胡曉東+陳玨如

摘要：美國桑尼維爾市被譽為美國政府績效管理的“窗口”。近年來，桑尼維爾市政府又出新舉措，在績效預算管理方面取得了引人注目的進展。其運行方式、基本做法、管理效果，可以為我國地方政府提供參考范本，以梳理部門職責為基礎，將績效目標、績效任務、績效預算和績效編制有機地結合在一起，這不僅是國家治理創(chuàng)新的一面，而且是提升政府績效把“錢花在刀刃上”的重要表現(xiàn)形式，讓公眾得到更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務。

關鍵詞：美國警察部門；績效預算； 預算管理；政府績效

中圖分類號：D77.235文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2017）05-0073-08

美國桑尼維爾市被譽為美國政府績效管理的“窗口”，世界各國政府績效管理的制度性標桿——《美國政府績效管理法案》的出臺，就是在桑尼維爾市“先行先試”的藍本基礎上起草完成的，該法案以國家法律的形式引導政府績效管理，開創(chuàng)了西方國家政府績效管理的先河[1]。近年來，桑尼維爾市警察局又出新舉措，在績效預算管理方面取得了引人注目的進展，尤其在警察局的預算績效管理更是鮮為人知。我國政府各部門（包括公安系統(tǒng)）都在摸索預算績效管理的方式、方法、程序，但效果都不理想。本文擬從美國桑尼維爾市警察局預算績效管理的機制來探索美國預算績效管理的運行方式、基本做法、管理效果，以為我國政府提供參考范本。在中央相關政策的要求下，我國地方政府也陸續(xù)開展了預算績效管理，在我國當前財政總體框架下，既要保證地方政府充足的使用經(jīng)費，又要關注地方政府的使用效率和效果，以提升地方政府的績效水平，打造人民滿意的政府，美國桑尼維爾市警察局的績效預算管理提供了可資借鑒的典型案例。

一、組織戰(zhàn)略定位：美國桑尼維爾市警察局介紹

桑尼維爾市享有美國最安全城市之一的聲譽，該城市也是這個區(qū)域和州里犯罪率最低的城市[2]。其中大部分原因都可以歸功于警察局所采用的社區(qū)治安維持與問題解決途徑。同樣重要的是，被分配到消防、防火與危險品服務的工作人員的任務是通過一個強有力的消防檢查程序以及向?qū)W校，街區(qū)和商業(yè)社區(qū)提供防火教育來預防火災。緊急醫(yī)療響應是該部門的首要任務。為了提高病人的生存的潛力，警官和消防員都被訓練成了急救醫(yī)務人員（EMT），并被派往每一起危及生命的緊急醫(yī)療呼救。每一個緊急響應者都配備了自動體外除顫器（AED），這種設備在城市的建筑物里都有。

警察局（DPS）由198個宣過誓的公共安全官員，81個全職專業(yè)職員以及一些兼職和臨時雇員組成，是美國為數(shù)不多的完全整合了警察、消防的部門。公共安全官員都經(jīng)過了警官和消防員/急救醫(yī)務人員（EMTs）的交叉培訓，使部門能夠向社區(qū)提供警察、消防以及急救醫(yī)療服務。部門成員以通過聚焦犯罪和火災的預防、使用一切可利用的城市資源來解決生活品質(zhì)問題，樂于堅持實施原則維持秩序來維護一個城市的安全。警察局與城市里的學校、街區(qū)和商業(yè)社區(qū)有牢固的伙伴關系。這些伙伴關系為解決當?shù)氐膯栴}提供了一個框架，并且允許公共安全利用親密的關系來解決共同關注的領域。警察局意識到了參與性社區(qū)在提供公共安全服務和保障社區(qū)安全方面的能力。

