王春業(yè)+王晨洋

摘要：作為反腐的專門機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)是異體監(jiān)察，這是良好監(jiān)察制度的必然要求，是我國(guó)多年來監(jiān)察實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)總結(jié)，也是域外監(jiān)察實(shí)踐的有益啟示。目前我國(guó)試點(diǎn)中的監(jiān)察委員會(huì)，沒有按照異體監(jiān)察體制進(jìn)行很好的設(shè)計(jì)，人事管理體制上受制于地方，財(cái)政供給體制上不能獨(dú)立于地方，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員的有效監(jiān)察。在異體監(jiān)察體制設(shè)計(jì)中，最關(guān)鍵的是要處理好監(jiān)察委員會(huì)與黨的領(lǐng)導(dǎo)及人民代表大會(huì)制度的關(guān)系。監(jiān)察委員會(huì)體制改革必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，但并不一定是接受所有層級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，可直接受中共中央的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，不受地方黨委的干預(yù)；要堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，但并不是讓所有層級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)介入其中，要由全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的主要人員進(jìn)行任命，無須地方權(quán)力機(jī)關(guān)的介入。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立的財(cái)政支付，徹底擺脫對(duì)地方的依附和地方對(duì)監(jiān)察委員會(huì)工作的不當(dāng)干預(yù)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察委員會(huì)體制；異體監(jiān)察；垂直管理

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2017）05-0048-07

為整合反腐資源、擴(kuò)大監(jiān)察范圍并建立黨領(lǐng)導(dǎo)下的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，2016年11月中共中央印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）；之后不久，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)也做出了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)決定》），在北京、山西、浙江及所轄市、縣區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)，由此，啟動(dòng)了監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)工作。然而，這個(gè)即將建立的監(jiān)察委員會(huì)到底應(yīng)該是一個(gè)怎樣的體制架構(gòu)？如何才能既充分發(fā)揮其反腐功能又避免重蹈以往監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革的覆轍？這是一個(gè)非常值得研究的問題。

一、監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行異體監(jiān)察的必要性

所謂異體監(jiān)察，是與同體監(jiān)察相對(duì)而言的，是指監(jiān)察主體與監(jiān)察對(duì)象不處于同一權(quán)力系統(tǒng)，而且相互間沒有業(yè)務(wù)往來和其他利益關(guān)系的一種監(jiān)察制度。

（一）異體監(jiān)察是良好監(jiān)察制度的必然要求

監(jiān)察是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督、考察、檢舉的行為，是對(duì)監(jiān)察對(duì)象的挑剔，往往具有否定性，也是讓監(jiān)察對(duì)象產(chǎn)生不愉快的行為。尤其是對(duì)具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國(guó)家公職人員的監(jiān)察，更需要一種有效的監(jiān)察體制，因?yàn)樗麄儭跋碛袊?guó)家職權(quán)和特殊社會(huì)地位，他們的腐敗活動(dòng)總是利用或者借助于所擔(dān)任的國(guó)家職務(wù)或者影響力”“他們的公共職務(wù)及其事實(shí)上的豁免地位，可以掩蓋其違法和違紀(jì)事實(shí)，甚至抵抗和妨礙反腐敗監(jiān)督調(diào)查”[1]。要實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)察，必須確保監(jiān)察主體與監(jiān)察對(duì)象之間不存在利益關(guān)系，不存在其他可能影響監(jiān)察效果的因素。有人認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)察，雖同屬于一個(gè)權(quán)力系統(tǒng)，但監(jiān)察的效果也較好；還有人認(rèn)為，同級(jí)之間的監(jiān)察，即使同屬于一個(gè)政府內(nèi)的職能部門之間，效果也是不錯(cuò)的。其實(shí)，這些都是似是而非的想法，是經(jīng)不住推敲的。就上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)察而言，由于上級(jí)與下級(jí)之間存在著較為緊密的工作關(guān)系，長(zhǎng)時(shí)間的業(yè)務(wù)往來關(guān)系也會(huì)影響到上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)察的客觀性，久之，就會(huì)形成上級(jí)對(duì)下級(jí)的袒護(hù)，不利于進(jìn)行客觀公正的監(jiān)察。就存在利益關(guān)系的同級(jí)之間的監(jiān)察而言，監(jiān)察的一方在對(duì)被監(jiān)察的另一方行使監(jiān)察權(quán)時(shí)，往往出于工作利益的考量不會(huì)動(dòng)真格，難以達(dá)到很好的監(jiān)察效果。可見，要使監(jiān)察取得最佳效果，監(jiān)察主體必須處于一個(gè)超然的、獨(dú)立的地位，與被監(jiān)察對(duì)象之間不存在任何工作關(guān)系、利益關(guān)系。

