摘 要：文章緣起十八屆五中全會“增加公共服務(wù)供給”的莊嚴(yán)承諾，在深入總結(jié)我國養(yǎng)老公共服務(wù)供給現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，剖析增加供給面臨的困境，有針對性地提出增加養(yǎng)老公共服務(wù)的對策與建議，希冀為政府政策制定和制度再設(shè)計提供參考。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老 公共服務(wù) 制度保障

“增加公共服務(wù)供給”是中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議，去年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)在2017年繼續(xù)深化供給側(cè)改革。作為政府公共服務(wù)重要內(nèi)容的養(yǎng)老公共服務(wù)，涉及千家萬戶。在老齡化日益嚴(yán)重的今天，中央的決策部署為破解老齡化難題指明了方向。然而，知易行難，正值人口轉(zhuǎn)變時期的中國，養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀如何？增加服務(wù)供給的實(shí)現(xiàn)路徑是什么？這些問題需要聯(lián)系現(xiàn)實(shí)國情認(rèn)真深入地研究。

一、我國養(yǎng)老公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

黨和政府一直將養(yǎng)老作為基本公共服務(wù)范疇。改革開放以來，特別是中共十八大以來，各級政府通過制度建設(shè)，加大財政投入，在完善養(yǎng)老服務(wù)體系和增加供給方面取得了顯著成績。

（一）老齡事業(yè)專門管理機(jī)構(gòu)紛紛建立

從1982年的“中國老齡問題全國委員會”到1999年的“全國老齡工作委員會”，國務(wù)院專門設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)主管全國老齡相關(guān)工作，成員單位包括民政部、財政部等32個國家部委。各省、市、縣、鄉(xiāng)也都設(shè)立老齡工作委員會，如此便形成了從中央到地方的工作網(wǎng)絡(luò)，便于政策的傳達(dá)與執(zhí)行；2014年，代管全國老齡委的民政部設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專家委員會，決策咨詢機(jī)制得以建立健全。

（二）相關(guān)制度陸續(xù)制定頒布

隨著《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》（2008）、《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（2009）、《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（2014）、《關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》（2017）等文件的頒行，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、農(nóng)村養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老、企業(yè)年金等制度建設(shè)分頭推進(jìn)，各級政府為特定人群提供養(yǎng)老公共服務(wù)有了制度遵循。

（三）養(yǎng)老保障能力迅猛提高

從養(yǎng)老基金規(guī)模來看，1998年的養(yǎng)老基金累計結(jié)余額為587.8億元，2015年為3.99萬億元，18年增長了近68倍；從參保人數(shù)來看，1997年全國參加基本養(yǎng)老保險的企業(yè)職工為8671萬人，2015年則增加到88777萬人，增長了10倍之多；從基本養(yǎng)老金水平來看，1997年全國各地區(qū)平均養(yǎng)老金水平為每年4381元，2015年則達(dá)到29010元，增長超過6倍。

二、增加養(yǎng)老公共服務(wù)供給面臨的困境

雖然，我國養(yǎng)老體系建設(shè)取得了如上成績，但毋庸諱言的是，面對2.31億老人（2016年末數(shù)）形成的巨大挑戰(zhàn)，增加政府養(yǎng)老公共服務(wù)供給還面臨著諸多困境。

（一）養(yǎng)老金不能統(tǒng)籌使用

養(yǎng)老金虧空曾一度讓國人憂心忡忡，有學(xué)者指出，以CPI為基準(zhǔn)測算，2030年和2050年我國養(yǎng)老金缺口將達(dá)4.1萬億元和6.1萬億元。因?yàn)槿狈Υ髷?shù)據(jù)的支撐，單純爭論養(yǎng)老金規(guī)模沒有太大的實(shí)際意義，但養(yǎng)老金不能在全國統(tǒng)籌使用卻是一個不爭的事實(shí)。目前，東北三省等局部地區(qū)養(yǎng)老金“入不敷出”，而南方許多省份則存在較大結(jié)余，由于養(yǎng)老金尚未實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，為基礎(chǔ)養(yǎng)老公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了較大障礙。

（二）投資運(yùn)營方式不當(dāng)導(dǎo)致養(yǎng)老金不斷縮水

由于過分關(guān)注養(yǎng)老金投資的安全性，我國養(yǎng)老基金投資被局限在銀行存款和購買國債上，如此投資結(jié)構(gòu)在一定程度上限制了盈利能力。原本捉襟見肘的養(yǎng)老金，由于投資運(yùn)營方面的問題，導(dǎo)致過去20年貶值近千億元，養(yǎng)老金面臨的主要是保值增值壓力而非支付壓力。養(yǎng)老金入市從理論上講可以緩解這一尷尬，但我國股市尚不成熟-高波動性決定了養(yǎng)老金入市缺少制度性條件。

