與代表私人利益的公民進(jìn)行力量上的博弈，即公民權(quán)利與國家權(quán)力之間的角逐。從利益衡量角度，法的終極目標(biāo)應(yīng)偏向于維護(hù)最大多數(shù)人利益，實(shí)現(xiàn)全體人民的權(quán)利和利益，最終達(dá)到共同幸福。不停止執(zhí)行正是個人利益服從整體利益，公益高于私益的體現(xiàn)和要求。

三、我國不停止執(zhí)行原則的缺陷

（一）不停止執(zhí)行原則在相關(guān)立法上的沖突

體現(xiàn)最明顯的沖突點(diǎn)在《行政訴訟法》第56條和第97條。第56條規(guī)定行政行為不因相對人起訴而停止執(zhí)行，第97條確立了以申請法院執(zhí)行為主，具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行為輔的執(zhí)行雙軌制。當(dāng)相對人對具體行政行為的合法性產(chǎn)生質(zhì)疑時，其肯定不會履行行政行為所確定的義務(wù)，甚至在法定期限內(nèi)怠于行使自己的訴權(quán)，根據(jù)第56條規(guī)定，行政行為不停止執(zhí)行，此時依據(jù)第97條在訴訟期間，享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)照樣可以強(qiáng)制執(zhí)行，這種情況下，這兩條法律規(guī)定是相吻合的。但是享有行政強(qiáng)制權(quán)的主體畢竟是少數(shù)，主要有公安、稅務(wù)、海關(guān)、國安、縣級以上政府。而大部分的行政主體是沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，只能依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。 但根據(jù)《若干解釋》第93條規(guī)定，向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行后，法院不是馬上就能強(qiáng)制執(zhí)行，需要在一段時間內(nèi)對行政行為的合法性問題進(jìn)行審查，才能決定是否要強(qiáng)制執(zhí)行，即在訴訟期間具體行政行為是停止執(zhí)行的。但“不停止執(zhí)行原則”作為行政法上的一項(xiàng)原則，應(yīng)是在大多數(shù)情況下通行的制度，而上述所論，其只在少數(shù)情形下才適用，所以并不應(yīng)該稱之為原則。另外，根據(jù)解釋第95條的規(guī)定，法院對被申請執(zhí)行的具體行政行為要進(jìn)行“明顯違法性審查標(biāo)準(zhǔn)”，而根據(jù)訴訟不停止執(zhí)行的規(guī)定，該行政行為的前提是合法有效的，而法院審查其合法性，其前提卻是該行政行為的效力待定，這是無法自圓的矛盾。再者，由上述對法條的闡釋，直接帶來《行政處罰法》第45條與《行政訴訟法》第97條之間的沖突。具體內(nèi)容參見上面的論述。

（二）不符合《行政訴訟法》的宗旨

《行政訴訟法》第1條就指出行政訴訟的目的就是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，但《行政訴訟法》第56條例外規(guī)定中關(guān)于法院認(rèn)為“執(zhí)行將會造成難以彌補(bǔ)的損失”或者“執(zhí)行會給國家利益、社會公共利益造成重大損害”，是一個抽象的概念，很難界定它的標(biāo)準(zhǔn)，原則上法院也是堅(jiān)持不停止執(zhí)行，停止執(zhí)行的規(guī)定流于形式。再者，訴訟期間不停止執(zhí)行原則承認(rèn)了行政執(zhí)法過程中的強(qiáng)權(quán)地位，弱化了行政相對人作為弱勢群體的利益保護(hù)，難以平衡行政法律關(guān)系中“權(quán)利”與“權(quán)力”的關(guān)系，有違“當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等”的法治理念。

