2015年1月14日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，要求對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革。至此，我國(guó)實(shí)行了幾十年的公務(wù)員由“公家”養(yǎng)老的制度正式宣告結(jié)束。

一、國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本類型

根據(jù)國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)（ISSA）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全球近80個(gè)國(guó)家對(duì)公務(wù)員實(shí)行了單獨(dú)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，占已建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度國(guó)家總數(shù)的45%。由于每個(gè)國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)上的情況各有不同，社會(huì)保障制度也各有其獨(dú)特的模式。從總體上來看，公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本可分為單一型、復(fù)合型、統(tǒng)一型以及過渡型。見表1。

表1

1.單一型公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

單一型公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)方式、給付標(biāo)準(zhǔn)和條件都與職員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在較大差異，公務(wù)員并不參與針對(duì)其他職員的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，而是由政府為公務(wù)員制定相對(duì)獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度根據(jù)公務(wù)員個(gè)人是否需要繳費(fèi)，又可以分為現(xiàn)收現(xiàn)付型和基金積累或部分積累型。

（1）現(xiàn)收現(xiàn)付型?，F(xiàn)收現(xiàn)付型的代表國(guó)家是法國(guó)。法國(guó)為公務(wù)員設(shè)計(jì)的保險(xiǎn)制度稱為特殊保險(xiǎn)制度，主要為公務(wù)員、職業(yè)軍人、地方公共機(jī)構(gòu)人員、礦工、海員等提供服務(wù)。其主要的資金來源是國(guó)家財(cái)政，養(yǎng)老保險(xiǎn)不要求公務(wù)員個(gè)人繳費(fèi)。但是，這類國(guó)家的養(yǎng)老金給付會(huì)給國(guó)家財(cái)政帶來沉重的負(fù)擔(dān)。

（2）基金積累或部分積累型。在這種類型中，會(huì)建立專門的公務(wù)員養(yǎng)老基金，實(shí)行完全積累和部分積累，公務(wù)員個(gè)人須按比例繳納一定費(fèi)用。比如美國(guó)紐約、加利福尼亞等州的公務(wù)員養(yǎng)老基金，這種類型在治理、投資以及籌資方面不受聯(lián)邦政府的直接管轄。

2.復(fù)合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

復(fù)合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是指公務(wù)員除了參加全國(guó)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以外，還有專門的補(bǔ)充職業(yè)年金，這種部分統(tǒng)一的制度模式被很多發(fā)達(dá)國(guó)家的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所采用。例如英國(guó)采取補(bǔ)充養(yǎng)老金的制度，為退休公務(wù)員提供額外的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由國(guó)民年金制度和共濟(jì)年金制度共同組成，其中共濟(jì)年金是在由國(guó)民參與的國(guó)民年金的基礎(chǔ)上提供給公務(wù)員所獨(dú)有的同收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金。

3.統(tǒng)一型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

公務(wù)員與其他就業(yè)者實(shí)行完全統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。采取這種模式的國(guó)家大多在上個(gè)世紀(jì)進(jìn)行了養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)的基本改革，建立了由私營(yíng)機(jī)構(gòu)管理強(qiáng)制性的個(gè)人養(yǎng)老金制度。其中以智利為代表，國(guó)家的公職人員參加全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，與企業(yè)雇員的養(yǎng)老制度沒有本質(zhì)的差異。

4.過渡型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

這種制度以美國(guó)為代表，是由單一型養(yǎng)老保險(xiǎn)向復(fù)合型養(yǎng)老保險(xiǎn)過渡的一種制度。美國(guó)的公務(wù)員退休金計(jì)劃建立于1920年，而全社會(huì)養(yǎng)老金制度大約在1935年左右才建立。公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度跑在了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度前面，大多數(shù)參加了公務(wù)員退休金計(jì)劃的政府雇員因此沒有加入社會(huì)養(yǎng)老金制度。1986年美國(guó)制定了新的公務(wù)員退休制度，主要是由政府社會(huì)保障養(yǎng)老金、公共部門退休金計(jì)劃、聯(lián)邦節(jié)儉儲(chǔ)蓄計(jì)劃三部分共同構(gòu)成。自此改革后，美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的架構(gòu)與美國(guó)全社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的架構(gòu)基本趨于一致。

二、我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的基本情況

2015年1月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2015〕2號(hào)）要求改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2015年3月，自《人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部關(guān)于貫徹落實(shí)＜國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定＞的通知》下發(fā)后，各省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作實(shí)施辦法，為有序推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革工作提供了政策保障?？v觀我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，有如下特點(diǎn)：

1.參保范圍

與國(guó)外將公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保范圍僅界定為公務(wù)員不同，我國(guó)參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的參保范圍除了按照公務(wù)員法管理的單位及參照公務(wù)員法管理的機(jī)關(guān)（單位）以外，還擴(kuò)大到事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員。

2.繳費(fèi)基數(shù)及年金政策

按照國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)基本類型的劃分，我國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)是介于“單一型”與“復(fù)合型”之間的一種養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。一方面，我國(guó)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)是游離于現(xiàn)行的企業(yè)保險(xiǎn)之外的一套單獨(dú)體系，有專門的基金來統(tǒng)籌，并且要求職工個(gè)人繳費(fèi)，因此，從原則上講，它應(yīng)當(dāng)屬于“單一型中的基金積累或部分積累型”的養(yǎng)老保險(xiǎn)。另一方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，還必須建立職業(yè)年金作為補(bǔ)充，且職業(yè)年金要求單位和個(gè)人按一定比例進(jìn)行繳費(fèi)，即屬于“復(fù)合型”養(yǎng)老保險(xiǎn)的范疇。據(jù)此可以推斷，我國(guó)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在形成之初，是綜合考慮我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合全球大多數(shù)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)而建立的一套完備的體系。

