張菲

摘 要：“一帶一路”為我國未來相當長時期的開放發(fā)展和國際合作描繪了藍圖，內(nèi)蒙古在我國向北開放和建設中蒙俄經(jīng)濟走廊方面，具有獨特的優(yōu)勢地位。內(nèi)蒙古的開放，經(jīng)歷不同時期的調(diào)整，最終還是定位為以“向北開放”為核心的全方位對外開放。內(nèi)蒙古對外開放戰(zhàn)略的落實面臨一些國際和國內(nèi)的問題和挑戰(zhàn)，需要從多個層面加以推動和解決，包括：擴大視野格局、加強宣傳造勢、提升產(chǎn)能合作、提高金融服務水平、帶動腹地發(fā)展，最后還要立足長遠，擴大科技、教育、人文交流和雙邊特色旅游，擴大民間共識。

關鍵詞：內(nèi)蒙古 向北開放 中蒙俄經(jīng)濟走廊 一帶一路

“向北開放”在我國總體開放戰(zhàn)略具有舉足輕重的地位，內(nèi)蒙古緊緊抓住國家實施“一帶一路”建設的重要機遇，以“向北開放”為核心，實施全方位的對外開放。內(nèi)蒙古在對蒙開放中的地位和作用無可替代，在對俄開放中優(yōu)勢明顯，已經(jīng)在中俄蒙經(jīng)濟走廊建設中發(fā)揮重要作用。

一、內(nèi)蒙古在向北開放和建設中蒙俄經(jīng)濟走廊的優(yōu)勢地位

（一） 地理區(qū)位

內(nèi)蒙古地處中國北疆，橫跨東北、華北、西北，毗鄰黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、寧夏、甘肅8省區(qū)，與俄羅斯、蒙古國接壤，在國家向北開放中占有重要區(qū)位優(yōu)勢。內(nèi)蒙古屬于國家西部大開發(fā)、東北振興和環(huán)渤海經(jīng)濟圈的重要組成部分，具有深化國內(nèi)區(qū)域合作空間廣闊。

（二）政策支持

內(nèi)蒙古作為“向北開放”的前沿和窗口，不但有國家層面的政策支持，內(nèi)蒙古自治區(qū)也積極出臺了相關的配套政策和文件。

1.國家政策

2015年3月28日，國家發(fā)改委、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中，對內(nèi)蒙古和黑龍江在“一帶一路”規(guī)劃中的定位予以明確指出，要發(fā)揮內(nèi)蒙古聯(lián)通俄蒙的區(qū)位優(yōu)勢，共同建設“向北開放”的重要窗口。2015年11月，國家發(fā)改委批復《內(nèi)蒙古自治區(qū)建設國家向北開放橋頭堡和沿邊經(jīng)濟帶規(guī)劃》。2016年6月23日中蒙俄三國共同簽署了《建設中蒙俄經(jīng)濟走廊規(guī)劃綱要》，明確了合作的宗旨、領域、原則和實施機制、資金來源等詳細內(nèi)容。2016年9月13日，經(jīng)國務院批準，國家發(fā)改委正式公布《建設中蒙俄經(jīng)濟走廊規(guī)劃綱要》，這標志著“一帶一路”框架下的第一個多邊合作規(guī)劃正式啟動實施。

2.自治區(qū)層面政策

內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府為積極推進全方位開放戰(zhàn)略、配合實施國家“一帶一路”建設，深入推進中蒙俄經(jīng)濟走廊建設，截至2016年年底，先后出臺了12項配套政策文件，包括：《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關于加快推進滿洲里國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設的若干意見》《關于進一步加強同俄羅斯和蒙古國交往合作的意見》等4項意見；《內(nèi)蒙古自治區(qū)創(chuàng)新同俄羅斯、蒙古國合作機制實施方案》《內(nèi)蒙古自治區(qū)參與建設“絲綢之路經(jīng)濟帶”實施方案》等5項實施方案；《內(nèi)蒙古自治區(qū)深化與蒙古國合作規(guī)劃綱要》《內(nèi)蒙古自治區(qū)與俄蒙基礎設施互聯(lián)互通總體規(guī)劃（2016—2035 年）》等3項規(guī)劃。

