_張繼峰

政府和社會資本合作（PPP）模式，是我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分。2014年以來，PPP模式在我國取得長足進展，為穩(wěn)增長、促改革、惠民生發(fā)揮了積極作用，也促進了政府治理體系的完善和治理能力的提升。但是，隨著PPP模式向縱深推進，一些問題也隨之浮出水面，有些問題甚至帶來地方政府財政風險，亟待通過加強PPP模式法治建設(shè)予以解決。

一、PPP模式亂象危及地方政府財政安全

（一）有些地方推出大量PPP項目，導致政府支出責任激增

部分地方政府認為PPP項目是社會資本負責建設(shè)、運營的項目，政府不控股、不負責融資，因而不會增加政府債務(wù)。于是不顧當?shù)貙嶋H，盲目多上項目、上大項目，加大了政府支出責任。實際上，由于PPP項目的回報方式多為“政府付費”或“可行性缺口補助”，政府負有付費或補助義務(wù)，因此本質(zhì)上仍屬于政府投資。盡管政府付費、缺口補助不是嚴格意義上的債務(wù)，但無疑會增加政府未來的支出責任。PPP模式可以平滑財政支出，但不能免除政府支出責任。

（二）為政績盲目上馬PPP項目，加大財政風險

目前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的核準權(quán)下放到了地方政府，地方政府自己核準，自己決定是否上、上多大、上多少項目。核準權(quán)下放，是“放管服”改革的突出體現(xiàn)。“放管服”的政策導向毋庸置疑，但是，投資分為政府投資（非市場化投資）和民間投資（市場化投資），“放管服”應(yīng)該主要針對民間投資，讓市場在資源配置中起決定性作用；而PPP項目的本質(zhì)是政府投資，由于地方政府的“GDP沖動”和“政績沖動”，利用PPP模式，花未來的錢做眼前的政績，對本屆政府來說“有百利而無一害”。有些地方政府盲目上馬大型PPP項目、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)項目，項目回報方式基本都是“政府付費”或“可行性缺口補助”，寅吃卯糧，讓財政最終“兜底”。

（三）人為“泛化”PPP模式，致使很多項目“混入”PPP，讓財政“埋單”

有些地方政府受某些社會資本引導，刻意用PPP模式“包裝”項目，可謂花樣繁多：有的包裝一些經(jīng)營類基建項目，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目；有的包裝一些遠超當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和生活水平的項目，如某貧困縣總?cè)丝谥挥形辶f，卻建一座能容納20萬人的體育場；有的地方為滿足某些特定人群需要而包裝項目，如以文化中心的名義建地方政府辦公大樓；還有的打著“產(chǎn)業(yè)新城”“特色小鎮(zhèn)”的旗號，打包一定區(qū)域內(nèi)所有基礎(chǔ)設(shè)施，包裝成一個PPP項目。如此種種“包裝”出來的項目都有一個共同目的：以PPP模式讓財政最終“埋單”。這些項目不僅造成了巨大浪費，還會使地方政府面臨較大的債務(wù)風險，甚至有些“造城運動”項目已經(jīng)危害到地方政府的管理，如有些“產(chǎn)業(yè)新城”項目的中標社會資本要求其“新城”范圍內(nèi)所有的土地、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)都要征得其同意。

（四）變相突破“10%紅線”，財政風險被掩蓋

為控制PPP項目中的地方財政支出責任，財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金［2015］21號）規(guī)定：“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%?！钡珜嵺`中，政府基建類投資帶來的政府支出責任并未得到有效控制，“10%紅線”屢屢被突破：有些地方人為放大“10%紅線”，在預(yù)測未來一般性公共預(yù)算支出時，過度樂觀計算，例如年均增長30%且連續(xù)增長30年；或者拉長年限，將PPP項目的期限拉長到50年甚至更長；有些地方將沒有“10%紅線”約束的政府性基金（主要是土地出讓收入）全部安排用于支付PPP項目；有些地方政府一次性推出幾個大項目，就把未來30年的全部支付責任用完；還有些地方政府不顧國計民生，推出很多形象工程、面子工程、奢侈工程，迅速占據(jù)了“10%”，而未來的民生工程卻“無米下鍋”。

上述問題，最終都指向地方政府對基建項目的支付責任，其背后是地方政府面臨的債務(wù)風險加大，進而危及國家金融安全。習近平總書記在2017年7月召開的第五次全國金融工作會議上明確指出，防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險是金融工作的永恒主題。對于PPP模式存在的上述問題，要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風險放在更加重要的位置，科學防范，早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置。

二、對策舉措

PPP模式盡管存在一些問題，但也不宜一刀切全面剎車。對待PPP模式，應(yīng)該立法優(yōu)先，有法可依；管放結(jié)合，有保有壓。

（一）加快PPP模式立法進程，改變PPP無法可依的局面

目前，PPP模式尚無任何法律、行政法規(guī)予以規(guī)范，僅有一部部門規(guī)章，即國家發(fā)改委2015年頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，其余均為規(guī)范性文件、政策制度?！罢摺北旧砭哂胁环€(wěn)定性，政策的“與時俱進”使得民營資本參與PPP項目十分謹慎，導致“公私合作”被戲稱為“公公合作”。從2016年1月財政部的《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》，到2017年7月國務(wù)院法制辦的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），國務(wù)院一直在嘗試加快PPP模式法治化進程。但目前來看，每年上萬億投資規(guī)模的PPP項目無法可依，對政府、對社會資本來說都面臨很大風險。因此，建議加快《條例》起草出臺進程，制訂立法進度表，促成“PPP基本法”盡早出臺。