（二）異體監(jiān)察是我國(guó)多年來監(jiān)察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的總結(jié)

自新中國(guó)成立以來，我國(guó)一直都有專門行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。解放初期在黨內(nèi)設(shè)立了各級(jí)人民監(jiān)察委員會(huì)，1954年，人民監(jiān)察委員會(huì)改為監(jiān)察部，地方上也建立了監(jiān)察（廳）局。當(dāng)然，那時(shí)的監(jiān)察主要是行政監(jiān)察，后因國(guó)家管理體制的調(diào)整，監(jiān)察部被撤銷，直到1986年12月才被恢復(fù)。2007年，為了進(jìn)一步加強(qiáng)反腐倡廉工作，我國(guó)設(shè)立專門的國(guó)家預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)屬于國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)的預(yù)防腐敗工作，各地方也建立了相應(yīng)的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)。然而，從新中國(guó)成立后我國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)發(fā)展與演變的歷程看，其大多數(shù)情況下都沒有取得預(yù)期的效果，尤其是作為政府職能部門的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，幾乎處于形同虛設(shè)的狀態(tài)，這也是當(dāng)下我國(guó)啟動(dòng)監(jiān)察體制改革的重要?jiǎng)右?。之所以沒有取得好的效果，重要原因之一是同體監(jiān)察，或者說，沒有實(shí)現(xiàn)完全的異體監(jiān)察。大多數(shù)情況是，監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于政府中的一個(gè)職能部門：在中央，監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于國(guó)務(wù)院的一個(gè)部門；在地方，監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于地方政府的一個(gè)（廳）局。這種讓政府中的一個(gè)部門來監(jiān)察其他同級(jí)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的體制，難以充分發(fā)揮其監(jiān)察的功能。特別是2007年9月建立了專門的國(guó)家預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，原本希望其成為“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的機(jī)構(gòu)，在協(xié)調(diào)各部門預(yù)防腐敗工作中能形成一個(gè)整體的合力，進(jìn)一步拓展工作領(lǐng)域并形成全社會(huì)防腐的局面，但實(shí)踐表明，該機(jī)構(gòu)沒有充分地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。歸根到底，還是反腐體制設(shè)計(jì)上出了問題，這種依附于政府的、作為行政機(jī)關(guān)之一的反腐機(jī)構(gòu)是不能充分地實(shí)現(xiàn)其反腐功能的。

黨的十八大以來中央實(shí)行的巡視組制度及其取得的較好反腐效果，從另一個(gè)角度為我們提供了新的視野，提供了一個(gè)異體監(jiān)察的樣本。中央巡視組采取“盯人”“盯事”“盯重點(diǎn)”問題的方式對(duì)省部級(jí)單位及其領(lǐng)導(dǎo)成員進(jìn)行巡視，巡視組的組長(zhǎng)雖然是由部級(jí)干部擔(dān)任，級(jí)別上也并不高于其巡視的對(duì)象，但與被監(jiān)察對(duì)象之間不存在隸屬關(guān)系，不存在利益關(guān)系，而是直接向中央負(fù)責(zé)，“盡可能切斷巡視者和被巡視者之間可能的‘公關(guān)聯(lián)系，破除巡視不視的敷衍或者視而不巡的縱容”[2]，這使得巡視組工作人員敢于公正、客觀地進(jìn)行查處，并確實(shí)查出了許多特大、重大的腐敗案件，反腐倡廉取得了非常好的效果。因此，中央巡視組的體制完全可以作為監(jiān)察委員會(huì)體制構(gòu)建的一種啟示。當(dāng)然，這種巡視工作需要常態(tài)化、制度化和法制化。

