摘 要 PPP即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。在PPP改革實踐中，由于新發(fā)展理念貫徹還不到位，產(chǎn)生了明股實債、重建設(shè)輕運營、績效考核不完善等問題，積累了一些隱性風(fēng)險。因此，要加強規(guī)范意識，維護市場秩序，強化管理、嚴(yán)控風(fēng)險，保證PPP改革事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 PPP 風(fēng)險分配 績效考核

一、PPP項目管理存在的主要問題

經(jīng)過深入調(diào)查研究，DY市PPP項目實施中存在一定問題，主要問題如下。

（一）項目推廣進度不平衡

截至2018年9月30日，從數(shù)量上看，DY市納入財政部的25個項目中，有市本級項目10個，KL區(qū)項目5個，DY區(qū)項目5個，GR縣項目4個，LJ縣項目1個，HK區(qū)無項目；從投資額上看，市本級投資額190多億元，占比73%，KL區(qū)和GR縣各占10%左右，DY區(qū)和LJ縣占比不足5%。市本級、各縣區(qū)在項目數(shù)量和投資額上不平衡。

（二）項目行業(yè)集中度高

DY市PPP項目主要集中在市政工程和交通運輸行業(yè)。從數(shù)量上看，市政工程行業(yè)項目11個，占比44%，交通運輸行業(yè)項目5個，占比20%；從投資額上看，市政工程行業(yè)項目總投資額31億元，占比12%，交通運輸行業(yè)項目總投資額146億元，占比56%。

（三）民營資本參與程度較低

DY市落地簽約13個項目，其中民營資本方參與6個，民營資本參與率為46%，低于全省民營資本參與率53.1%。民營資本參與的PPP項目全部為縣區(qū)項目，市本級項目無民營資本參與。

（四）部分項目實施不規(guī)范

該問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。第一，參與主體方面。部分項目缺少政府對實施機構(gòu)的授權(quán)書和規(guī)范實施承諾書，造成項目程序不合規(guī)。第二，推進程序方面。存在沒有納入財政部PPP項目庫，就進入招標(biāo)程序的現(xiàn)象；有的沒有正式的項目批復(fù)，就完成了實施方案的編制工作，造成投資額前后的不一致。第三，風(fēng)險分配方面。部分項目在風(fēng)險分配上處理不當(dāng)，將本該社會資本承擔(dān)的風(fēng)險由政府和社會資本共同承擔(dān)，不合理擠占財政支出責(zé)任。第四，績效付費方面。部分項目未在實施方案和合同中明確制定績效考核機制，并且政府付費未與績效考核掛鉤，不為項目建設(shè)運營情況付費，固化財政支出責(zé)任。

（五）專業(yè)人才和專業(yè)化機構(gòu)缺乏

PPP項目周期長，涉及專業(yè)領(lǐng)域廣，政策性強，由于有關(guān)人員知識儲備不足、實操時間短等原因，其自身力量難以滿足工作需要。咨詢服務(wù)機構(gòu)水平參差不齊，專業(yè)水平和服務(wù)質(zhì)量都有所欠缺。

二、PPP項目管理存在問題的原因分析

（一）對PPP工作重視不夠

部分縣區(qū)認為PPP程序復(fù)雜，管理要求高，采用PPP模式的主動性不強，沒有跟上政策節(jié)拍；有的地方僅注重項目數(shù)量，沒有關(guān)注項目質(zhì)量，以致質(zhì)量上參差不齊。

（二）相關(guān)法律體系不完善

目前我國尚未頒布和實施專門的PPP管理法律制度，沒有清晰和完善的關(guān)于PPP模式的具體法律條文。國家部委之間多頭發(fā)文推動PPP模式，政出多門、各行其是，給基層部門造成一定的困擾。

（三）民營企業(yè)參與項目存在限制因素

有些PPP項目的投資規(guī)模比較大，實施機構(gòu)在招標(biāo)時設(shè)置的門檻較高，從而限制了一大批中小民營企業(yè)的參與。且民營企業(yè)融資成本往往更高，周期更長，很難與央企、國企競爭。

（四）項目前期準(zhǔn)備不充分

在前期工作中存在相關(guān)土地、環(huán)評、規(guī)劃等手續(xù)不齊全的現(xiàn)象，在實施方案和合同中沒有績效考核內(nèi)容，或?qū)冃Э己藘?nèi)容規(guī)定不細致。

三、加強PPP項目管理的建議和措施

（一）加強認識，加深對PPP的理解

PPP是一項系統(tǒng)性改革，是公共服務(wù)供給新引擎的體制機制創(chuàng)新，需要在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展。PPP是一個財政問題，PPP的全生命周期管理是財政各方面內(nèi)在職能的深度整合，財政預(yù)算管理、采購管理、預(yù)算績效和執(zhí)行、資產(chǎn)管理可以貫穿PPP項目的每一個環(huán)節(jié)。

（二）嚴(yán)守底線，狠抓規(guī)范管理

嚴(yán)把PPP模式的適用范圍和邊界，防止將商業(yè)項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資，堅決剔除不規(guī)范項目。規(guī)范項目開發(fā)，不觸底線、不碰紅線。創(chuàng)新管理方式，實現(xiàn)項目全生命周期的動態(tài)管理。

（三）細化措施，嚴(yán)格風(fēng)險控制

科學(xué)制定項目實施方案，把好物有所值評價和財政承受能力論證關(guān)，抓好公開公平采購，防止歧視和壟斷；提升項目的可融性，降低融資成本；完善風(fēng)險分擔(dān)機制，防止風(fēng)險不合理轉(zhuǎn)移；加強財政支出責(zé)任監(jiān)測，嚴(yán)守財政支出10%的“紅線”；加強部門監(jiān)管協(xié)同聯(lián)控，預(yù)防金融財政風(fēng)險；推進信息對稱管理，加強透明度建設(shè)。

（四）嚴(yán)格考核，強化激勵約束機制

強化項目產(chǎn)出績效對社會資本回報的激勵約束機制，建立與PPP項目匹配、合理且可量化執(zhí)行的績效考核制度，激發(fā)、鼓勵社會資本提升運營水平，將財政預(yù)算資金由補項目建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)檠a項目運營。

（五）加強學(xué)習(xí)，不斷提升業(yè)務(wù)能力

進一步加大PPP學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度，及時了解、掌握PPP發(fā)展的前沿動態(tài)和最新知識，提升人員的實際操作能力和工作水平。

（作者單位為東營市財政局）

[作者簡介：唐好軍（1973—），男，山東菏澤人，工程碩士，高級會計師，東營市財政局政府和社會資本合作管理中心主任，研究方向：財務(wù)管理，預(yù)算評審，政府和社會資本管理。]

參考文獻

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