周青華 胡飄飄

【摘 要】基層民主的廣泛發(fā)展離不開社區(qū)管理機制的改革和創(chuàng)新。本文通過對下城區(qū)所轄街道的居務(wù)監(jiān)督委員會和其所在社區(qū)展開實證性研究，對社區(qū)管理制度存在的問題進行探討和分析，為社區(qū)建設(shè)提出建設(shè)性意見，以期進一步提升社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會結(jié)構(gòu)合理化和社區(qū)的自我管理能力，加快基層民主自治的深化改革實踐。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)居務(wù)監(jiān)督；現(xiàn)狀；問題；對策

社區(qū)建設(shè)是城市化和現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。2013年11月習近平總書記在黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，這就要求基層民主自治在實踐中要不斷深化改革，提高社區(qū)居民的參與度，推動社區(qū)管理機制的改革和創(chuàng)新，發(fā)揮群眾在基層民主自治中的作用。

當前關(guān)于社區(qū)居務(wù)監(jiān)督的理論探索和研究多是學理性分析，實證性研究并不多。為了探討這一機制在運行中存在問題和解決方案，筆者采用問卷調(diào)查、訪談和資料調(diào)查等方式對杭州市下城區(qū)竹竿巷、安吉、環(huán)北新村等幾個典型村展開調(diào)查。通過調(diào)查，以期掌握居民對居務(wù)監(jiān)督的認識度、居務(wù)監(jiān)督內(nèi)容、居務(wù)監(jiān)督委員會職責和居務(wù)監(jiān)督委員會作用的了解。本文將會對如何進一步提升社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會結(jié)構(gòu)合理化和社區(qū)自我管理能力進行探討。

一、當前社區(qū)居務(wù)監(jiān)督開展的現(xiàn)狀

1.居民對居務(wù)監(jiān)督的認識有待加強

社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員是一種新型社會自治組織，能夠不斷動員社區(qū)民間人力資源，凝聚社區(qū)資本參與社區(qū)管理，拓展社區(qū)居民表達訴求的渠道，公平合理調(diào)節(jié)社區(qū)居民的利益。但根據(jù)487個調(diào)查對象的回應(yīng)來看，在256個男性調(diào)查者中，僅有20人表示對社區(qū)居務(wù)監(jiān)督十分了解，47人表示比較了解，剩下的178人表示不太了解，有11人回應(yīng)根本不了解。在對222位女性調(diào)查者的訪問中，僅有13人回應(yīng)十分了解此監(jiān)督機制，36人表示比較了解，19人表示不了解，剩下的154人的反映是不太了解。通過對社區(qū)居民的問卷調(diào)查分析后發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居民中有僅有57%的人對社區(qū)居務(wù)監(jiān)督一般了解，而有43%的人對社區(qū)居務(wù)監(jiān)督并不了解。由此可知大部分居民對社區(qū)居務(wù)監(jiān)督的了解僅停留在淺表認知層次，并未認識到居務(wù)監(jiān)督在自己實際生活中的作用。社區(qū)居民對居務(wù)監(jiān)督的認識有待提高的同時也反映出居務(wù)監(jiān)督事務(wù)的開展并未深入群眾的問題。

2.存在居民對居務(wù)監(jiān)督內(nèi)容普遍了解度較高，具體細則不清楚的問題

居務(wù)監(jiān)督內(nèi)容包括匯總居民的投訴，轄區(qū)居民關(guān)心的熱點、難點問題的落實情況予以監(jiān)督，評議當月社區(qū)“兩委一站”的工作情況，黨務(wù)、居務(wù)、財務(wù)公開的情況提出處理的意見和建議等。但在此次調(diào)查中有70%的居民對社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會有著一般的了解，能大概知道居務(wù)監(jiān)督的監(jiān)督內(nèi)容，有20%的人對居務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督內(nèi)容比較了解，而這20%當中大部分居民與居務(wù)監(jiān)督委員會有過直接事務(wù)往來后才了解到的居民居務(wù)監(jiān)督委員會的一些概況，還有10%的居民對居務(wù)監(jiān)督委員會處于完全不了解的狀態(tài)，只是知道居務(wù)監(jiān)督委員會的存在，由此可見居民對居務(wù)監(jiān)督的具體監(jiān)督內(nèi)容的了解情況并不理想。居民對居務(wù)監(jiān)督委員會具體監(jiān)督社區(qū)生活的具體方面、監(jiān)督的具體內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督流程等并不清楚也反映吃居務(wù)監(jiān)督工作開展范圍的廣度和深度不夠，相關(guān)監(jiān)督工作的內(nèi)容與具體流程宣傳普及不到位、不能深入貼近居民生活、與社區(qū)居民溝通交流不充分。這也從另一個側(cè)面反映出居民參與居務(wù)監(jiān)督委員會工作缺乏積極性的問題。

