【摘要】在“雙贏”視角即保障糧食增產、農民增收的前提下，應加快推進河南糧食主產區(qū)土地流轉的步伐，完成由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的轉化，實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營、產業(yè)化種植、標準化生產的良性循環(huán)。對于目前河南糧食主產區(qū)土地流轉過程中出現(xiàn)的新問題，如參與土地流轉的農民利益得不到保障、流轉的土地由于種糧比較效益偏低很難用于低附加值的糧食生產、農民市場化意識較低等，應盡快從健全土地流轉制度、積極培養(yǎng)新型職業(yè)農民、多渠道提高種糧效益、加強農業(yè)風險防控等方面建立健全土地流轉的長效機制。

【關鍵詞】“雙贏”視角；糧食主產區(qū)；土地流轉；長效機制；河南

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180105

適度的土地流轉不僅可以實現(xiàn)農業(yè)規(guī)?；?、產業(yè)化經營，發(fā)展高產高效農業(yè)，切實提高農民收入，而且可以達到實現(xiàn)河南糧食穩(wěn)產增產的最終目的。圍繞這個目的，課題研究從農戶（微觀）視角來探討土地流轉問題，揭示影響主產區(qū)土地流轉的內在機理，重點探討河南糧食主產區(qū)土地流轉的思路和對策。2017年春季，課題組有關人員對河南省農村土地流轉情況進行了抽樣調查。本次調查樣本主要涉及糧食主產區(qū)的近20個縣市共30多個行政村，采取問卷與訪談相結合的方法，其中，共發(fā)放問卷500份，收回有效問卷485份，有效率95%，符合一般I生要求。調查發(fā)現(xiàn)，河南糧食主產區(qū)土地流轉過程中出現(xiàn)諸多新問題，如不及時解決，很難實現(xiàn)糧食增產、農民增收的基本目標。只有在保障糧食增產、農民增收的前提下，加快推進河南糧食主產區(qū)土地流轉的步伐，完成由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的轉化，才能有效步入農業(yè)規(guī)模經營、產業(yè)化種植、標準化生產的良性軌道。

1新形勢下河南糧食主產區(qū)土地流轉的制約因素

1.1調查村土地流轉的現(xiàn)狀分析

從被調查對象來看，男性占85.9%，45～55年齡段占74.3%，初中及以下文化程度占86%，家庭勞動力中僅有1人在家務農的占42.3%，有外出打工者占67.6%。

1.1.1土地流轉的意向不強、規(guī)模不大

根據調查數(shù)據得出，未參與土地流轉的農戶占56.77%，土地轉出戶占45.7%，轉入戶僅占0.03%。說明有一半以上的農戶處在觀望或不準備進行土地流轉，他們以土地為生，家庭收入的來源主要靠土地，不可能輕易將土地轉移出去，由于缺乏勞動力，也沒有能力轉入他人土地。從土地流轉的規(guī)模來看，流轉面積占家庭承包耕地面積超過一半的僅占0.09%，流轉面積占家庭承包耕地面積不足1/5的占54.3%。說明土地流轉形成規(guī)模的僅占很小部分，超過一半以上比例較小，不成規(guī)模。

1.1.2流轉土地中種糧的比重不太高

糧食主產區(qū)肩負的責任是保證糧食安全，應以發(fā)展糧食作物為主。據調查，在流轉的土地中，以種糧食作物為主的占54.3%，以種經濟作物為主的占45.7%，其中僅種糧食作物的占14.3%，二者均種的占85.7%。說明糧食主產區(qū)的農業(yè)種植結構發(fā)生了變化，農民種糧的積極性降低了，開始適應市場經濟的變化，轉向以追逐經濟效益為主的農業(yè)種植方式。

1.1.3土地流轉后經濟效益明顯增加

將調查區(qū)參與土地流轉的農戶分為三類，即收入增加戶、收入持平戶和收入減少戶。在調研中發(fā)現(xiàn)，每一個調查村三種類型中僅有收入增加的農戶占17.2%前兩種都有的占20.0%，三種類型均有的占37.2%，剩下就是既無轉入又無轉出占25.6%。對調查戶總的分析來看，收入增加戶占91.4%，收入持平戶占77.1%，收入減少戶占60.0%。可見，參與土地流轉的農戶收入增加比較明顯。

1.1.4土地流轉以轉出戶居多

調查數(shù)據顯示，在參與土地流轉的農戶中，土地轉出戶占82.4%，轉入戶僅占17.6%。在土地轉出戶中，有外出務工的占76.5%。近幾年，由于種糧效益偏低，致使外出打工的農民不斷增加，從事種糧的農民在不斷減少，農田缺乏有效管理，甚至出現(xiàn)土地無人種的現(xiàn)象。農民以土地為生計，這些農民只好把土地轉移出去，導致土地流轉以轉出戶居多。