（三）違背《國家賠償法》的理念

國家之所以頒布《國家賠償法》不是僅僅因賠償而賠償，因補(bǔ)償而補(bǔ)償，它其實(shí)是對行政行為在行政執(zhí)法過程中難免出現(xiàn)的違法行政而作出法律上的救濟(jì)，盡力彌補(bǔ)當(dāng)事人的損失，是國家體現(xiàn)他權(quán)威性和公信力的表現(xiàn)。但我國在國家賠償爭議上，國家賠償?shù)姆秶唾r償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是有局限性的，相對人從國家賠償中挽回?fù)p失是有限的，甚至于是象征性的。此時，因不停止執(zhí)行原則而造成的違法行政，不僅加劇了相對人的訴訟成本，損害其合法權(quán)益，而且影響了行政效率，損害政府公信力。

四、對不停止執(zhí)行原則的修正

從目前各國立法及判例看來，雖基于不同的法治基礎(chǔ)和歷史背景，總體而言在行政救濟(jì)法上，毫無例外的，要么以不停止執(zhí)行為原則，以停止執(zhí)行為例外的“不停止執(zhí)行”制度，要么以停止執(zhí)行為原則，以不停止執(zhí)行為例外的“停止執(zhí)行”制度。這兩種制度的設(shè)計(jì)，并不僅僅只是語言上的相反，而存在著更深層的立法政策和價值取向的不同，孰優(yōu)孰劣，不能一概而論。但隨著“控權(quán)論”、“平衡論”、“服務(wù)論”的相繼提出，結(jié)合我國的實(shí)際國情及行政法學(xué)理論的新發(fā)展，我認(rèn)為我國建立停止執(zhí)行原則是發(fā)展的趨勢。endprint

（一）選擇停止執(zhí)行的理論依據(jù)

1.符合人民主權(quán)的基本要求。盧梭認(rèn)為主權(quán)是公意的具體表現(xiàn)。馬克思也指出，國王的王權(quán)是以人民的主權(quán)為基礎(chǔ)的。因此在民主政治的理念下，應(yīng)盡可能限制政府的權(quán)力，保障公民的自由和權(quán)益。若一味追求行政效率，忽視公民權(quán)利，將有損我國法律秩序健康發(fā)展。因此停止執(zhí)行原則有利于緩解相對人與政府之間的對立情緒，平衡公民權(quán)利與政府權(quán)力的最佳選擇。

2.符合暫時權(quán)利保護(hù)學(xué)說的理論。在行政管理活動中行政相對人處于弱勢地位，側(cè)重于對其合法權(quán)益的保護(hù)是行政救濟(jì)制度的發(fā)展方向?！斑t到的正義是非正義”，如果行政相對人權(quán)益只有經(jīng)過司法裁判后才能獲得確定的保障，至少應(yīng)該在行政訴訟中設(shè)置臨時性的權(quán)利保護(hù)措施，避免相對人的權(quán)利造成不可挽回的傷害。

3.體現(xiàn)分權(quán)與制衡的精神。要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。要使公民的權(quán)利得到充分的保障，政府的權(quán)力必然要進(jìn)行收縮。國家權(quán)力在運(yùn)作過程中，只有各種權(quán)力達(dá)到一種平衡的狀態(tài)時，才能最大化的保證社會的良序發(fā)展。作為公法的行政訴訟，“公權(quán)力”在日益膨脹，“私權(quán)利”在被擠壓。這種不平等的權(quán)力關(guān)系發(fā)展到司法領(lǐng)域，有悖于法律平等要求，使司法審查流于形式。“停止執(zhí)行”就是緩解這種不平等的原則。

（二）選擇停止執(zhí)行原則的現(xiàn)實(shí)需求

1.確立訴訟停止執(zhí)行原則符合行政救濟(jì)的要求。現(xiàn)代行政已從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。授益性行政行為愈來愈多，但行政機(jī)關(guān)實(shí)施限制或剝奪相對人權(quán)利的負(fù)擔(dān)性行政行為仍占絕大多數(shù)?！安煌Ｖ箞?zhí)行原則”名為公共利益，但何為“公共利益”并沒有可衡量的標(biāo)準(zhǔn)，使得以保護(hù)行政相對人權(quán)益為基本出發(fā)點(diǎn)的例外之規(guī)定流于形式。為避免相對人的權(quán)益在行政訴訟中繼續(xù)遭受不可挽回的損失，也應(yīng)確立停止執(zhí)行原則。