3.居民對居務(wù)監(jiān)督委員的職責情況理解是存在一定偏差

社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會是為社區(qū)居民的切實利益而服務(wù)的社區(qū)的非營利性組織，它主體職能不僅包括對各級黨委政府重大決策部署和惠民政策落實情況進行監(jiān)督、對社區(qū)居民（代表）會議決議執(zhí)行、重大事項民主決策及落實情況進行監(jiān)督，還包括對社區(qū)資金、資產(chǎn)、資源等使用等情況進行監(jiān)督、對受理社區(qū)居民和轄區(qū)單位的意見建議的落實與反饋的監(jiān)督、以及對社區(qū)工作人員履職情況進行監(jiān)督等諸多方面。但在此次調(diào)查中有25%的居民認為居務(wù)監(jiān)督委員會的職能是負責社區(qū)居住環(huán)境的改善，19%的居民認為居務(wù)監(jiān)督的職責在于社區(qū)公共設(shè)施維護，23%的居民認為居務(wù)監(jiān)督的職責在于衛(wèi)生安全保障，有27%的居民認為居務(wù)監(jiān)督的職責在于公共秩序管理等方面。除此之外，居民對于社區(qū)居務(wù)監(jiān)督的具體職責并沒有全面系統(tǒng)地認知，大多數(shù)不清楚居務(wù)監(jiān)督委員會的具體職責。從調(diào)查的結(jié)果我們可以看出，居民對居務(wù)監(jiān)督委員會所具有的職能的理解存在一定的偏差。

4.居務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督作用未受到居民重視

此次調(diào)查中僅有12%的居民認為居務(wù)監(jiān)督委員會的作用非常大，這當中還包括參與到居務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督工作的居民，有17.6%的居民認為居務(wù)監(jiān)督委員會的作用較為顯著，有46.9%的居民認為居務(wù)監(jiān)督委員會的作用一般，有14.3%的居民認為尚未感受到居務(wù)監(jiān)督委員會的作用，同時有9.2%的居民對居務(wù)監(jiān)督委員會的作用表示出了質(zhì)疑。從這些直觀數(shù)據(jù)加上之前民眾對社區(qū)居務(wù)監(jiān)督的各方面認知情況中我們可以看出居務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督作用未受到居民重視。

部分居民認為居務(wù)監(jiān)督作用一般、居務(wù)監(jiān)督尚未發(fā)揮作用以及質(zhì)疑居務(wù)監(jiān)督作用。我們對這種情況進行了更深一步的訪談了解到，社區(qū)居務(wù)監(jiān)督在實際操作過程中缺乏透明的監(jiān)督程序，在監(jiān)督過程中存在居務(wù)監(jiān)督委員會的成員監(jiān)督意識不強、居民自身監(jiān)督意識不強、居務(wù)監(jiān)督的監(jiān)督內(nèi)容空泛、監(jiān)督人員職責不明確、不能及時有效處理居民反映的情況等原因致使居民對居務(wù)監(jiān)督的效果存在質(zhì)疑。

二、當前社區(qū)居務(wù)監(jiān)督機制存在的問題及分析

隨著我國基層民主自治創(chuàng)新改革的推進，人民在基層事務(wù)參與度有所提高，對基層民主自治的認識不斷加強，但基層民主自治的創(chuàng)新建設(shè)與民眾的認識度上未達到很好的契合和銜接，對于社區(qū)居務(wù)監(jiān)督機制這一創(chuàng)新民主實踐來說，實際監(jiān)督機制的運行依然存在著很多問題。

