■文／鮑淡如

完成制度安排收官之作開啟體系完善探索之旅
——機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革述評

■文／鮑淡如

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神的一項重要改革。2015年1月國務院印發(fā)了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，改革正式啟動。在各級黨委和政府的領(lǐng)導下，改革穩(wěn)步推進。截至2016年末，機關(guān)事業(yè)單位參保人數(shù)達到3666萬人。這是我國養(yǎng)老保險制度全覆蓋的收官之作，意義非凡。

說機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革意義非凡，主要是因為機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是從我國養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)而推出的改革舉措，而不是僅僅涉及機關(guān)事業(yè)單位工作人員自身的改革。從改革方案來看，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革承前啟后，既承襲了20多年養(yǎng)老保險改革的制度精華，又開啟了我國養(yǎng)老保險體系發(fā)展的新路；既針對了當前養(yǎng)老保險存在的突出問題，又瞄準了今后養(yǎng)老保險發(fā)展趨勢；既充分考慮改革參與者的切身利益，又立足于建立促進公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性的機制。國務院的改革決定和陸續(xù)出臺的配套文件以及各地貫徹決定的改革實踐都體現(xiàn)了這樣的指導思想。

統(tǒng)賬結(jié)合的模式是我國養(yǎng)老保險制度的精華

我國養(yǎng)老保險改革歷經(jīng)20多年探索，確立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的模式。這個模式體現(xiàn)了養(yǎng)老保險中政府、單位和個人各自的責任。我國養(yǎng)老保險制度能夠覆蓋這么廣大的人群，與這個制度模式是分不開的。統(tǒng)賬結(jié)合既體現(xiàn)在養(yǎng)老保險基金的征集管理上，又體現(xiàn)在參保人的待遇計發(fā)上。適應了各種所有制企業(yè)參與到這個制度中來，也適應了各種不同收入、不同工作年限的職工養(yǎng)老時的基本生活需求。

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革明確采用統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式，消除了機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)在養(yǎng)老上的制度性差異，體現(xiàn)了規(guī)則的公平。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革實施以來，機關(guān)事業(yè)單位的工作人員從個人不繳費到繳費，單位也與企業(yè)一樣實施了繳費，而且繳費率和繳費基數(shù)與企業(yè)保持一致。在養(yǎng)老保險待遇計發(fā)上，也實行了與企業(yè)相同的規(guī)則，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金根據(jù)社會平均工資和本人的平均繳費基數(shù)確定，一樣實行一年一個百分點；個人賬戶養(yǎng)老金與企業(yè)職工一樣根據(jù)個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)確定。兩年間，機關(guān)事業(yè)單位退休人員與企業(yè)同時點、同辦法增加了養(yǎng)老金，而且養(yǎng)老金增幅比企業(yè)職工略低，對縮小機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老金差距發(fā)揮了作用。

老、中、新人群區(qū)別對待是養(yǎng)老保險改革的中國智慧

改革的目的是建立新的制度模式，改革可以改變改革參與者的預期，但不能損害他們的當前利益。在20多年養(yǎng)老保險改革實踐中，我國總結(jié)出了“老人老辦法、新人新辦法、中人過渡辦法”的改革策略，保證了改革的順利實施，使新制度得以確立，又不影響改革參與者的利益。在職工養(yǎng)老保險改革時就明確以改革啟動時點為界，已退休的稱為“老人”，將他們納入統(tǒng)一制度，不再改變待遇享受辦法，而參加新制度的養(yǎng)老金增長。改革前參加工作改革后退休的稱為“中人”，按新制度規(guī)定繳費并計發(fā)待遇。對改革前的勞動貢獻予以認可，并設(shè)立過渡性養(yǎng)老金予以體現(xiàn)。改革后參加工作的稱為“新人”，完全實行新制度。正是改革中的中國智慧保證了新制度模式的確立，保證了各類人群的待遇平衡。

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革也采取了同樣的辦法。如果說20多年前企業(yè)養(yǎng)老保險改革沒有經(jīng)驗，改革參與者對新制度沒有感受，制度運行的結(jié)果都是預測，改革只能慢慢摸索。那么20多年后的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革還有必要這樣慢嗎？可不可以就用被企業(yè)改革實踐證明的規(guī)則，用模擬的辦法將參與改革的所有人員都用新制度一步到位呢？從技術(shù)上來講，完全可以實現(xiàn)“老人”“中人”待遇新老制度的換算。但養(yǎng)老保險改革解決的不僅僅是待遇平衡問題，還要解決理念問題，解決機制問題。不讓參與者從實踐中體會感受改革，新的制度不可能穩(wěn)步地推進。分人群的改革舉措是一種以時間換空間的安排，這是保證改革成功必須付出的代價。