1.1.5土地流轉的方式較隨意

據調查，參與土地流轉的合同方式，口頭協(xié)議占57.9%，書面協(xié)議占42.1%。無論是轉出戶還是轉入戶，一般不經過村委會，雙方私下協(xié)商進行土地流轉。調查中發(fā)現(xiàn)，土地流轉的主要途徑，完全自發(fā)占78.9%，中介組織協(xié)調占21.1%。由于同村或鄰村的親戚、朋友、熟人常年外出打工，家里缺乏勞動力，大多沒有經過村或政府組織、中介組織協(xié)調，靠完全自發(fā)并以口頭協(xié)議的形式，進行土地的轉出或轉入。

1.1.6適度規(guī)模經營是土地流轉的趨勢

據資料統(tǒng)計，僅以種糧為例，土地流轉面積達到50畝以上，才能有較好的經濟效益。調查區(qū)，土地流轉中土地轉出到農業(yè)大戶、農業(yè)合作社占75%，土地轉出到親戚朋友占25%。農村農業(yè)大戶、農業(yè)合作社的大量出現(xiàn)，說明土地流轉要體現(xiàn)規(guī)模經營效益。規(guī)模較小的流轉，種植花卉、中草藥、水果等經濟作物還可以，種糧經濟效益較小。因此，在糧食主產區(qū)土地合理流轉和適度規(guī)?；谴髣菟?。

1.1.7流轉到期后繼續(xù)承包的意愿較低

調查發(fā)現(xiàn)，土地流轉的難度加大，主要表現(xiàn)在流轉到期后繼續(xù)承包的意愿較低。原因在于：第一，土地流轉的租金價格較高。2011年流轉費40～47元/hm²，2013年流轉費變?yōu)?7～80元，hm²，2017年流轉費增至93～100元/hm²。由于流轉的租金不斷上漲，導致承包戶的純收入降低，見表1，承包戶繼續(xù)承包的意愿大大降低。第二，土地流轉所需資金貸款難。大部分種糧大戶所需資金主要靠銀行貸款，由于受政策影響，農業(yè)貸款周期較短，第一年若付不清貸款，第二年貸款將受限制。由于承包大戶貸款難，無疑會加大農業(yè)生產者的生產風險，從而限制起繼續(xù)承包的意愿。

1.1.8未參與土地流轉的原因多樣

據調查，未參與土地流轉的農戶占56.77%，一半以上農戶未參與土地流轉，其原因多種多樣。第一，對中央在農村的土地政策了解不夠。調查顯示，有68.8%的農戶對中央在農村的土地政策完全不了解，有25.0%的農戶對中央在農村的土地政策不完全了解，只有6.2%的農戶對中央在農村的土地政策完全了解?？梢钥闯觯蠹s有93.8%的農戶對中央在農村的土地政策了解不夠。第二，對土地流轉顧慮重重。之所以沒有進行土地流轉，擔心轉出去收益得不到保障，擔心轉出去后土地難以收回，擔心轉出去比自己耕種收入低等等，這部分農戶在調查區(qū)占81.3%。第三，自己有能力耕種、不需要流轉，大約占調查區(qū)的18.7%。

1.2影響土地流轉的制約因素

1.2.1農民觀念陳舊、素質不高，嚴重阻礙著土地流轉的進程

在調查區(qū)，所調查的對象普遍存在文化素質偏低，初中及以下文化程度的占86%。部分農民對新政策一知半解，對土地流轉顧慮重重，害怕土地流轉出去，一旦政策有變化，自身利益受損失，不愿流轉土地。部分農民小富即安的小農思想嚴重，對土地流轉積極性不高，寧可讓土地粗放經營，甚至土地撂荒，也不愿流轉土地。一些農民存在戀土情結，離不開土地，土地是他們的命根，土地流轉出去就會失業(yè)，生活養(yǎng)老無保障。部分外出務工的農民，由于收入不太穩(wěn)定，離土不離鄉(xiāng)，農忙回家種地，農閑外出打工，土地也不愿流轉出去。另外，部分基層干部對土地流轉重視不夠、認識不到位、缺乏有效的宣傳和引導，在一定程度上影響了土地規(guī)模流轉的健康有序發(fā)展。

1.2.2風險大、融資難、效益低，制約著經營主體流轉土地的積極性

由于農業(yè)受自然因素和市場因素的影響比較大，從事規(guī)模種植投資大、周期長、見效慢，加之種糧比較效益偏低，使得經營主體對土地流轉搞規(guī)模種植缺乏信心和積極性。對于投資少、風險小的小規(guī)模土地流轉，由于流轉資金連年上漲，扣除種植成本后利潤所剩無幾，流轉土地后經濟效益不高，造成經營主體對土地流轉積極性不高。進行規(guī)模的土地流轉，需要把分散的土地集中連片種植，需要資金、技術和管理的強有力支持。農業(yè)貸款難、缺乏技術和有效的管理是經營主體面臨的最大問題，嚴重制約著經營主體進行土地流轉的積極性，這也是調查區(qū)種糧大戶、合作社、家庭農場等農業(yè)經營形式比較少的根本原因，見表2。