警察局（DPS）作為一個公共部門，有自身的組織使命、愿景和價值觀，這些都為部門職責、雇員職責提供了目標導向和方向指引。第一，使命陳述：為社區(qū)提供完全整合的警察、消防和EMS公共安全服務。第二，愿景陳述：不斷提升作為完全整合的公共安全服務模型中的領導者的地位。第三，價值觀陳述：作為桑尼維爾市警察局的一員，重視角色在為社區(qū)內(nèi)安全的環(huán)境以及生活質(zhì)量提高做出的貢獻。我們樂于遵守對彼此的承諾，承擔公共責任，通過堅持以下四條共同的價值觀[3]。（1）卓越：通過提供有效的、創(chuàng)新的和有價值的服務，超越期望。（2）職業(yè)化：要以為社區(qū)提供出色的服務并保持最高的倫理、道德標準負責任地引導。（3）負責：彼此都從社區(qū)利益以及專業(yè)的角度對行為和決定負責。（4）社區(qū)參與：通過合作的、支持的以及有成效的伙伴關系，積極參與多元、有活力的社區(qū)。

二、績效預算的基礎：績效預算以部門職責劃分為基礎

美國桑尼維爾市警察局在做績效預算前，并沒有根據(jù)人員、辦公、資料、差旅等作為績效預算的內(nèi)容，而是根據(jù)項目（公共服務）的內(nèi)容作為績效預算的基礎，從這一點來說，與我國的預算績效機制就存在很大的不同。桑尼維爾市警察局（DPS）的公共服務項目由九大項目組成，這些項目是從其職責中科學梳理出來的，即警察服務、消防服務、社區(qū)安全服務、人事與培訓服務、調(diào)查服務、通信服務、公共安全管理服務、數(shù)據(jù)管理和財產(chǎn)服務以及防火與危險物品服務。

（一）警察服務

警察服務通過對緊急呼救服務和非緊急呼救服務提供相同的服務來保護每個人的生命、財產(chǎn)以及權利。在24小時內(nèi)，警官們被小組分配負責城市里的某一特定區(qū)域。警官們需要執(zhí)行聯(lián)邦、州和地方包括交通法規(guī)在內(nèi)的法律，調(diào)查可能的犯罪活動并提供犯罪預防教育。一些特別小組被分配到不同的警察服務，包括交通安全教育與實施（警官通常騎摩托車），團伙執(zhí)法隊（GET），以及一支訓練有素的特殊武器與戰(zhàn)術小組（SWAT）。另外，被派往警察服務的公共安全警官在發(fā)生緊急情況時也會根據(jù)需要協(xié)助消防活動以增加消防服務。警察服務的結果要定期向上級州警察局和FBI報告，例如，2004年至2013年，該局按照UCR報告標準向加利福尼亞DOJ和FBI報告的一部分犯罪總數(shù)（包含暴力犯罪和經(jīng)濟犯罪，參見圖1）。

（二）消防服務

消防服務主要是通過是向緊急和非緊急的火災事件以及緊急醫(yī)療服務救助提供基本響應來保護所以人的生命和財產(chǎn)安全。警官們被派到覆蓋某個特定地區(qū)的六個防火站之一。九輛消防車，兩輛卡車以及一個危險品城市搜索與救援設備每天24小時待命。被派到消防服務的警官每年還要負責超過4000次的火災預防檢查并對學校、企業(yè)進行火災預防教育。

圖1桑尼維爾市犯罪總數(shù)（按照UCR標準）圖2桑尼維爾市暴力犯罪清除率（三）社區(qū)安全服務endprint

社區(qū)安全服務與居民、企業(yè)、政府、民間組織、學校和社區(qū)組織合作來提前減少犯罪，提高居民生活質(zhì)量，使在社區(qū)里居住能盡可能的安全。街區(qū)資源警官（NROs）向社區(qū)提供預防教育。被分派到城市特定區(qū)域的街區(qū)資源警官由一名中尉監(jiān)督指導來完成維持其與學校、街區(qū)協(xié)會以及企業(yè)間的密切伙伴關系的任務。街區(qū)資源警官通過協(xié)調(diào)其他城市資源，在問題解決發(fā)起中發(fā)揮領導作用。犯罪預防助理與公共安全專家在為學校、街區(qū)和商業(yè)社區(qū)提供預防項目的支持上與街區(qū)資源警官有著緊密的合作。街區(qū)保護（NP），通過被稱為代碼執(zhí)行，用于解決桑尼維爾市住宅、商業(yè)和工業(yè)財產(chǎn)方面的代碼侵害。街區(qū)保護利用警察局中廣泛多元的資源（警察、火災預防、街區(qū)資源警官等），還有其他城市部門伙伴來解決整個城市都關心的問題。緊急服務辦公室（OES）負責災害準備活動，并確保城市工作人員通過教育和計劃能準備就緒、做到協(xié)調(diào)配合，還向街區(qū)和企業(yè)提供能夠幫助他們在災難來臨時自給自足的訓練。動物控制也屬于社區(qū)安全服務的范疇。動物管控員有責任提供的服務包括：頒發(fā)許可證，回應服務需求并將動物運給桑尼維爾市最先進的保護服務伙伴，即在米爾皮達斯的硅谷動物保護協(xié)會。