（三）異體監(jiān)察是域外監(jiān)察實(shí)踐的有益啟示endprint

各國(guó)或各地區(qū)都存在職務(wù)腐敗問題，因此，反對(duì)與懲治貪污腐敗成為各國(guó)或各地區(qū)的共同愿望。縱觀其他做得較好的國(guó)家或地區(qū)，其監(jiān)察體制的設(shè)計(jì)都具有異體監(jiān)察的特點(diǎn)，其中最為典型的是我國(guó)香港地區(qū)的廉政公署、新加坡的反貪污調(diào)查局等。在香港地區(qū)，廉政公署的廉政專員是最高首長(zhǎng)的代表，廉政公署機(jī)構(gòu)整體獨(dú)立于港府機(jī)構(gòu)；廉政公署成員與公務(wù)員體系剝離而自成獨(dú)立系統(tǒng)；廉政公署經(jīng)濟(jì)開支獨(dú)立，職員享有不同于政府機(jī)構(gòu)成員的獨(dú)立津貼和基金優(yōu)遇[3]。在人員任命方面，廉政公署的專員由特首直接任命，并對(duì)特首負(fù)責(zé)，其他工作人員采取向社會(huì)公開招聘的方式，經(jīng)過層層嚴(yán)格選拔任用。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，廉政公署實(shí)行統(tǒng)一垂直的領(lǐng)導(dǎo)，不接受任何機(jī)關(guān)和組織的干預(yù)。這種高效、科學(xué)的異體監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置，使香港可以從根本上扭轉(zhuǎn)曾經(jīng)極度惡化的貪污腐敗社會(huì)風(fēng)氣，成為亞洲最廉潔的地區(qū)之一。新加坡的反貪污調(diào)查局也不從屬于任何部門，局長(zhǎng)由總理任命，只對(duì)總理一人負(fù)責(zé)，其他工作人員采取向社會(huì)公開招募的方式獲得職務(wù)，由此，反貪污調(diào)查局可以獨(dú)立地行使職權(quán)，不受任何人和組織的指揮和管轄，與被監(jiān)察對(duì)象之間形成了互不隸屬的鮮明的異體監(jiān)察架構(gòu)。此外，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局直屬于總統(tǒng)，在各地的分部不受地方政府管轄，可以對(duì)任何人展開調(diào)查；瑞典的監(jiān)察專員及其工作機(jī)構(gòu)都獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外，只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，其任命和任期都不受政府機(jī)構(gòu)的影響[4]?？梢姡M管不同國(guó)家或地區(qū)的國(guó)情、區(qū)情不同，監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置也有所差異，但其成功的共同點(diǎn)之一就是采取異體監(jiān)察的方式來設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)：監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅被給予高規(guī)格的配置、獨(dú)立于其他機(jī)關(guān)，而且在人、財(cái)、物上也不依附于任何國(guó)家機(jī)關(guān)。只有這樣，監(jiān)察機(jī)構(gòu)才能超然地開展監(jiān)察工作，監(jiān)察人員才能毫無顧慮地對(duì)手握重權(quán)的國(guó)家公職人員進(jìn)行監(jiān)察。

二、當(dāng)下監(jiān)察委員會(huì)體制設(shè)計(jì)沒有體現(xiàn)異體監(jiān)察的特點(diǎn)

目前，我國(guó)在設(shè)計(jì)三個(gè)省、市試點(diǎn)中的監(jiān)察委員會(huì)體制時(shí)，顯然已經(jīng)考慮到以往監(jiān)察體制的弊端，并在體制設(shè)計(jì)上力圖避免其受制于政府。例如，將負(fù)有監(jiān)察職能的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，即將政府中的監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)以及檢察院的反貪、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪部門的職能整合到監(jiān)察委員會(huì)中，避免了多頭監(jiān)察、分散監(jiān)察的弊端；規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的相關(guān)人員由同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)選舉或任免等，以提高監(jiān)察委員會(huì)的政治地位和法律地位。但就現(xiàn)行《試點(diǎn)方案》和《試點(diǎn)決定》看，仍然存在著一些亟待改革的弊端。