（三）現(xiàn)行財稅制度不利于養(yǎng)老金做大

現(xiàn)行企業(yè)年金的稅收制度為國家構(gòu)建多支柱養(yǎng)老金體系設(shè)置了障礙。政府鼓勵養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策沒有完全落實(shí)到位，遲滯了養(yǎng)老體系的健全與完善。

三、對策與建議

人口老齡化考驗(yàn)著政府公共服務(wù)供給能力。深化養(yǎng)老制度改革，各級政府應(yīng)從供給側(cè)改革入手，探索增加養(yǎng)老公共服務(wù)供給的具體路徑。

（一）推進(jìn)養(yǎng)老制度并軌，著力提高供給水平

長期以來，我國養(yǎng)老制度呈現(xiàn)“碎片化”態(tài)勢，近些年來，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老并軌；城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險與新農(nóng)保合并為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險（即“城居?！保?。這兩項并軌是我國養(yǎng)老體系建設(shè)的重要成果，但尚未完成從“碎片化”到統(tǒng)一制度的轉(zhuǎn)變。下一步，要逐步推進(jìn)“城居?！迸c“城職保”合并，其目的在于增加政府養(yǎng)老服務(wù)供給，提高保障水平?！皟沙呛喜ⅰ笔沁_(dá)成統(tǒng)一制度的“最后一公里”，也是最難推進(jìn)的一步。由于這兩個制度差距較大，且轉(zhuǎn)換涉及的人數(shù)眾多，這對國家財政是相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。需要中央政府完善頂層設(shè)計，地方政府將中央的政策意圖落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老公共服務(wù)均衡。

（二）推進(jìn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，為入市創(chuàng)造制度條件

只有實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，才能在全國范圍內(nèi)調(diào)劑資金余缺，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，也才能發(fā)揮資金的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資產(chǎn)配置的多元化和市場化。雖然，我國早在2009年就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌，但資金過多停留在市、縣層級，距離全國統(tǒng)籌還有相當(dāng)長的路要走。今后，應(yīng)在繼續(xù)堅持社會統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。這一過程，需要特別注意幾個問題：一是按照先“城職?！焙蟆俺蔷颖！钡穆窂椒植酵七M(jìn)，因?yàn)榍罢呃塾嬵~金額較大，操作難度相對較小，且能為后者實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌創(chuàng)造條件；二是推進(jìn)過程中調(diào)整及時調(diào)整費(fèi)率，保證費(fèi)用支出不增加，保障水平不降低，兼顧“調(diào)出”和“調(diào)入”地區(qū)權(quán)利和義務(wù)；三是將養(yǎng)老金統(tǒng)籌與轉(zhuǎn)移支付制度聯(lián)系起來，以此為契機(jī)，推進(jìn)政府間財政關(guān)系改革。

（三）加大政府財政投入，切實(shí)增加供給水平

“9064”和“9073”分別是北京、上海和天津致力構(gòu)建的養(yǎng)老服務(wù)體系，現(xiàn)已儼然成為“國標(biāo)”。其實(shí)，這只是用數(shù)字描述養(yǎng)老體系的結(jié)構(gòu)，即居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老所占比重。養(yǎng)老具有公共服務(wù)屬性，需要政府加大投入。以天津?yàn)槔?016年全市60歲以上的老人達(dá)243.9萬，占戶籍人口的比重23.35%；當(dāng)年國辦、民辦機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老床位總數(shù)不到7萬，距離千名老人30張床位的目標(biāo)尚有一段距離。但是，如果考慮現(xiàn)有床位20%以上的空置率（調(diào)查顯示，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率達(dá)48%），絕大部分民眾的養(yǎng)老需求就無法得到滿足。為了做實(shí)社區(qū)養(yǎng)老，天津各級政府推出了包括政府購買服務(wù)、日間照料服務(wù)等十大特色服務(wù)，這些服務(wù)的背后是政府財政投入的大量增加。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，老人集中居住的社區(qū)大都位于市中心，屬“寸土寸金”的地段，增加服務(wù)場所成本較高；基層政府（街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和自治組織（居委會、村委會）人手不足，缺乏專業(yè)服務(wù)技能等。這些問題的解決需要政府以創(chuàng)新的理念推動社會治理改革，增加財政投入，降低養(yǎng)老服務(wù)供給主體的運(yùn)營成本，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和數(shù)量雙提升。