（四）人事與培訓服務

人事與培訓服務和城市人力資源部門合作，主要職能是招聘、考試、雇用、訓練所有公共安全雇員。宣過誓的候選人必須滿足一系列嚴格的標準，包括筆試、口試、心理篩查，測謊檢查，以及深入的背景調(diào)查。成功的候選人需要參加26周的警察學院的學習，14周消防學院的學習，6周基本緊急醫(yī)療技術學院學習，并且必須成功地通過兩個運行機關——警察和消防的現(xiàn)場培訓。警察局（DPS）的訓練和人事與培訓服務結合是為了確保所有國家委托的訓練能夠滿足警察、消防、緊急醫(yī)療服務的要求，專業(yè)化的訓練也能滿足特殊的任務。

（五）調(diào)查服務

調(diào)查服務主要是來源與警察服務的那些犯罪案件的調(diào)查跟進以及準備這些案子的起訴。調(diào)查服務案件的工作量由兩位監(jiān)督指導著十二名探員的中尉管理。因為很多案子都跨過了司法的邊界，這個工作單位與其他當?shù)氐姆蓤?zhí)行機關之間有密切的協(xié)調(diào)。該工作單位也與地方檢察官辦公室和圣克拉拉縣犯罪實驗室有密切的協(xié)調(diào)。近年來，技術在案件調(diào)查中扮演了越來越重要的角色，以至于探員們不斷發(fā)展在計算機取證、手機技術、利用社交網(wǎng)站、金融網(wǎng)絡分析犯罪活動中的專業(yè)技術。在2012年，警察局通過緝毒局（DEA）強制性推行的地方任務中加入了一個探員，加強了自身的調(diào)查能力。這個伙伴關系為一部分相關支出提供了聯(lián)邦資金，更重要的是，這為地區(qū)毒品和幫派活動的處理提供了多元司法途徑。在2013/14財年，公共安全預算包含了新加入的一名高級犯罪分析師。這個職位已經(jīng)成功招募并且項目也已經(jīng)開始實施。新的犯罪分析模型也將把廣泛的部門意識帶到了各種委托代理活動中。上圖提供了2004至2013年桑尼維爾市暴力犯罪清除率的歷史（參見圖2）。

（六）通信服務

通行服務的功能是作為聯(lián)絡大部分或緊急或非緊急的警察、消防/醫(yī)療事件的起始點。調(diào)度員每年大概分流115，000次來自于有線電話、手機或語音網(wǎng)絡協(xié)議聯(lián)系人的來電。每年調(diào)度員協(xié)調(diào)包括超過50，000起警察事件，7，000起消防與緊急醫(yī)療事件在內(nèi)的任務，向報告緊急醫(yī)療情況的來電者提供緊急醫(yī)療指示，加工來自警官、求救者信息的全部要求使最好的信息能夠提供給緊急響應者。

（七）公共安全管理服務

公共安全管理服務為警察局的所有服務和功能提供管理、協(xié)調(diào)和支持。專業(yè)標準單位或內(nèi)部事務，對不端行為進行有保證的調(diào)查。配備了中尉和專業(yè)工作人員各一名的專業(yè)標準單位，為確保法律和城市與部門政策被遵守而進行質(zhì)量保證審查。許可執(zhí)照中心為住宅與商業(yè)報警系統(tǒng)、出租車、按摩院、成人娛樂、行商和當鋪提供許可執(zhí)照。廢棄車輛處理和停車執(zhí)法的管理也在公共安全服務管理進行協(xié)調(diào)的范圍內(nèi)。管理服務也需要對部門的財政健康情況負責，確保整個部門都堅持財政責任，收入資源得到開發(fā)與利用。專業(yè)的工作人員參與城市預算過程的每個方面，包括但不僅限于經(jīng)費申請與財政報告、項目提交還有部門活動的協(xié)調(diào)。每年部門都會對基于罰款、沒收、許可以及數(shù)額客觀的捐款，超過470萬美元的收入負責。