（一）人事管理體制上受制于地方

關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的人事管理體制，在《試點(diǎn)決定》中有這樣的表述：“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。監(jiān)察委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。”從該表述中可以看出，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既要對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同時(shí)也要對(duì)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。然而在同時(shí)要向兩個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的情況下，到底哪一個(gè)為主，或哪一個(gè)才具有決定性作用呢？根據(jù)這個(gè)規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)主要人員的任命是由地方人大及其常委會(huì)決定的，受制于地方權(quán)力機(jī)關(guān)，地方權(quán)力機(jī)關(guān)既然有任命的權(quán)力，當(dāng)然也有罷免的權(quán)力，實(shí)際上對(duì)監(jiān)察委員會(huì)人員的任命起著非常重要的作用。然而，按照通常的政治常識(shí)，權(quán)力機(jī)關(guān)作用的背后往往更多地體現(xiàn)為地方黨政的作用，因?yàn)榈胤綑?quán)力機(jī)關(guān)在對(duì)人員的選舉或決定之前，候選人的提出是離不開地方黨委的，甚至就是地方黨委選定了候選人之后，交給地方權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行表決，即使要征求上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的意見，地方黨委的作用也是非常重要的。因此，誰可以作為候選人，地方黨委起著決定性作用。此外，地方政府的首長(zhǎng)或一定級(jí)別的地方政府官員，往往是地方黨委的副書記或常委或委員，也要參加地方黨委會(huì)研究人事問題，這種黨政交叉任職的特點(diǎn)，決定了地方政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)相關(guān)人選問題有發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，甚至有表決的機(jī)會(huì)?？梢?，試點(diǎn)中的監(jiān)察委員會(huì)體制的設(shè)計(jì)，使監(jiān)察委員會(huì)呈現(xiàn)明顯地方化的傾向。這樣體制設(shè)計(jì)的結(jié)果是，地方上的監(jiān)察委員會(huì)很快變成真正為地方服務(wù)的監(jiān)察委員會(huì)，許多問題會(huì)屈從于地方，甚至其考核、晉升等都要與地方密切相連了。這種體制就讓我們想起了我國(guó)曾經(jīng)在政府內(nèi)設(shè)立的國(guó)家預(yù)防腐敗局以及各地方政府設(shè)立的預(yù)防腐敗局，因受制于地方而幾乎沒有發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，與當(dāng)初的預(yù)期形成了巨大反差。而如今，國(guó)家花了如此大的成本組建監(jiān)察委員會(huì)，如果仍然遵循以往的領(lǐng)導(dǎo)體制和人員管理體制，就難以避免重蹈上述機(jī)構(gòu)運(yùn)行的覆轍，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）財(cái)政供給體制上不能獨(dú)立

對(duì)監(jiān)察委員會(huì)在財(cái)政供給方面應(yīng)如何進(jìn)行設(shè)計(jì)，《試點(diǎn)方案》與《試點(diǎn)決定》都沒有做出明確規(guī)定，但從當(dāng)下的試點(diǎn)情況看，主要由地方財(cái)政來保證監(jiān)察委員會(huì)的正常運(yùn)行。這種財(cái)政供給體制最大的弊端是，被供給的單位將對(duì)供給單位形成一定的依附關(guān)系，因?yàn)榈胤截?cái)政供給多少，離不開地方政府的預(yù)算，離不開地方的支持力度。而作為對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行查處的機(jī)構(gòu)，監(jiān)察委員會(huì)要對(duì)供給其財(cái)、物的地方機(jī)關(guān)及其公職人員進(jìn)行監(jiān)察，其監(jiān)察效果是很難想象的。這種供給體制讓我們有似曾相識(shí)之感。我們對(duì)法院、檢察院工作環(huán)境進(jìn)行反思時(shí)，就抨擊司法機(jī)關(guān)的財(cái)與物受制于地方，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)成為地方的司法機(jī)關(guān)，不能公正司法，特別是檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件的過程中，由于財(cái)和物與地方有千絲萬縷的聯(lián)系，沒有真正意義上的獨(dú)立辦案，在辦理貪污賄賂案件中受行政干擾較大。這個(gè)詬病被抨擊多年，由此引發(fā)了一場(chǎng)司法改革的浪潮，最終形成了省以下的檢察機(jī)關(guān)和法院由省直接領(lǐng)導(dǎo)的司法改革，以擺脫地方的不當(dāng)干預(yù)。然而，正當(dāng)司法改革呈現(xiàn)方興未艾之時(shí)，新成立的監(jiān)察委員會(huì)不僅在人事體制上，而且在財(cái)和物的供給體制上又一次重蹈以往的覆轍，將具有重要職能的監(jiān)察委員會(huì)交由地方，甚至是縣區(qū)一級(jí)的地方。這種體制怎能保證其獨(dú)立、不受干擾地開展監(jiān)察工作？怎能保證其可以公正客觀地對(duì)公職人員進(jìn)行有效監(jiān)察？監(jiān)察委員會(huì)的工作是一種以權(quán)力制約權(quán)力的行為，如果監(jiān)察委員會(huì)本身不夠強(qiáng)大，仍采取財(cái)與物受制于地方的這種管理體制，將使監(jiān)察委員會(huì)再一次淪為一個(gè)地方監(jiān)察機(jī)關(guān)，而當(dāng)將本來就具有很大威懾作用的檢察機(jī)關(guān)的反貪反瀆等職能合并過來后，不但沒有充分發(fā)揮原有查處職務(wù)犯罪的權(quán)力，而且實(shí)際上是對(duì)本來較強(qiáng)的檢察機(jī)關(guān)的反貪能力起著弱化作用。如果出現(xiàn)這種結(jié)果，這肯定不是監(jiān)察委員會(huì)建立的初衷。endprint