2.停止執(zhí)行原則符合《行政訴訟法》的立法宗旨。我國現(xiàn)行行政訴訟法的唯一目的就是保護(hù)行政相對人合法權(quán)利。在行政法律關(guān)系中行政主體較之于行政相對人本就處于強(qiáng)勢地位，如果在訴訟程序中還要加重這種不平衡的狀態(tài)，就違背了法的正義價值?！巴Ｖ箞?zhí)行原則”正是對“權(quán)利”與“權(quán)力”之間的平衡，傾斜于保障相對人的權(quán)益，符合法的價值理念。

3.確立停止執(zhí)行的原則可以有效解決我國立法規(guī)范上存在的沖突。如前文所述，采取不停止執(zhí)行原則，其適用的范圍僅在有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行不停止執(zhí)行時，才與《行政訴訟法》第56條確立的原則相吻合，而在行政機(jī)關(guān)不享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時，它在法律條文的適用上出現(xiàn)了嚴(yán)重的沖突，這對其被稱之為一項(xiàng)行政法上的原則提出了挑戰(zhàn)，更加對我國行政法律體系的完整性造成了極大的損害。而如果以“停止執(zhí)行”為原則，不僅有效化解法律條文之間的沖突，而且實(shí)現(xiàn)法律體系上的完整性，更加利于我國行政法制的發(fā)展。

（三）完善建議

1.應(yīng)明確規(guī)定訴訟停止執(zhí)行原則適用的行政行為類型，停止執(zhí)行原則一般適用于不利行政行為，在立法修正中應(yīng)明確規(guī)定停止執(zhí)行原則一般不適用于授益行政行為。當(dāng)行政法律關(guān)系中存在兩個或者以上行政相對人且兩個相對人所承受的法律關(guān)系不同時，一個是授益性行政行為，一個是負(fù)擔(dān)性行政行為。很明顯，對于受益性行政行為不停止執(zhí)行是科學(xué)合理的，那么明確行政行為的劃分，將有利于法院快速判定行政行為的合法性。

2.在行政審查過程中可以對行政行為進(jìn)行分階段審查。通過對爭議行政案件的審查，會對案件的勝訴率有一個基本的認(rèn)知，根據(jù)是相對人勝率大還是行政機(jī)關(guān)的勝訴率大來確定是停止執(zhí)行還是不停止執(zhí)行。當(dāng)案件復(fù)雜無法判定時，法院可衡量社會公益和相對人私益繼而再作出具體的措施。這吻合了若干問題解釋中第95條規(guī)定，法院審查的前提是行政行為的合法性待定。

3.完善國家賠償和補(bǔ)償機(jī)制。盡可能將行政相對方合理的期待利益納入行政賠償范圍之中，明確界定應(yīng)賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一行政補(bǔ)償機(jī)制。另外健全行政救濟(jì)制度中關(guān)于保全制度規(guī)定，如果申請人申請執(zhí)行具體的行政行為，可要求其繳納一定的保證金，對被執(zhí)行的一方予以保護(hù)。

注釋：

陶慧.對我國訴訟不停止執(zhí)行原則之質(zhì)疑.法學(xué)研究.2013（17）.122.

許炎.行政救濟(jì)法上不停止執(zhí)行原則的再思考.行政法學(xué)研究.2006（1）.105.

徐肖東.行政訴訟停止執(zhí)行原則的建構(gòu)路徑——《行政訴訟法》當(dāng)確定訴訟停止執(zhí)行原則.湖州師范學(xué)院學(xué)報(bào).2013（2）.68.

張占甫.論行政復(fù)議和訴訟期間具體行政行為不停止的執(zhí)行原則.法制與社會.2013（11）.25.endprint