（八）數(shù)據(jù)管理與財產(chǎn)服務

記錄管理與財產(chǎn)服務是非緊急警察、消防事件的基本聯(lián)系點，既可以通過手機也可以通過親自聯(lián)系。這個中心為所有警察、消防事件記錄提供了存儲庫，確保所有案件文件都為起訴準備著。記錄管理每天24小時都有安排工作人員來保證信息和報告能得到及時的處理，也保證了在常規(guī)工作時間以外全部城市服務依然有基本聯(lián)系點。財產(chǎn)服務是該中心異常重要的功能，保證警察和調(diào)查服務中警官搜集到的證據(jù)在案件起訴時得到妥善的保管、分類和處理。安全證據(jù)儲存設施設在全美路上的部門總部里，其他長期設施設在城市企業(yè)園內(nèi)。

（九）防火與危險物品服務

防火與危險品服務在消防局長的監(jiān)督下運行，是保證社區(qū)安全不可缺少的一部分。這個中心的主要目標是預防火災和與危險品有關的突發(fā)事件，并在火災或危險品突發(fā)事件發(fā)生時最小化人員受傷情況與財產(chǎn)損失。它的核心目的是整合公共教育中新建和現(xiàn)有場地的消防與生命安全檢查?；馂念A防專家對除單親家庭住戶外的所有場所進行合規(guī)檢查并與住戶和當?shù)仄髽I(yè)主協(xié)商如何維持一個消防安全的環(huán)境和建筑系統(tǒng)。學校、住宅保健設施、日托中心、夜總會以及其他可能存在易受傷害人群的場所是優(yōu)先檢查的對象?；馂念A防工程師和開發(fā)商與建筑師一起參加初步設計會，復審建筑計劃與施工圖，并現(xiàn)場檢驗火災預防系統(tǒng)，包括耐火墻、出口組件、自動噴水系統(tǒng)以及火災報警器。這些復審和檢查保證了設計系統(tǒng)在設計和安裝中能和適用代碼與標準相一致。

經(jīng)過技術訓練的危險品檢查員負責執(zhí)行和實施一系列危險品管制，包括六個全州性的危險品項目和火災代碼。這些管制覆蓋的主題包括地下儲蓄罐系統(tǒng)、意外泄漏事故預防、危險廢棄物處理系統(tǒng)、有毒氣體和危險品的一般儲存和使用。危險品檢查員經(jīng)常與火災預防工程師參加初步設計會以及與企業(yè)主、開發(fā)商的磋商會議。endprint

三、績效預算經(jīng)驗：績效先行、預算跟進

在我國傳統(tǒng)的中央管理體制中，財政部門負責預算管理，績效部門負責績效管理，預算與績效往往形成“兩張皮”現(xiàn)象，這樣導致三個問題。一是執(zhí)行部門除了忙業(yè)務，還得忙花錢。因為財政部門只負責預算的編制、執(zhí)行與監(jiān)督，不管執(zhí)行部門的績效是否達成，而績效部門只管工作績效的提升，不管錢是否花完。二是預算在執(zhí)行部門很難做機動調(diào)配。因為每年初的預算，執(zhí)行部門常常因工作環(huán)境的變化而需要改變花錢內(nèi)容時，由于財政部門的監(jiān)督，不能隨便變更預算，致使工作績效很難達成。三是預算永遠“算不清楚”。因為在實際工作中，預算細目會隨時發(fā)生變化，而且工作花費有很多內(nèi)容不可預知，因此，如果預算只是按照花費內(nèi)容核算，而不是按照工作內(nèi)容來核算，預算將是一本永遠算不清楚的“糊涂賬”。而美國桑尼維爾市警察局的績效預算機制解決了這些問題，他們只根據(jù)工作內(nèi)容核算預算經(jīng)費，而且設立工作需要達到的目標，對于工作需要的具體花費，則不做影響要求和規(guī)定，這樣就實現(xiàn)了績效與預算的有機結合。