1.實際監(jiān)督力度不夠

通過數(shù)據(jù)比對我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民對居務(wù)監(jiān)督委員會的工作了解較少，存在居務(wù)監(jiān)督委員在工作中對居務(wù)監(jiān)督委員會的工作職能、工作性質(zhì)不清晰，監(jiān)督意識和理念薄弱，監(jiān)督方式和監(jiān)督渠道不明確等問題。監(jiān)督委員會的在職人員對監(jiān)督工作認識不到位，因而在監(jiān)督工作中存在敷衍了事的情況，委員會成員無法準確反映民意、民情，社區(qū)民眾問題沒有很好的解決，導致居民對居務(wù)監(jiān)督的作用表示質(zhì)疑，同時也導致居務(wù)監(jiān)督工作人員沒有公信力在工作中不能真實反映社區(qū)情況。在實際的居務(wù)監(jiān)督工作過程中，由于居民和居務(wù)監(jiān)督人員雙方的監(jiān)督意識淡薄，致使很多監(jiān)督工作僅僅流于形式，而不能的得到實質(zhì)性的效果。

2.監(jiān)督內(nèi)容存在“跑偏”問題

此次調(diào)查中有25%的居民認為居務(wù)監(jiān)督委員會的職能是負責社區(qū)居住環(huán)境的改善，19%的居民認為居務(wù)監(jiān)督的職責在于社區(qū)公共設(shè)施維護，23%的居民認為居務(wù)監(jiān)督的職責在于衛(wèi)生安全保障，有27%的居民認為居務(wù)監(jiān)督的職責在于公共秩序管理，從居民的反饋中我們可以發(fā)現(xiàn)一些居民對居務(wù)監(jiān)督委員的職責內(nèi)容會并不了解。一方面，一些居民認為的居務(wù)監(jiān)督委員會的主要職責與居務(wù)監(jiān)督委員會實際主要職責之間存在一定的偏差。居務(wù)監(jiān)督委員會當前的監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督職責并沒有能夠囊括居民所期待監(jiān)督內(nèi)容和相應(yīng)職責，這就存在實際居務(wù)監(jiān)督范圍與居民期待的職責監(jiān)督范圍不相合，監(jiān)督內(nèi)容與居民期望不對稱等問題。從中我們可以看到監(jiān)督內(nèi)容的“跑偏”問題突出。另一方面，一些居務(wù)監(jiān)督委員會委員還片面地認為監(jiān)督工作只是涉及財務(wù)開支、社區(qū)環(huán)境、食品衛(wèi)生、亂停亂放等與居民生活實時相關(guān)的問題。但事實上，居務(wù)監(jiān)督工作是一種“動態(tài)”的監(jiān)督，對于居民關(guān)心的熱點、難點問題，居務(wù)監(jiān)督委員會需要全程跟蹤反饋，居務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督還包括社區(qū)其他部門工作人員的效能作風、計劃生育、民政、勞動保障、資源使、用情況、政策落實到位等方面，居務(wù)監(jiān)督委員會都可以進行跟蹤反饋，但部分工作人員和社區(qū)居民都把居務(wù)監(jiān)督工作的監(jiān)督內(nèi)容和職責片面化了，如此一來加重了監(jiān)督“跑偏”的問題。