《條例》作為PPP“根本大法”，建議宜粗不宜細，宜原則不予具體。對于PPP目前存在的理念問題和根本問題應(yīng)予以明確。這些問題包括：第一，明確發(fā)展改革部門與財政部門在PPP事務(wù)主管權(quán)的分工；第二，理清PPP模式與其他模式的邊界，例如PPP與政府購買服務(wù)、PPP與特許經(jīng)營，等等；第三，確立PPP模式需要遵循的基本法律原則，最少應(yīng)包括平等原則、公開原則、誠信原則、信賴利益保護原則等；第四，明確PPP爭議解決的法律適用，哪些情況應(yīng)適用民事爭議解決機制，哪些應(yīng)適用于行政爭議解決機制；第五，梳理并明確《條例》與其他法律、法規(guī)有關(guān)PPP模式適用和銜接問題，例如PPP與土地制度、PPP與稅收制度、PPP與招投標制度的銜接和沖突解決機制，等等。

（二）建立政府基建投資項目準入監(jiān)管體系，加強對項目的準入監(jiān)管

PPP項目的本質(zhì)特征仍是政府投資，政府投資一定會增加政府支出責任，其中必然涉及財政支出或政府債務(wù)，進而影響到財政風險和金融安全。因此，項目該不該投，該投哪些，若該投，先投哪些，都應(yīng)法治化，應(yīng)該有健全的準入監(jiān)管體系加以規(guī)范，而不能任由地方領(lǐng)導主觀意志決定動輒上百億的項目。不僅PPP項目應(yīng)受到監(jiān)管，所有的政府基建項目投資都應(yīng)如此。

政府基建投資項目準入監(jiān)管體系，應(yīng)分為規(guī)則監(jiān)管和層級監(jiān)管兩個方面：一是規(guī)則監(jiān)管。包括準入規(guī)則、規(guī)模規(guī)則、順序規(guī)則等。規(guī)則內(nèi)容主要包括：如果需要增加政府支出責任，哪些類項目可以上，哪些類不能上；如果項目可以上，就所在地方經(jīng)濟發(fā)展水平，該上多大規(guī)模；多個項目同時推出時，優(yōu)先順序應(yīng)如何，等等。監(jiān)管規(guī)則作為PPP法治化的重要組成部分，用以指導“層級監(jiān)管”中的中央、省級政府對項目的核準。二是層級監(jiān)管。PPP和其他政府基建項目，不能靠地方政府自身“核準”，也不能靠市場規(guī)律“優(yōu)勝劣汰”，而是應(yīng)該按照上述既定規(guī)則，由中央政府或省級政府分級監(jiān)管。但依據(jù)“自己不能監(jiān)管自己”和有效監(jiān)管原則，建議：一是所有政府項目不能由所在地地方政府核準；二是為實現(xiàn)有效監(jiān)管，一方面實行“跨級核準”，即具有核準權(quán)的政府僅為中央政府和省級地方政府，地級市以上（含地級市）項目均由中央政府核準，區(qū)縣級項目由省級地方政府核準，不再下放到省級以下政府；三是上述“監(jiān)管規(guī)則”盡量合理、全面，能夠覆蓋多數(shù)情況，核準盡量減少主觀意志和自由裁量權(quán)，防止人為干預(yù)和權(quán)力尋租。

（三）堅持“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”的指導思想

對所有政府基建投資項目都應(yīng)當做到以下三點。一是一視同仁，統(tǒng)一管理。對于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，無論采取何種模式（包括PPP、政府購買服務(wù)、委托代建、政府產(chǎn)業(yè)基金等），只要涉及政府支付義務(wù)，都按“政府資本性支出”統(tǒng)籌規(guī)范，納入“準入監(jiān)管體系”，統(tǒng)一管理，確保政府債務(wù)、政府支付責任可測、可控。二是總量控制，紅線監(jiān)管。對于擬投資建設(shè)的政府負有支付義務(wù)的基建項目，根據(jù)地方財力指標，設(shè)定政府支付責任的總量控制紅線，包括PPP紅線（一般性公共預(yù)算支出和政府性基金都要設(shè)置紅線），以及其他非PPP紅線（例如PPP不超過“10%”，其他非PPP不超過“20%”），為政府支付責任設(shè)置“天花板”。三是民生優(yōu)先，有保有壓。地方政府推出的政府負有支付義務(wù)的基建項目，應(yīng)有先后順序：貧困落后地區(qū)的PPP項目，各級政府應(yīng)確保全力、優(yōu)先支持；關(guān)系國計民生、為最廣大人民群眾受益的PPP項目，須優(yōu)先推出，確保支付；對于投資量較大的地鐵、輕軌，及文化中心、體育中心、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項目，要嚴格進行必要性評估和審核，確需建設(shè)的，嚴格控制其建設(shè)內(nèi)容、總投規(guī)模。嚴格禁止利用PPP模式搞形象工程、面子工程、奢侈工程。