（一）桑尼維爾市警察局的財政預算與人員編制聯(lián)動

美國桑尼維爾市警察局的預算包括四項內(nèi)容：一般性資金、資產(chǎn)罰沒資金、警察服務增加資金、事業(yè)發(fā)展資金。一般性資金主要圍繞常規(guī)的公共服務項目來做預算；資產(chǎn)罰沒資金主要指警察在執(zhí)法、提供公共服務時對違法人員或部門給予的罰款或沒收所得；警察服務增加資金是指由于公共服務內(nèi)容或方式的變化，需要增加一些資金投入來增加人員；事業(yè)發(fā)展資金主要用于購買一些固定物品來提供公共服務。

1.在警察局內(nèi)，每年的預算雖然有顯著的變化，但其特點也是鮮明的（參見表1）。第一，花費主要用于人工支出。由于公共安全管理者的崗位職責就是確保向社區(qū)提供與其使命相關聯(lián)的服務，以此來增加對社區(qū)需求的回應，因此，警察局的資金大概占城市一般資金營運開支的56%。其中，接近90%的花費被用于支付工資與福利。第二，總體項目的變化引起預算的變動。警察局2013/14財年的預算提案包含了若干個在2013/14財年中被認可的變化、公民模式的全面實施、合同開支的調(diào)整。第三，關于資金的流轉(zhuǎn)。警察局招募項目的資金，如2014/15財年和2015/16財年的資金被轉(zhuǎn)到未來兩年中用于補充二十多個新招公共安全警官的人工成本。

2.警察局的人員編制。第一，在預算不變的情況下，警察局可以根據(jù)需要調(diào)整人員（參見表2）。從桑尼維爾市警察局崗位分配表可以看出，在2013/14財年，一個公共安全調(diào)度員的崗位被加到了通信小組中以平衡人員總量，像這樣的調(diào)整還有公共安全記錄管理、行政助手、公共安全記錄協(xié)調(diào)員、公共安全調(diào)度員、高級公共安全調(diào)度員、公共安全記錄專家。在2014/15財年預算通過以后，在人事與培訓服務中增加一些預算（由1，616，379增加為1，807，557），是因為增加了一個公共安全警官，其招聘、雇傭并培訓需要提前很長時間?？偟膩碚f，在2012/13財年后警察局的總體數(shù)量沒有變動，只是有8名公共安全警官的職位有了變動。第二，盡管部門的總體結構并沒有大的變動，但一些小的變化使特定服務的項目預算和時間重新分配。另外，項目每年做了250，000美金的預算作為要付給郡縣（the County）的定金?？たh不用向城市公布這筆費用，盡管國家已經(jīng)將定金補償給郡縣。因為國家資金中的定金在可預見的未來內(nèi)是有保障的，這筆開支被從預算中移除了。一些存款被合同費用中指紋花費100，000美金的增加額抵消了。指紋花費預計在預算的第二年下降，但與2013/14財年對比依然在持續(xù)增加的基礎上增長了50，000美金。

（二）桑尼維爾市警察局的財政預算與績效目標聯(lián)動

桑尼維爾市警察局績效預算管理體制的成功之處在于將預算與績效通過工作項目和內(nèi)容綁在一起。2010年～2015年警察局的戰(zhàn)略績效目標共七項：自然與人為危害的風險可接受水平目標 （SN-1）；災害有效應對（SN-2）；安全而有保障的城市（SN-3）；警察服務中的公信力（SN-4）；有效的消防服務響應體系（SN-5）；有效的突發(fā)事件響應能力（SN-6）；有效的突發(fā)事件通信服務（SN-7）。為達成目標，該市警察局實現(xiàn)了“績效目標”“績效任務”“績效預算”“績效編制”的對接。