（四）優(yōu)化服務(wù)手段，創(chuàng)新養(yǎng)老模式

“421”的家庭結(jié)構(gòu)下，居家養(yǎng)老遭遇人手不足的尷尬?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的時代，不少地方政府通過智慧養(yǎng)老克服這一難題。天津某養(yǎng)老院試點(diǎn)開展網(wǎng)絡(luò)護(hù)理服務(wù)和護(hù)理用品配送服務(wù)，讓老人通過互聯(lián)網(wǎng)享受到養(yǎng)老咨詢、健康顧問、親屬溝通、老年娛樂等多種服務(wù)；湖北省某干休所采用LBS基站+RFID的雙重定位技術(shù)掌握老人健康信息；山東棗莊推行利用APP軟件查看老人的實(shí)時行動軌跡和心率狀況；浙江寧波投資建成“恰如家”智慧養(yǎng)老平臺，為老人提供醫(yī)療護(hù)理、健康監(jiān)護(hù)等優(yōu)質(zhì)居家養(yǎng)老服務(wù)。建議省級政府編制推廣計劃，采取PPP模式，與相關(guān)技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)和社會資本合作，在各自區(qū)域內(nèi)逐步推開。

（五）加大農(nóng)村投資力度，提升養(yǎng)老服務(wù)供給水平

農(nóng)村一直是政府提供養(yǎng)老服務(wù)供給的“洼地”，基層政府在提升農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)供給水平時，應(yīng)做到“四個結(jié)合”。一是將養(yǎng)老與政府投資結(jié)合起來，逐步消除固定資產(chǎn)投資城鄉(xiāng)二元性，擯棄以往“重城輕鄉(xiāng)”的投資方式，加快推進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村危房改造，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村道路、橋梁、燃?xì)?、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施投資，降低農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本；加大農(nóng)村衛(wèi)生所設(shè)備投資，提高基層醫(yī)療服務(wù)水準(zhǔn)，提升老人生活保障水平。二是將養(yǎng)老與扶貧結(jié)合來，將完全或部分喪失勞動能力的老人全部納入農(nóng)村低保和“五?！狈懂牐l(fā)揮社會救助力量實(shí)現(xiàn)老有所依。三是將養(yǎng)老與慈善結(jié)合起來，引導(dǎo)公益慈善基金參與建立新型養(yǎng)老體系，興建慈善養(yǎng)老院，發(fā)揮志愿者的作用，為農(nóng)村養(yǎng)老提供軟硬件支持。四是將養(yǎng)老與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，政府利用規(guī)劃設(shè)計強(qiáng)制農(nóng)村房地產(chǎn)開發(fā)過程中預(yù)留老年人活動場所，將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承、傳統(tǒng)技藝傳承與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)老有所為，解決老年人就業(yè)。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要著力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)。各級政府應(yīng)秉承共享發(fā)展理念，采取切實(shí)可行的措施，通過市場和政府兩種手段更好地配置各類資源，努力增加養(yǎng)老公共服務(wù)供給。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔣德海.退休人員繳納醫(yī)保金之質(zhì)疑——中國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的政治倫理反思[J].探索與爭鳴，2016，（2）.

[2]陳志國.公共養(yǎng)老強(qiáng)制基金制個人賬戶投資管理模式研究——基于瑞典、俄羅斯模式的國際比較與中國選擇[J].中國經(jīng)濟(jì)問題，2012，（3）.

[3]伊志宏，李艷麗.機(jī)構(gòu)投資者的公司治理角色：一個文獻(xiàn)綜述[J].管理評論，2013，（5）.

[4]鄭秉文.社會保險基金投資體制“2011改革”無果而終的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與前景分析[J].遼寧大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014，（5）.

[5]鄭功成.積極理性看待漸進(jìn)式延遲退休[N].經(jīng)濟(jì)日報，2013-11-27.

[6]楊燕綏，劉 懿.中國養(yǎng)老金改革的時間節(jié)點(diǎn)與政策路徑——以人力資本和老齡化為視角[J].探索與爭鳴，2013，（1）.

[7]何平.政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀及問題[N].學(xué)習(xí)時報，2013-12-24.

[8]孫國茂.企業(yè)年金進(jìn)入證券市場的制度性條件研究[J].東岳論叢，2012，（1）.

[9]鄒雅婷.社保咋突破，牽動國人心[N].人民日報（海外版），2014-3-6.

[10]李勇，徐秀紅. 公共財政支持農(nóng)村發(fā)展的實(shí)踐與思考[J].中共天津市委黨校學(xué)報，2014，（4）.

（作者單位：中共天津市委黨校（天津行政學(xué)院））

責(zé)任編輯：代建明