（三）難以對(duì)同級(jí)地方公職人員進(jìn)行有效監(jiān)察

設(shè)在地方的監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督對(duì)象是誰，這是一個(gè)值得研究的問題。我國(guó)通常的情況是，同級(jí)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)很少對(duì)同級(jí)機(jī)關(guān)尤其是對(duì)所在地的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)察，而是對(duì)下級(jí)的機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)察。然而，按照監(jiān)察的實(shí)際效果，一個(gè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)往往對(duì)與自己處在同一地域的監(jiān)察對(duì)象更為了解，也最能發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪問題，監(jiān)察的效果也最佳；若采取上級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)監(jiān)察的模式，上級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖有較高的權(quán)威性，卻也存在諸多不利條件。例如，在對(duì)下級(jí)信息的掌握、人員的了解等方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如同級(jí)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，且在地域上上級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)往往遠(yuǎn)離監(jiān)察對(duì)象，監(jiān)察效果更受影響。但我國(guó)試點(diǎn)地方的監(jiān)察委員會(huì)的主要人員由地方權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，地方化傾向較為嚴(yán)重，難免要受到地方的干預(yù)，如果要求其對(duì)同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，難以發(fā)揮監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)同級(jí)監(jiān)察的優(yōu)勢(shì)。實(shí)際上，在其他國(guó)家或地區(qū)的反腐機(jī)構(gòu)中，設(shè)在地方的分部不受地方政府的指揮和管轄，因此，可以獨(dú)立地對(duì)所處地方的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，即使是對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)人員也可以進(jìn)行監(jiān)察。而我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)體制的設(shè)計(jì)難以對(duì)同級(jí)地方公職人員進(jìn)行有效監(jiān)察，其結(jié)果只能循著上級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)察下一級(jí)國(guó)家公職人員的舍近求遠(yuǎn)的監(jiān)察路徑，難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作的最佳效果。

三、異體監(jiān)察與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大制度的辯證關(guān)系

按照《試點(diǎn)方案》與《試點(diǎn)決定》的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察的對(duì)象非常廣泛，不僅包括行政機(jī)關(guān)工作人員，還包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派、人民團(tuán)體與群眾團(tuán)體以及其他單位中行使國(guó)家公權(quán)力的工作人員，可以說是“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員均實(shí)施監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋”[5]。特別是監(jiān)察委員會(huì)也要對(duì)黨的機(jī)關(guān)和人大機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行監(jiān)察，因此，在監(jiān)察委員會(huì)的建構(gòu)中，不僅要處理好如何監(jiān)察的相關(guān)問題，也需要從法理上對(duì)監(jiān)察委員會(huì)與黨的領(lǐng)導(dǎo)以及與人大制度關(guān)系問題進(jìn)行充分論證。