1.實現(xiàn)了績效目標與部門任務的對接。部門任務是根據(jù)部門職責來設定的，指向又是針對績效目標而來的，這種對應性主要有三中表現(xiàn)形式（參見表3）。第一，“一一對應”型。如，社區(qū)安全服務部門的績效指標“SNAP受訓志愿者人數(shù)”與“SN-2：災害有效應對”形成“一一對應”關系。第二，“一對多”型。如，警察服務部門的“警察響應緊急時間的次數(shù)及平均響應時間”同時對應“SN-3：安全而有保障的城市；SN-4：警察服務中的公信力；SN-6：有效的突發(fā)事件響應能力”。第三，“多對一”型。如，警察服務部門的“交通執(zhí)法站的數(shù)量”“開出交通罰單的數(shù)量”“實施交通熱點的數(shù)量”與一個績效目標“SN-3：安全而有保障的城市”對應。這樣多種形式的對應使公共安全管理者明白績效任務的目標指向，以及在同一績效目標下，由多個公共安全管理職位共同承擔，增強了公共安全管理者的責任感和使命感。

2.實現(xiàn)了績效目標與績效結果的對接。從表1-3可以看出，績效結果的顯示主要由四種類型的衡量標準，即數(shù)量、時間、次數(shù)、比例。數(shù)量主要用于可以直接以量來表示績效結果的績效指標，如，“消防站人員完成檢查的次數(shù)”；時間主要用于直接以時間的衡量來表示績效結果的績效指標，如，“消防響應緊急醫(yī)療事件的次數(shù)及平均響應時間”；次數(shù)主要用于直接以個數(shù)的統(tǒng)計來表示績效結果的績效指標，如，“消防響應緊急醫(yī)療事件的次數(shù)”；比例主要用于直接以計算的比率來表示績效結果的績效指標，如，“收到法規(guī)執(zhí)行案件三天內(nèi)調(diào)查的比例”。經(jīng)典績效管理學認為，績效指標的衡量需要根據(jù)指標的特點來選擇不同類型的標準[4]（p.212），而這個類型的標準要切實反映出績效的高低或好壞，在表1-3的績效標準類型中，這一點被充分表現(xiàn)出來。endprint

3.實現(xiàn)了績效結果與編制數(shù)量的對接。在我國傳統(tǒng)的績效管理或預算管理中，績效目標的設計與達成，往往與預算沒有關系，造成了績效管理為了績效目標而管理，預算管理為了預算執(zhí)行而管理，“兩張皮”現(xiàn)象十分明顯，績效管理部門常常抱怨人員數(shù)量嚴重欠缺，預算管理部門也抱怨錢花了不少，怎么就難以見到成效，編制部門也抱怨，人員配置了不少，怎么很難見績效。分析表1-1、表1-2和表1-3可以看出，兩張表不是割裂的，而是具有高相關性的，績效目標的設計與達成完全與預算、人員聯(lián)系在一起，如以2014年度與2015年度在警察服務部門的“警察響應突發(fā)事件的次數(shù)及平均響應時間”為例，其次數(shù)和時間分別由“2，135和4分57秒”提升到了“2，148和4分47秒”，是因為2015年度比2014年度在警察服務部門增加了1名警察，預算由“29，231，828美元”增加到了“30，467，032美元”，盡管這個預算增加還包括其他方面的內(nèi)容，但至少可以說明在人員成本預算方面也有了增加。

四、經(jīng)驗借鑒：“戰(zhàn)略、職責、績效、預算”四位一體

從以上美國桑尼維爾市警察局的績效預算管理看，其成功之處在于構建了“戰(zhàn)略定位、職責定位、績效定位和預算定位”四位一體的政府績效預算管理體系。

（一）戰(zhàn)略定位

在現(xiàn)代組織中，戰(zhàn)略的地位被越來越多的組織視為管理的重要因素之一，政府等公共部門也不例外。近年來，我國政府及其所屬部門也非常重視戰(zhàn)略在管理中的應用，以保證黨中央、國務院等重大決策部署落實為基點，以加強效能建設、增強執(zhí)行力和公信力為核心，以“簡便易行，全員參與，信息化管理”為方向，構建科學的績效計劃、評估、運用、改進機制，調(diào)動激發(fā)干部職工工作積極性和能動性，推動事業(yè)又好又快發(fā)展。例如，我國國土資源部自2011年的績效管理試點工作以來，國土資源部始終圍繞黨中央、國務院的戰(zhàn)略部署來進行績效管理[5]（p.1），其內(nèi)容為“3+2”模式?！?”就是職責履行、依法行政（依法辦事）、領導班子建設等3個方面主體內(nèi)容；“2”就是創(chuàng)優(yōu)與創(chuàng)新、違規(guī)與違紀兩個方面的附加內(nèi)容。但是，我國政府各部門的戰(zhàn)略規(guī)劃缺乏一定的聚焦性，大多數(shù)都是重點工作或任務的下達，只有從使命、愿景、價值觀上做出科學的陳述，才能表述清晰組織戰(zhàn)略，這樣做能夠統(tǒng)一部門、人員、權力、公眾在運行之中的矛盾或沖突。