（三）平臺載體

1.口岸

內(nèi)蒙古自治區(qū)擁有鐵路、公路、航空19個對外開放的口岸，其中對俄開放口岸6個，國際航空口岸3個。二連浩特口岸是中國對蒙最大的口岸，滿洲里口岸是對俄貿(mào)易最大的陸路口岸。一個滿洲里口岸的年過貨量甚至超過了黑龍江所有口岸過貨之和。滿洲里口岸已經(jīng)實施了“一次申報、一次查驗、一次放行”“365天24小時預約通關”?！半S到隨放”的通關服務大大提高了出境運輸?shù)男剩行Ы档土诉\輸?shù)臅r間成本。

2.交通

內(nèi)蒙古內(nèi)鐵路、公路連俄、連蒙，京新、京藏、包茂、二廣、丹錫、大廣、琿烏、綏滿高速，使得內(nèi)蒙古能夠便捷地“北上南下、東進西出”。截至2017年9月，經(jīng)內(nèi)蒙古開行的跨境班列線路有蘇滿歐、粵滿歐、鄭連歐等40余條，其中從自治區(qū)始發(fā)的有赤滿歐、通滿歐、滿俄歐、滿俄白、（包頭—阿斯塔納）中亞班列10條線路。多條中歐班列路線，使內(nèi)蒙古處于“南接內(nèi)陸、北連俄蒙、直達歐洲”的歐亞陸路新經(jīng)濟走廊的重要區(qū)位上。

3.沿邊開放地區(qū)

內(nèi)蒙古有國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)、合作先導區(qū)和跨境經(jīng)濟合作區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、綜合保稅區(qū)、跨境旅游合作區(qū)等對外開放平臺。例如.滿洲里和額爾古納邊境城市、滿洲里和二連浩特重點開發(fā)開放試驗區(qū)、滿洲里和鄂爾多斯綜合保稅區(qū)、滿洲里國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)，二連浩特——扎門烏德跨境經(jīng)濟合作區(qū)。

4.產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)

內(nèi)蒙古已經(jīng)形成呼包鄂、烏海及周邊地區(qū)、烏大張合作區(qū)等經(jīng)濟集聚優(yōu)勢，建立了比較完善的產(chǎn)業(yè)體系，積極承接沿海地區(qū)和京津冀先進產(chǎn)業(yè)轉移，強化產(chǎn)業(yè)對接合作。

5.跨境電子商務

內(nèi)蒙古的赤峰、呼和浩特、包頭、通遼等4個城市共擁有4家國家電子商務示范基地，在推進跨境平臺的建設和國際電子商務示范城市建設等方面。內(nèi)蒙古明確提出，到2020年創(chuàng)建10個電子商務示范集聚區(qū)和10個特色電子商務交易平臺。

（四） 經(jīng)貿(mào)關系

內(nèi)蒙古對俄、蒙形成了勞動、資本、工農(nóng)生產(chǎn)能力以及日用商品等出口能力。俄、蒙兩國資源豐富，金屬礦產(chǎn)品、原油、木材、焦煤等產(chǎn)品在內(nèi)蒙古及中國其他地區(qū)有巨大市場需求，也可以通過直接投資和聯(lián)合開發(fā)獲得較大收益。

內(nèi)蒙古的主要進出口貿(mào)易伙伴為蒙古國和俄羅斯。2016年，內(nèi)蒙古對蒙古國進出口185.7億元，下降8.7%；對俄羅斯進出口183.2億元，增長10.0%；二者合計占同期內(nèi)蒙古進出口總值的48.1%。

（五） 合作機制

自治區(qū)政府與蒙古國經(jīng)濟發(fā)展部建立了常設協(xié)調(diào)工作組，會同有關省區(qū)與俄羅斯7個地區(qū)建立了中俄邊境和地方經(jīng)貿(mào)合作協(xié)調(diào)委員會，內(nèi)蒙古口岸辦與俄羅斯邊界建設署建立了定期會晤和聯(lián)合檢查機制，與俄羅斯后貝加爾邊疆區(qū)、蒙古國建立了“邊境旅游協(xié)調(diào)會議”制度。二連浩特與扎門烏德建立口岸協(xié)調(diào)聯(lián)絡和聯(lián)席會議制度，在烏蘭巴托設立了代表處，逐步形成了中蒙毗鄰地區(qū)友好交往常態(tài)化工作機制。