3.改革前后養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的合理銜接

與美國(guó)的“過渡型”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不同，我國(guó)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然起步較晚，但仍要求與舊有的保險(xiǎn)體系（如企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、原有試點(diǎn)政策）合理銜接，確保政策的統(tǒng)一規(guī)范。

4.改革前后待遇水平的合理銜接

“立足增量改革，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡”是我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的總體原則，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)參加工作的時(shí)間不同，將全體工作人員分為“老人”“中人”和“新人”，并制定相應(yīng)的養(yǎng)老金計(jì)算辦法。

5.延長(zhǎng)退休年齡的政策

目前國(guó)際上通用的做法是，退休年齡隨著平均壽命的延長(zhǎng)而延長(zhǎng)，如美國(guó)的退休年齡從65歲延長(zhǎng)到67歲，德國(guó)從60歲延長(zhǎng)到65歲。隨著我國(guó)人口老齡化加劇，2015年中共中央組織部、人力資源社會(huì)保障部發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位縣處級(jí)女干部和具有高級(jí)職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員退休年齡問題的通知》，延長(zhǎng)女性縣處級(jí)干部及高級(jí)專家的退休年齡。想要通過政策手段延長(zhǎng)退休年齡，將養(yǎng)老金的支付風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到后代身上，緩解基金支付壓力。

三、國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的啟示

1.合理籌資，共擔(dān)責(zé)任

政府、機(jī)關(guān)單位和個(gè)人三個(gè)主體共同籌資，共擔(dān)責(zé)任，這是能保障公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)發(fā)展的根本措施?，F(xiàn)今大部分國(guó)家是由多方聯(lián)合籌集資金，提倡責(zé)任共擔(dān)的原則。在美國(guó)，聯(lián)邦公務(wù)員按工資總額的6%繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)還實(shí)行賬戶積累制，公務(wù)員本人按不超過工資10%的比例儲(chǔ)蓄，政府則為公務(wù)員個(gè)人儲(chǔ)蓄帳戶提供補(bǔ)貼，最高可以達(dá)到5%。目前中國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也開始借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，建立起共擔(dān)責(zé)任的籌資機(jī)制。這種機(jī)制一方面減輕了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，另一方面提高了個(gè)人的責(zé)任意識(shí)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的結(jié)合，使之更加適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，促進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在正確的道路上繼續(xù)前進(jìn)。

2.效率優(yōu)先，兼顧公平

從國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老金待遇來看，大多數(shù)國(guó)家的公務(wù)員養(yǎng)老金待遇要高于普通雇員。例如日本、加拿大等國(guó)的公務(wù)員養(yǎng)老金水平比企業(yè)要高得多，另外一些國(guó)家公務(wù)員的養(yǎng)老金水平也不同程度地高于企業(yè)職員。在我國(guó)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化繳費(fèi)，即根據(jù)崗位和薪級(jí)確定繳費(fèi)基數(shù)，并按照當(dāng)?shù)仄骄べY實(shí)行300%的限高和60%保底政策，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效并未納入繳費(fèi)基數(shù)。這個(gè)政策有助于保障不同的機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間，相同層次人員養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的平衡。但由于目前企業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)實(shí)行的是全口徑收入，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是部分工資納入繳費(fèi)基數(shù)范疇，這勢(shì)必會(huì)造成企業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)比機(jī)關(guān)事業(yè)保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)高，這也就意味著在基本養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)上，雖然機(jī)關(guān)事業(yè)保險(xiǎn)有職業(yè)年金作為補(bǔ)充，但由于職業(yè)年金沒有統(tǒng)籌基金的調(diào)節(jié)，企業(yè)保險(xiǎn)的退休待遇必然會(huì)高于機(jī)關(guān)事業(yè)保險(xiǎn)。對(duì)此，各國(guó)都推出例如適度降低替代率，進(jìn)行工資制度改革等相應(yīng)的措施來平衡公務(wù)員與普通職員之間的待遇差別，努力實(shí)現(xiàn)不同職業(yè)群體之間的公平性。所以，在后一階段中，如何在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中促進(jìn)效率與公平的有機(jī)結(jié)合，是決定我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革成敗的重要因素。

3.制度并軌，多層融合

一方面，我國(guó)公務(wù)員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以和企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，實(shí)行全社會(huì)城鎮(zhèn)勞動(dòng)者統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這樣有利于勞動(dòng)力在企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間自由流動(dòng)，維護(hù)社會(huì)公平。另一方面，公務(wù)員的職業(yè)年金制度可以自行分離，建立有別于企業(yè)的職業(yè)年金制度，體現(xiàn)公務(wù)員制度的穩(wěn)定性和特殊性。這樣做可以減少改革的阻力，有利于推進(jìn)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。

[1]李陶：《“老齡化”社會(huì)下養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題及出路》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2015年第4期。

[2]鮑艷秋：《國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較研究及其對(duì)中國(guó)的啟示》，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)2015年學(xué)位論文。

[3]金赟：《養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制歷史沿革與改革路研究》，《浙江學(xué)刊》2015年第1期。

[4]介燕菁:《淺談我國(guó)事業(yè)單位人事制度改革》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇》2015年第5期。

[5]龍玉其：《不同類型公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的比較研究——以英國(guó)、德國(guó)、新加坡為例》，《保險(xiǎn)研究》2012年第7期。