職業(yè)年金制度將推動養(yǎng)老保險體系的完善

我國的養(yǎng)老保險體系是一個多層次的體系。上世紀90年代推出養(yǎng)老保險改革時就明確了養(yǎng)老保險要實行政府強制的基本保險、政府鼓勵的補充保險、個人自選的商業(yè)保險，形成符合國際潮流、適應中國特點的三支柱的養(yǎng)老保險體系。在企業(yè)養(yǎng)老保險改革發(fā)展過程中企業(yè)年金也已經(jīng)建立起來了。截至2016年底，企業(yè)年金的規(guī)模已經(jīng)突破了1萬億元。與企業(yè)年金發(fā)展相適應，包括受托人、托管人、投資人、賬管人在內(nèi)的市場化管理服務體系已經(jīng)形成。政府鼓勵年金發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策正在發(fā)揮積極作用。盡管如此，補充保險的發(fā)展仍然比較薄弱，覆蓋面不廣、基金規(guī)模偏小、稅收優(yōu)惠力度不夠，多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)任重道遠。

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革不僅實現(xiàn)了與企業(yè)基本保險制度接軌，還推出了職業(yè)年金制度，與企業(yè)年金制度相平衡。機關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度設(shè)計有很多新意，對完善養(yǎng)老保險體系會有很大的促動。

機關(guān)事業(yè)職業(yè)年金制度確定了較高的繳費費率。制度規(guī)定，職業(yè)年金單位繳納8個百分點，個人繳納4個百分點，合計是12個百分點。這是什么概念呢？一般而言，在養(yǎng)老保險中，如果繳費30年領(lǐng)取15年，12%的費率可以帶來24%的替代率?，F(xiàn)在基本養(yǎng)老保險能帶來56%的替代率，兩者相加有80%的替代率。既與改革前替代率水平相當，又能保證退休后的體面生活。企業(yè)要想提高退休人員待遇水平也應大力發(fā)展年金。

機關(guān)事業(yè)職業(yè)年金是普惠性的，建立職業(yè)年金是養(yǎng)老保險改革的重要內(nèi)容。這對企業(yè)建立普惠性的年金制度具有引領(lǐng)作用。在原來退休制度下，人們對機關(guān)事業(yè)的養(yǎng)老金水平有諸多議論。而現(xiàn)在采用職業(yè)年金辦法，待遇的確定是公開的、透明的、制度化的，也充分體現(xiàn)了多繳多得的理念。要攀比就攀比投入吧。當然政府對企業(yè)年金要有更多的稅收優(yōu)惠，也要推動企業(yè)實行普惠性的單位和個人共同投入年金的制度。這樣我國多層次養(yǎng)老保險才能發(fā)展起來、完善起來。

機關(guān)事業(yè)職業(yè)年金規(guī)定了按月領(lǐng)取的方式。具體分為兩種，一種是參照基本養(yǎng)老保險計發(fā)辦法，領(lǐng)完為止；另一種是購買保險，按契約領(lǐng)取。這充分體現(xiàn)了市場化的理念，與基本養(yǎng)老保險領(lǐng)取方式區(qū)分開來，對養(yǎng)老保險制度長遠發(fā)展有極大意義。雖然理論上有24%的替代率，但還要看投資運營收益。這將促進市場運營機構(gòu)的發(fā)展，促進資本市場的發(fā)展，同時也推動參保人關(guān)注養(yǎng)老保險市場運營。

隨著機關(guān)事業(yè)職業(yè)年金制度的發(fā)展，相信我國多層次養(yǎng)老保險體系會逐步完善。

轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法適應經(jīng)濟社會發(fā)展和人員流動

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化發(fā)展勢頭仍然不減，進入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新技術(shù)革命催生了萬眾創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的熱潮，人員高速流動在相當長一段時間內(nèi)還會持續(xù)。人員的流動方向是多樣的，有機關(guān)事業(yè)流動到企業(yè)的，也有企業(yè)流動到機關(guān)事業(yè)的，還有流動過后又反向流動回去的；有在社會保險統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)不同單位間流動的，又有跨統(tǒng)籌地區(qū)流動的；有組織調(diào)動而流動的，有組織鼓勵參與創(chuàng)業(yè)流動的，也有自己辭職主動流動的。

早在2009年，國家就出臺了企業(yè)參保人員社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的文件，明確了社保關(guān)系、統(tǒng)籌基金、個人賬戶轉(zhuǎn)移的規(guī)則。現(xiàn)在除了基本社保關(guān)系轉(zhuǎn)移外還多出了職業(yè)年金關(guān)系轉(zhuǎn)移，職業(yè)年金與企業(yè)年金對接等問題。職業(yè)年金實行個人賬戶方式管理，單位繳費部分，財政全額撥款的采取記賬的方式，非全額撥款的采取實賬積累的方式，因此在每個流動人員的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時會出現(xiàn)比較復雜的情況。

機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險改革啟動后，人社部和財政部出臺了貫徹國務院決定的配套文件。2017年1月兩部出臺的《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)的通知》明確了具體規(guī)則。同時人社部又出臺了《機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)辦規(guī)程》，對轉(zhuǎn)移接續(xù)作出了明確、詳盡、細致的規(guī)定。規(guī)定落實了中央提出的適應流動性的要求，滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。在我國這樣一個人口眾多、地域廣闊、經(jīng)濟尚不均衡的大國解決好社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)，是社會保險制度健康發(fā)展的可靠基礎(chǔ)?！?/p>

上海工程技術(shù)大學
上?，F(xiàn)代金融職業(yè)研究所