3.監(jiān)督職位人員缺乏專業(yè)知識

除去居民方面調(diào)查的了解，從居務(wù)監(jiān)督委員會的組織架構(gòu)中我們可以看出組織中缺少相關(guān)專業(yè)知識的人員在職工作。居務(wù)監(jiān)督委員會成員除了主任由社區(qū)紀委書記擔任，社區(qū)紀委書記屬于社區(qū)專職干部，其余成員當屬于義務(wù)兼職或退休后義務(wù)工作，有著微薄的補貼。街道或者相關(guān)部門會授予職位人員正式聘書，發(fā)放獎金獎勵以調(diào)動工作人員的積極性，但是居務(wù)監(jiān)督委員會的工作績效在很大程度上都維系在居務(wù)監(jiān)督委員會成員個人的社會公益心和責任感上，這樣基于個人品性上的制度運作和監(jiān)督效率是不穩(wěn)定的。由于缺乏固定的人員專門從事居務(wù)監(jiān)督工作，居務(wù)監(jiān)督工作在很大程度上存在著散漫性和隨意性。近些年下城區(qū)各社區(qū)選舉產(chǎn)生的居務(wù)監(jiān)督委員會中，缺少社區(qū)管理等方面的知識和經(jīng)驗，缺少對社區(qū)管理經(jīng)驗和政策了解的委員。有綜合性管理素質(zhì)的人員就更少。因此在監(jiān)督過程中，難免有不到位的地方，往往會出現(xiàn)“缺位”、“越位”的情況，不利于局務(wù)監(jiān)督工作的有效開展。

4.監(jiān)督制度有待完善

居務(wù)監(jiān)督的工作程序主要有收集民意、調(diào)查分析、監(jiān)督落實、通報反饋這四個方面，但是在具體的工作流程中這四個環(huán)節(jié)之間并不能形成很好的對接。如民意收集與調(diào)查分析中間存在重合，出現(xiàn)居民被不同工作人員就同一問題被多次訪談的情況，導致居民出現(xiàn)厭煩情緒而不能很好地配合居務(wù)監(jiān)督工作。此外，在每一個工作流程中也存在著落實標準模糊、制度責任監(jiān)督的監(jiān)督不到位、追責效果不明顯等問題。如，監(jiān)督落實如何評判落實程度并沒有準確清晰的標準；在監(jiān)督制度中缺少相關(guān)責任人對例會制度、報告制度、獎勵制度、臺賬制度、考評與責任追究制度等監(jiān)督制度本身的監(jiān)督；例會存在不能如期召開，拘泥于形式；考評責任和追究制度效果也并不盡如人意等問題。除此之外，社區(qū)以社區(qū)信箱、電話熱線和社區(qū)公告欄、報刊欄等傳統(tǒng)監(jiān)督方式方式為主，傳統(tǒng)化的監(jiān)督方式也是監(jiān)督機制落后性的體現(xiàn)，居于大數(shù)據(jù)時代下，豐富多樣網(wǎng)絡(luò)平臺和渠道上不能夠進行合理有效地運用，局限了居務(wù)監(jiān)督的方式而導致監(jiān)督效果不理想。這些問題說明制度有待進一步完善，存在的問題需要科學、合法、合理地解決。

三、社區(qū)居務(wù)監(jiān)督機制的創(chuàng)新發(fā)展對策

民眾是基層民主自治制度的基礎(chǔ)，國情政策和民意的聲音是制度改革和創(chuàng)新的方向標。制度工作的開展在圍繞民眾展開的同時也要提高制度的民信力和工作效率。通過不斷完善制度建設(shè)、跟進創(chuàng)新制度實施方式、優(yōu)化工作方法，提高民眾滿意度。文章通過對以下城區(qū)實地調(diào)研數(shù)據(jù)以及居務(wù)監(jiān)督現(xiàn)存問題的分析，我們對當前居務(wù)監(jiān)督的進一步發(fā)展提出了四項對策和建議。

1.暢通民意，貼近群眾，提高居民主監(jiān)督意識

加強對居務(wù)監(jiān)督相關(guān)內(nèi)容的普及，認真多次開展居民座談會，向居民講解居務(wù)監(jiān)督的工作性質(zhì)、工作內(nèi)容、工作程序，讓居民切實了解居務(wù)監(jiān)督的目的和意圖，切實以維護居民的切身利益更為工作出發(fā)點，發(fā)揮居務(wù)監(jiān)督便民、為民、利民的作用。同時圍繞居務(wù)監(jiān)督的熱點，對關(guān)系居民切身利益的事項做到及時地公開，對居民的質(zhì)疑作出認真解答，讓居民能實時了解居務(wù)監(jiān)督各階段所做的工作。