（二）職責定位

職責是一個組織內(nèi)部分工的權力、責任、義務的分工。在我國政府等公共部門中，由于未經(jīng)科學的工作分析，長期以來，各部門職責處于交叉、重合、空缺等現(xiàn)象普遍存在，導致部門之間在工作中推諉、扯皮等現(xiàn)象也時有發(fā)生[6]。從上文美國桑尼維爾市政府的績效管理來看，部門職責是在組織戰(zhàn)略定位后的第二個需要重點考慮的問題，在我國，需要編制管理部門依據(jù)“三定方案”，結合戰(zhàn)略目標，對政府各部門的職責進行重新梳理和劃定，理順組織戰(zhàn)略與部門職責的關系，形成目標與途徑的正確關系。

（三）績效定位

績效是一個組織或部門的產(chǎn)出或結果。根據(jù)上文案例可以看出，美國桑尼維爾市政府的部門績效目標是部門職責與組織戰(zhàn)略目標結合下的產(chǎn)物，這樣，更能夠保證了組織戰(zhàn)略目標下達與部門職責履行緊密銜接的可能性。在我國，從各地市政府績效管理看，近些年來隨著對政府績效管理理念和實踐的不斷探索，在部門績效定位方面做得比較準確，例如，北京市政府的“三效一創(chuàng)”、甘肅省政府的“第三方評估”[7]、國稅總局的“績效管理4.0”[8]（p.25）等，都表現(xiàn)出部門績效與組織戰(zhàn)略的契合。

（四）預算定位

預算是一個組織完成組織任務或工作必備的資金或資源。在政府等公共部門中，預算則意味著公共財政在組織或部門中的投入，是保證組織或部門順利完成工作的根本[9]。我國目前正在執(zhí)行預算績效管理，此管理模式可以說是我國政府績效管理與預算管理相結合的一種創(chuàng)新，但是，其根本問題在于，預算績效管理是在我國財政部推動下的一項預算管理改革，說到底，還是在預算管理的范疇，沒有突破財政資金使用的框框，更無法把人員編制管理拿進來一起管理。但美國桑尼維爾市政府的績效管理則是在政府層面將績效與預算加以綁定的管理，并根據(jù)預算的實際情況來招募、調(diào)配、使用人員，真正把“工作、目標、預算、人員”結合在一起，從本質(zhì)上看，也是把“事物權、財政權和用人權”真正融為一體進行了管理。

綜上所述，政府績效管理不僅是一個戰(zhàn)略執(zhí)行的工具，而且是一個預算管理工具，更是一個人員編制管理工具[10]。美國桑尼維爾市警察局以梳理部門職責為基礎，將績效目標、績效任務、績效預算和績效編制有機的結合在一起，樹立了績效預算績效的典范。雖然，我們正在探索從預算績效管理，但實現(xiàn)績效預算管理才是我們的創(chuàng)新目標，此目標的實現(xiàn)，不僅是國家治理創(chuàng)新的一面，更是提升政府績效，把“錢花在刀刃上”，讓公眾得到更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務。

（本文由于篇幅所限，表格所列數(shù)字均為部分數(shù)據(jù)，如需全面了解數(shù)據(jù)資料，可發(fā)郵件huxiaodong97@163.com）

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[10]Michael D. Reisig，Mark E. Correia.Public Evaluations of Police Performance： An Analysis Across Three Levels of Policing[J].American Journal of Police，1997，（2）.[責任編輯：劉瓊蓮]第19卷第5期天津行政學院學報V0I.19，N0.52017年9月JOURNAL OF TIANJIN ADMINISTRATION INSTITUTESep. 2017DOI：10.16326/j.cnki.10087168.2017.05.011endprint