二、內(nèi)蒙古對外開放戰(zhàn)略定位的調(diào)整

我國對外開放戰(zhàn)略經(jīng)歷了由以沿海開放為重心，向沿海與沿邊均衡開放并行的過程。內(nèi)蒙古對外開放戰(zhàn)略的調(diào)整結合了國家的開放戰(zhàn)略和本區(qū)發(fā)展形勢，逐步形成了“向北開放”為核心的全方位開放格局。

（一）“北開南聯(lián)”，雙向推進

20世紀90年代初，內(nèi)蒙古面臨的形勢是資源豐富但資金短缺，人力資源充裕但智力資源不足，民營經(jīng)濟發(fā)展很弱，所以制定了“北開南聯(lián)”，向北開放戰(zhàn)略。當時的設想是“北開南聯(lián)”，雙向推進，承東啟西，服務全國。

（二）“北開、東聯(lián)、西出”

2000年初，內(nèi)蒙古對外戰(zhàn)略調(diào)整為“北開、東聯(lián)、西出”，內(nèi)涵與“北開南聯(lián)”區(qū)別不大。但隨著全區(qū)經(jīng)濟的高速發(fā)展和各類經(jīng)濟主體的日益壯大，上述戰(zhàn)略對向北開放的指導性越來越差。突出表現(xiàn)在同時期，內(nèi)蒙古進出口總額增長緩慢，外貿(mào)依存度進一步下降。2011年全區(qū)外貿(mào)依存度為4.4%，而全國的外貿(mào)依存度為47%，當年經(jīng)自治區(qū)各口岸出境的貨物95%以上為區(qū)外企業(yè)出口的區(qū)外產(chǎn)品，這種情況被稱為“穿堂而過不留痕”。

（三）“向北開放”為核心的全方位開放

2013年以來，內(nèi)蒙古主動搭乘國家“一帶一路”戰(zhàn)略的快車，積極落實習近平總書記2014年初考察內(nèi)蒙古講話精神，在2014年7月成立了以云光中副主席為組長的內(nèi)蒙古“向北開放”領導小組，全面負責內(nèi)蒙古“向北開放”工作的領導和政策協(xié)調(diào)。2015年11月《內(nèi)蒙古自治區(qū)建設國家向北開放橋頭堡和沿邊經(jīng)濟帶規(guī)劃》獲國家批復，這也標志著內(nèi)蒙古“向北開放”從構想轉為戰(zhàn)略。

2016年11月26日內(nèi)蒙古自治區(qū)第十次黨代會提出，內(nèi)蒙古要構建“北上南下、東進西出、內(nèi)外聯(lián)動、八面來風”的對外開放新格局，強調(diào)內(nèi)蒙古要積極推進中蒙俄經(jīng)濟走廊建設，完善同俄蒙合作機制，深化各領域合作，加快建設我國向北開放的重要窗口。

三、內(nèi)蒙古對外開放戰(zhàn)略面臨的問題和挑戰(zhàn)

（一） 中國與蒙俄之間不對等的開放訴求

經(jīng)過近40年的漸進式開放，中國已經(jīng)形成互利互惠基礎上與世界各國經(jīng)貿(mào)關系的發(fā)展。向北開放就是向俄蒙開放，中國從中央到地方更多追求的是中國與俄蒙基于互補性基礎上的經(jīng)貿(mào)關系發(fā)展，并且認為雙邊經(jīng)濟合作越是密切發(fā)展，越有利于促進國家安全。俄蒙兩國的對外開放則是國家安全至上的有選擇的開放，帶有更大的防范心理。特別是蒙古國因為歷史淵源和地緣關系，對中俄兩國不放心，存有戒心，大力發(fā)展與美國、日本、歐盟、印度、韓國等第三國的外交關系。

（二）對俄蒙的國際投資與合作競爭激烈

俄蒙兩國豐富的資源能源及礦產(chǎn)吸引著眾多國家爭相與其合作。德國、韓國等加大對俄羅斯的投資。美國、加拿大、日本、韓國紛紛投資蒙古國。日本曾以各種優(yōu)惠的條件，拉攏、吸引俄羅斯，干擾中俄的能源合作，影響俄羅斯遠東開發(fā)中與中國的合作。日本又以各種捐贈、宣傳方式等不斷提升與蒙古國的關系。俄蒙兩國在對外合作中擁有較大主導權。內(nèi)蒙古雖然占據(jù)區(qū)位優(yōu)勢，但是仍然處于被選擇的地位。