居務(wù)監(jiān)督委員會每月例會應(yīng)如期如實召開，通過商討本月發(fā)生的事情；匯總居民的投訴、居民關(guān)心熱點、難點問題的落實情況；評議當月社區(qū)黨務(wù)、居務(wù)、財務(wù)公開的情況等，提出處理的意見和建議。如此踏實開展居務(wù)監(jiān)督工作，有利于暢通民意，貼近群眾，提高居民主監(jiān)督意識

2.明確職責，提高能力，增強實效

首先，明確社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會的職責范圍，主要是對日常居務(wù)公開情況和居民委員會決策進行監(jiān)督，在實際工作中有權(quán)查閱，復制與監(jiān)督事項有關(guān)的各種文件資料，調(diào)查核實居民反映的有關(guān)情況，有權(quán)要求居民委員會對監(jiān)督事項作出解釋說明并提供有關(guān)材料。其次，通過居務(wù)監(jiān)督專題會、季度例會等形式，組織居務(wù)監(jiān)督委員會成員學習培訓，提高思想認識；組織社區(qū)干部學習培訓，教育引導他們深刻認識居務(wù)監(jiān)督的重要性和緊迫性，消除認識上的誤區(qū)和片面性。此外，要有針對性地向群眾宣傳實行居務(wù)監(jiān)督、民主管理的法律、法規(guī)和政策，提高參與民主管理和民主監(jiān)督的積極性。

3.建章立制，完善制度，拓展監(jiān)督渠道。

建立健全工作制度，明確居務(wù)監(jiān)督委員會的工作任務(wù)、工作職責、工作程序，以及權(quán)利和義務(wù)。對社區(qū)涉及居民利益的重要事項，必須召開居民代表會議討論決定，居務(wù)監(jiān)督委員會簽署意見并蓋章后，方可組織實施。在工作紀律上明確規(guī)定，居務(wù)監(jiān)督委員會成員代表居民行使監(jiān)督權(quán)，不參與具體居務(wù)的決策和管理，不干涉社區(qū)“兩委一站”的正常工作。在監(jiān)督制約方面，居務(wù)監(jiān)督委員會每年要向居民代表會議報告一次工作，嚴格信任度測評考核制度，信任票達不到會議人數(shù)一半的，責令其辭職，使得居務(wù)監(jiān)督的工作程序和制度加以優(yōu)化，促進各環(huán)節(jié)的良好銜接，使各責任人的工作能實現(xiàn)良好對接。對于監(jiān)督方式要綜合把握時代發(fā)展潮流，將新媒體如官方網(wǎng)站、微信公眾號、微博、論壇等新方式與傳統(tǒng)監(jiān)督渠道和路徑進行有效結(jié)合，不斷完善分赴監(jiān)督方式。

4.圍繞重點，強化公開，切實滿足居民需要

社區(qū)事務(wù)實現(xiàn)公開化，以透明居務(wù)監(jiān)督的運行方式得到居民的信任和支持。監(jiān)督工作職責公開，社區(qū)各組織機構(gòu)及居委會各工作委員會的工作職責予以公開；辦事程序公開，社區(qū)的便民服務(wù)辦事程序進行公開，方便群眾辦事；黨務(wù)公開，黨員教育、黨員發(fā)展，黨費收繳情況公開；居務(wù)公開，社區(qū)居委會的具體事務(wù)公開；財務(wù)公開，資金收支公開；資產(chǎn)使用處置公開；重大事項公開，對涉及居民切身利益的社區(qū)重大事項實行公開實事項目公開，年初確定的為民所辦的實施，及時公開，征詢大家的意見、建議；工程建設(shè)公開，對社區(qū)建設(shè)工程中的工程招投標、施工過程、審計結(jié)果予以公開；社工履職考評公開，每月對社區(qū)工作人員進行考評，結(jié)果公示；將群眾關(guān)注的熱點問題作簡要公開，使群眾及時了解主要內(nèi)容，掌握居務(wù)監(jiān)督工作動態(tài)，滿足居民的生活需要。

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