作為異體監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，必然要求監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立于被監(jiān)察的國(guó)家機(jī)關(guān)，進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)察活動(dòng)，但我國(guó)不同于域外的重要特點(diǎn)是，“中國(guó)特色社會(huì)主義法治語境下，監(jiān)察體制改革要與黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主有機(jī)結(jié)合”[6]。執(zhí)政黨在政治生活中具有非常重要的地位，同時(shí)，人大制度是我國(guó)的基本制度，監(jiān)察委員會(huì)必須處理好與這兩者的關(guān)系。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并不一定是接受所有層級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)

在進(jìn)行監(jiān)察委員會(huì)體制設(shè)計(jì)時(shí)，繞不開的首要問題是，如何處理好監(jiān)察委員會(huì)與執(zhí)政黨的關(guān)系問題，同時(shí)面臨的一個(gè)問題是，監(jiān)察委員會(huì)既要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，又如何行使對(duì)黨內(nèi)干部特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)察的權(quán)力。這個(gè)問題可從兩個(gè)方面來分析。一是關(guān)于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)問題。在我國(guó)，必須堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是不可動(dòng)搖的一條基本原則，也是一條歷史的經(jīng)驗(yàn)，“無論什么時(shí)期，黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)都是由黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的，并根據(jù)時(shí)代任務(wù)賦予新的要求”[7]。正如習(xí)近平講的那樣：“辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨。中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所在、幸福所在。”[8]因此，監(jiān)察委員會(huì)的組建以及監(jiān)察委員會(huì)人員的領(lǐng)導(dǎo)體制，自然要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，是在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，這一點(diǎn)是絲毫動(dòng)搖不了的。二是如何接受黨的領(lǐng)導(dǎo)的問題。我國(guó)各級(jí)都有相應(yīng)的黨組織，依次有中共中央、省級(jí)黨委、地市級(jí)黨委、縣區(qū)級(jí)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，甚至在群眾自治組織的村民委員會(huì)中也可以設(shè)立黨委。實(shí)際上，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，不一定是讓所有層級(jí)的黨組織都有機(jī)會(huì)干預(yù)監(jiān)察委員會(huì)的工作，尤其是不能讓層級(jí)低的黨組織有干預(yù)的機(jī)會(huì)，這是反腐工作的特殊性決定的。設(shè)立在地方上的監(jiān)察委員會(huì)，不能在這些地方的黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作，否則，難以對(duì)所在地方黨的機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行監(jiān)察，也就難以對(duì)地方政府以及其他機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行有效監(jiān)察。為此，在監(jiān)察委員會(huì)改革這件事情上，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該主要是直接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)，而不能接受地方黨委尤其是更低層級(jí)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)監(jiān)察委員會(huì)與黨的關(guān)系作如此的設(shè)計(jì)，不僅保證了監(jiān)察委員會(huì)的改革堅(jiān)持了共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而且有利于確保監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立、高效、權(quán)威，不受地方政府的不當(dāng)干預(yù)，從而為其充分發(fā)揮監(jiān)察功能創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（二）堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度并不是讓所有層級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)都介入其中

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度中必然居于核心地位，決定了與其他制度的關(guān)系只能是產(chǎn)生與被產(chǎn)生、決定與被決定的關(guān)系，是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民探索新型國(guó)家治理形式和途徑的產(chǎn)物，是我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理最根本、最重要的制度平臺(tái)，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一[9]，對(duì)此，不能有絲毫的動(dòng)搖。人民代表大會(huì)制度的基本內(nèi)容是，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過選舉的方式選出代表組成權(quán)力機(jī)關(guān)，權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生其他國(guó)家機(jī)關(guān)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使各自的職權(quán)，并對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，其權(quán)力同樣來自于人民，要對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不能違背人民代表大會(huì)這個(gè)根本的政治制度。然而，權(quán)力機(jī)關(guān)具有多層級(jí)性，既有全國(guó)人大及其常委會(huì)，也有省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)，而監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置是到縣區(qū)一級(jí)的。作為肩負(fù)反腐任務(wù)的監(jiān)察委員會(huì)的人員的產(chǎn)生并不一定讓所有層級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)介入才算遵守了人民代表大會(huì)制度，完全可以在更高層次上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，即由全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的主要人員進(jìn)行任命或決定，而不需要地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的人員任用進(jìn)行介入。就像我國(guó)的軍事委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)一樣，中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)主席由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，其他組成人員則由軍事委員會(huì)主席提名并由全國(guó)人大常委會(huì)決定。地方權(quán)力機(jī)關(guān)在對(duì)軍事委員會(huì)組成人員的任命上沒有參與進(jìn)來，這種做法既保證了軍隊(duì)的統(tǒng)一調(diào)度和領(lǐng)導(dǎo)，又體現(xiàn)了人民代表大會(huì)制度的基本內(nèi)容。在這個(gè)方面，監(jiān)察委員會(huì)的體制也可以從中進(jìn)行借鑒。endprint