（三）對蒙古國投資風險較大

《蒙古國家安全構想》規(guī)定，蒙古對某一國家的經(jīng)濟依存度不能超過30%，中國連續(xù)十多年保持蒙古最大貿(mào)易伙伴國地位，2016年雙邊貿(mào)易額46.1億美元，占蒙對外貿(mào)易總額的60%。截至2017年6月，中方對蒙非金融類直接投資達到41億美元，占蒙吸引外資總額的30%，中國成為對蒙投資的第二大外資來源國。上述情況，已經(jīng)引起蒙古國的警惕和防范。

根據(jù)近20年中國企業(yè)投資蒙古國的經(jīng)驗總結來看，投資蒙古國的風險較大。首先，蒙古國投資法具有很大的不確定性，尤其是跟礦產(chǎn)開發(fā)有關的法律，波動性很大。其次，對礦業(yè)投資許可證發(fā)放不規(guī)范。最后，蒙古國的社會環(huán)境不穩(wěn)定，蒙古國的極端民族主義，“中國威脅論”針對中國公民的搶劫、勒索、綁架等案件屢見不鮮，這極大地增加了中國企業(yè)對蒙古國投資的風險。

（四）對俄羅斯的經(jīng)貿(mào)合作落后于國內(nèi)其他地區(qū)

當前內(nèi)蒙古在對俄經(jīng)貿(mào)合作的水平與黑龍江存在一定的差距。從雙邊貿(mào)易看，2016年，內(nèi)蒙古自治區(qū)對俄羅斯進出口貿(mào)易總額27.73億美元，其中：對俄出口6.28億美元；自俄進口21.45億美元。2016年，黑龍江省對俄羅斯進出口總額91.49億美元，是內(nèi)蒙古的3.2倍。其中，對俄出口16.90億美元，是內(nèi)蒙古的2.7倍；自俄進口74.59億美元，是內(nèi)蒙古的3.5倍。從對俄投資看，2013年到2015年這3年，內(nèi)蒙古新增備案對俄投資企業(yè)為74家，投資總額累計3.48億美元；而黑龍江為211家，是內(nèi)蒙古的3倍；累計投資金額為66.09億美元，是內(nèi)蒙古的19倍。此外，對俄基礎設施的互聯(lián)互通、口岸數(shù)量、境外合作園區(qū)以及配套政策、金融合作、人才培養(yǎng)、民間交流等軟硬實力方面，黑龍江均比內(nèi)蒙古占明顯優(yōu)勢。

四、政策建議

（一）擴大向北開放的視野和格局

向北開放是中央交給內(nèi)蒙古的重要任務，是建設中蒙俄經(jīng)濟走廊、落實“一帶一路”戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。從國家層面來看，“蒙俄”走廊是連接歐亞大陸“北上西進”的一條關鍵走廊。因此，內(nèi)蒙古“向北開放”中的對俄蒙開放無疑是“中蒙俄經(jīng)濟走廊”建設的重中之重，是內(nèi)蒙古融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略的關鍵所在。要將對俄蒙經(jīng)貿(mào)合作有效地結合到對歐洲、對全球的開放格局中來考慮，這才能提升和促進內(nèi)蒙古開放型經(jīng)濟水平的視野和格局。

（二）善于宣傳，善于借勢造勢

要善于宣傳，能夠?qū)?nèi)蒙古對俄對蒙開放的特殊地位以及內(nèi)蒙古在“向北開放”中的關鍵角色凸顯出來，提出更為鮮明、更加大氣、更易宣傳的標語。文句中能充分體現(xiàn)內(nèi)蒙古的獨特開放優(yōu)勢，體現(xiàn)自治區(qū)政府的開放決心，體現(xiàn)中央、自治區(qū)、地方各級政府從戰(zhàn)略規(guī)劃到具體落實執(zhí)行的一致性。要善于造勢、借勢，要借國家“一帶一路”戰(zhàn)略的推進、中蒙俄經(jīng)濟走廊建設的提速，順勢而為，造勢而上，借勢而起。

（三）提升內(nèi)蒙古對外開放合作水平，建立國家級“沿邊自貿(mào)區(qū)”