監(jiān)察委員會(huì)與上述兩者的關(guān)系是作為異體監(jiān)察的監(jiān)察委員會(huì)體制設(shè)計(jì)必須要處理好的問題，至于監(jiān)察委員會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)如政府、檢察機(jī)關(guān)、法院等的關(guān)系，只是工作分工與配合的問題，不屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，不存在難以處理的問題，因此，本文在此不做專門論述。

四、異體監(jiān)察體制的具體設(shè)計(jì)

監(jiān)察委員會(huì)要真正實(shí)現(xiàn)最佳的監(jiān)察效果，必須實(shí)行完全的異體監(jiān)察。然而，如果要求是異體監(jiān)察，似乎是要求監(jiān)察委員會(huì)不僅不能屬于其中的任何序列，而且不能接受任何一個(gè)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，這才是真正的異體監(jiān)督，但這種獨(dú)立王國(guó)似的情形是不可能的。這就有一個(gè)體制設(shè)計(jì)的問題。

（一）監(jiān)察委員會(huì)直接受中共中央的領(lǐng)導(dǎo)

監(jiān)察委員會(huì)的異體監(jiān)察體制的設(shè)計(jì)，首要問題是要處理好監(jiān)察委員會(huì)與執(zhí)政黨的關(guān)系。正如上文所講的那樣，任何國(guó)家機(jī)關(guān)都必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察委員會(huì)也不例外，但關(guān)鍵是接受哪一級(jí)黨組織對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。有一點(diǎn)是可以肯定的，不能讓所有層級(jí)的黨組織都能對(duì)相應(yīng)的監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，否則，就將再一次使監(jiān)察委員會(huì)淪為地方的機(jī)構(gòu)，受制于地方的干預(yù)。本人認(rèn)為，可做如下體制設(shè)計(jì)：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)直屬于中共中央，對(duì)中共中央負(fù)責(zé)；國(guó)家監(jiān)察委員領(lǐng)導(dǎo)省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)設(shè)區(qū)的市級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，市級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)縣區(qū)級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。也就是說，監(jiān)察委員會(huì)要實(shí)行完全垂直的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，即使設(shè)在地方上的監(jiān)察委員會(huì)也實(shí)行監(jiān)察委員會(huì)系統(tǒng)內(nèi)的垂直管理和領(lǐng)導(dǎo)，只接受上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，而不受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。這種體制設(shè)計(jì)既有效實(shí)現(xiàn)了我國(guó)黨對(duì)監(jiān)察委員會(huì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的政治要求，也防止在地方上受到地方黨委以及借助于黨委的地方政府對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察工作的不當(dāng)干預(yù)，更能夠提高監(jiān)察委員會(huì)的政治地位，因?yàn)橹挥芯邆湔紊系臋?quán)威性，反腐敗機(jī)構(gòu)才能夠不屈從于任何部門或個(gè)人的不當(dāng)干預(yù)或掣肘，不懼怕任何違法亂紀(jì)的利益集團(tuán)[10]。此外，也可以有效解決試點(diǎn)過程中關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)如何對(duì)一級(jí)黨委的組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、對(duì)外聯(lián)絡(luò)部長(zhǎng)，對(duì)專職的黨委常委、黨委書記以及對(duì)省委書記、市委書記進(jìn)行監(jiān)察的政治體制上的糾結(jié)[11]。

（二）監(jiān)察委員會(huì)只對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)

監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，這是無可置疑的，也是我國(guó)民主體制的必然要求，但關(guān)鍵是由哪一級(jí)人大產(chǎn)生。本人認(rèn)為，在處理監(jiān)察委員會(huì)與人大的關(guān)系問題方面，應(yīng)由高層權(quán)力機(jī)關(guān)介入其中。具體而言，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的主任在中共中央提名的基礎(chǔ)上由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)；國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的副主任以及省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的主任，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任提名，由全國(guó)人大常委會(huì)任命，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)；其他各層級(jí)具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的監(jiān)察人員，包括市級(jí)、縣級(jí)的監(jiān)察委員會(huì)主任、副主任，都由監(jiān)察委員會(huì)系統(tǒng)內(nèi)采取層層任命的方式來產(chǎn)生，而不實(shí)行地方權(quán)力機(jī)關(guān)任命程序；監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)的其他工作人員則采取公開考試選拔或從專家中精選等方式來任用，無須地方權(quán)力機(jī)關(guān)任免。因此，在地方上的監(jiān)察委員會(huì)實(shí)際上相當(dāng)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的派駐機(jī)構(gòu)，不與地方發(fā)生工作上的往來，這種體制保證了監(jiān)察委員會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，遵循了人民代表大會(huì)制度的基本要求，同時(shí)又避免了地方人大對(duì)地方監(jiān)察委員會(huì)的介入，進(jìn)而防止地方黨委、地方政府通過人大選舉和任命的環(huán)節(jié)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)施加不當(dāng)干預(yù)。

（三）監(jiān)察委員會(huì)要與政府、法院、檢察院處于并列關(guān)系

監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立于政府、法院、檢察院等是沒有問題的。從目前的《試點(diǎn)方案》和《試點(diǎn)決定》中的規(guī)定看，也是遵循這個(gè)思路的，即地方的監(jiān)察委員會(huì)主任由地方人大機(jī)關(guān)產(chǎn)生，副主任和委員由地方人大常委會(huì)決定，這將構(gòu)建一個(gè)“一府、兩院、一委”的架構(gòu)體系，也就是說，監(jiān)察委員會(huì)與政府、法院、檢察院可以并列。特別是監(jiān)察委員會(huì)不是政府的一個(gè)部門，有利于擺脫行政的不當(dāng)干預(yù)，從而使監(jiān)察委員會(huì)徹底擺脫地方在人財(cái)物上的羈絆。這個(gè)架構(gòu)體制在未來的監(jiān)察委員會(huì)機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)必須繼續(xù)堅(jiān)持，絕不可退步，特別不可退步到將監(jiān)察委員會(huì)變?yōu)榈胤秸囊粋€(gè)部門。當(dāng)然，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)人員的任免則要遵循上述高層次的管理體制。

（四）監(jiān)察委員會(huì)要實(shí)行獨(dú)立的財(cái)政供給渠道

與異體監(jiān)察體制相適應(yīng)的是財(cái)政供給上的獨(dú)立。監(jiān)察委員會(huì)的財(cái)政供給同樣應(yīng)實(shí)行獨(dú)立渠道，通過專門的財(cái)政預(yù)算，實(shí)行單獨(dú)預(yù)算、獨(dú)立支付，與地方徹底脫鉤。即監(jiān)察委員會(huì)所需經(jīng)費(fèi)要經(jīng)過全國(guó)人大法定程序批準(zhǔn)后，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一撥款、單獨(dú)支付，獨(dú)立開支，不受地方的制約，擺脫對(duì)地方財(cái)政的嚴(yán)重依賴，最大限度地減少地方對(duì)職務(wù)犯罪查處的干預(yù)，以此保證監(jiān)察委員會(huì)真正獨(dú)立辦案。

總之，通過異體監(jiān)察體制的設(shè)計(jì)，使得作為國(guó)家反腐專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)察委員會(huì)成為一個(gè)真正“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，成為一個(gè)組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、層級(jí)關(guān)系簡(jiǎn)單、便于統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一行動(dòng)的機(jī)構(gòu)[12]，以營(yíng)造出一個(gè)“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治環(huán)境。

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