2016年，國務院新設了7個自貿(mào)區(qū)，選地從沿海到內(nèi)陸，充分體現(xiàn)了國家自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的新布局、新思路。當前，沿邊自貿(mào)區(qū)建設尚未提上日程，內(nèi)蒙古應搶抓時機，力爭將中國第一個沿邊自貿(mào)區(qū)放在內(nèi)蒙古，依托“呼包鄂”產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢、發(fā)揮二連浩特、滿洲里對蒙、對俄開放合作基礎，形成3個片區(qū)的沿邊自貿(mào)區(qū)，服務“向北開放”，助力中蒙俄經(jīng)濟走廊建設。

（四）以產(chǎn)能合作為核心，突出內(nèi)蒙古優(yōu)勢和特色，避免惡性競爭

對俄蒙開展產(chǎn)能合作是實現(xiàn)內(nèi)蒙古“向北開放”提質(zhì)增效升級的重要舉措。首先，按“重點領域+龍頭企業(yè)+對方重點州市市場”為思路，積極與俄蒙地方政府建立產(chǎn)能合作協(xié)議。其次，要努力搭建對俄蒙產(chǎn)業(yè)合作和承接載體，要早日建成國家級境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，繼續(xù)新建或擴建在邊境經(jīng)貿(mào)合作區(qū)。再次，要吸引外商投資，發(fā)展陸橋經(jīng)濟，壯大口岸經(jīng)濟，提升外貿(mào)對內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的拉動力和擴大對俄蒙的日用消費品工業(yè)出口。

（五）提高金融便利措施，加快健全對俄蒙跨境金融服務體系

首先，充分發(fā)揮內(nèi)蒙古金融優(yōu)勢，打造中蒙俄金融聯(lián)盟。推進包商銀行、內(nèi)蒙古銀行與俄方銀行共同簽署推進中俄本幣結算的意向書，加快健全對俄對蒙跨境金融服務體系，為深化內(nèi)蒙古對俄對蒙金融合作及貿(mào)易往來提供重要的支撐和保障，努力打造以呼和浩特為中心的中蒙俄金融聯(lián)盟。其次，拓寬內(nèi)蒙古企業(yè)對俄合作融資渠道，構建有針對性的融資長效機制。支持和協(xié)助企業(yè)向國家政策性銀行申請兩優(yōu)貸款，參與中蒙俄經(jīng)濟走廊基礎設施建設。

（六）創(chuàng)造條件帶動區(qū)內(nèi)腹地經(jīng)濟發(fā)展

內(nèi)蒙古也要積極創(chuàng)造條件，給內(nèi)地搭臺。助力內(nèi)地各省區(qū)借內(nèi)蒙古之區(qū)位優(yōu)勢、口岸優(yōu)勢、通道優(yōu)勢、政策優(yōu)勢來拓展對俄合作，依托內(nèi)蒙古、聯(lián)合內(nèi)蒙古、共同擴大對俄、對歐進出口貿(mào)易。而在這一過程中，內(nèi)蒙古不僅可以繼續(xù)擴大對俄合作的優(yōu)勢，同時也可以不斷夯實其帶動內(nèi)地及南方省區(qū)對俄、對歐合作的中介地位，體現(xiàn)出其“向北開放”“南聯(lián)北進西通歐洲”不可替代的價值。

（七） 立足長遠，擴大科技、教育、人文交流和雙邊特色旅游

作為對俄蒙開放的前沿窗口，內(nèi)蒙古不僅應重視在經(jīng)貿(mào)領域上的合作，同時也應該在諸如科技、教育、人文、旅游等領域合作上發(fā)揮地方優(yōu)勢。一是科技合作。鼓勵本地高校、科研院所、重點企業(yè)與俄方就展開技術合作研發(fā)，內(nèi)蒙古可積極推動在滿洲里或包頭建立中俄科技合作園。二是教育合作。促進與俄蒙高?？蒲腥藛T交流、互訪，加強蒙語，重點是俄語人才的培養(yǎng)。三是人文交流。積極配合國家，推動中俄、中蒙“國家年”“語言年”“旅游年”等活動。四是雙邊旅游合作。要立足口岸特色，突出跨境亮點，推動滿洲里、呼倫貝爾等市建立中俄跨境旅游合作區(qū)。

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（作者單位： 商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院）

責任編輯：張莉莉