1.2.3市場機制不健全、不規(guī)范，致使土地流轉存在較多的矛盾糾紛

據調查，目前農村還沒有形成規(guī)范化的市場運作機制，主要表現(xiàn)在：（1）缺乏專業(yè)的中介組織和機構，導致土地流轉無人引導、無人監(jiān)管、無序競爭，出現(xiàn)了“要轉的，轉不出；要租的，租不到”的現(xiàn)象。（2）缺乏規(guī)范的土地價格評估機制，土地承包費、轉包費無法與市場對接，出現(xiàn)變相壓低租金和漫天要價的現(xiàn)象，導致土地流轉的價格與價值相背離同。（3）無序的土地流轉方式較普遍，很多農戶之間的土地流轉多以口頭協(xié)議為主，靠完全自發(fā)，即便有書面協(xié)議，其內容過于簡單，缺乏對雙方責、權、義、賠等規(guī)定，更沒有管理機構的審查及公證機關的簽證，一旦存在糾紛，農民的利益無法得到保證。

1.2.4農村社會保障體系滯后，使得農民參與土地流轉的積極性不夠

目前，農村社會保障體系與城市相比還不夠完善，農民的生活、養(yǎng)老、就醫(yī)、子女上學、社會救助等社會保障機制還不健全，農民基本生活需求得不到有效的保障，土地成為農民最基本的收入來源，農民即使進城打工也很難享受城市的社會保障，離鄉(xiāng)不離土，農民對于流轉土地存在后顧之憂。這就決定了農民不會輕易離開土地，寧愿粗放經營甚至閑置土地，也不愿轉出土地，土地成為農民從事其他行業(yè)無法經營謀生時的救命稻草，使得農民參與土地流轉的積極性不高，在客觀上阻礙了農村土地流轉的進程。

1.2.5農戶地塊小而分散，制約著土地流轉的規(guī)模化經營

改革開放初期，由于實行家庭聯(lián)產承包責任制，絕大多數(shù)農民的耕地分散于不同地段，造成農戶地塊小而分散。實踐證明，適度規(guī)模的土地流轉才能產生可觀的經濟效益。這就需要把分散的土地合并，實施小塊并大塊、土地置換，但實際做起來相當困難，如果存在一兩戶農民不同意土地流轉，就會給整個土地流轉工作造成很大障礙，就會嚴重影響土地轉入戶擴大規(guī)模經營的積極性，制約著土地流轉的規(guī)?；?、集約化經營。

1.2.6種糧比較效益低，影響著糧食主產區(qū)土地流轉的方向

調查顯示，流轉土地中用于種植糧食作物的比重低，用于種植蔬菜、中草藥、水果、花卉等經濟作物的比重較大。究其原因，種糧比較效益偏低是制約糧食規(guī)模經營的重要原因（見表3）。從轉出戶角度看，將土地轉包給種糧大戶、合作社，所獲得的收益不高，不愿意轉包；從轉入戶角度看，如果轉入土地達不到一定規(guī)模，加之種糧比較效益偏低，轉入土地種糧獲得的收入與租金相比，預期收益不理想，農民就會放棄繼續(xù)承包土地。因此，只有加大對種糧農民的糧食補貼政策，從種糧農民的實際利益出發(fā)，調動種糧大戶及合作社承包土地的積極性，這關系到糧食主產區(qū)土地流轉的規(guī)模性、集約性，更關系到國家的糧食安全問題。

1.2.7配套支持政策不完善，影響著農村土地流轉的發(fā)展后勁

主要表現(xiàn)在：（1）服務意識不到位。部分基層干部對土地流轉重視不夠，沒有起到管理、指導和服務的職責，信息不靈通，致使土地流轉無法正常開展。（2）相關政策落實不到位。在落實農業(yè)補貼政策、融資政策、土地政策及農業(yè)保險政策等方面存在某些偏差，致使真正從事農業(yè)規(guī)模生產的經營主體得不到應有的補貼，融資難、貸款難成為農業(yè)經營主體擴大規(guī)模生產繼續(xù)流轉土地的障礙，烘曬難、儲存難、大型農業(yè)機具存放難也是農業(yè)規(guī)模經營主體需要解決的難題，農業(yè)保險滯后嚴重阻礙土地流轉規(guī)模的擴大和發(fā)展。（3）公共服務和設施不到位。農業(yè)規(guī)?；洜I需要強大的科技支撐、完善的水利設施、暢通的市場通道。調查區(qū)發(fā)現(xiàn)，種糧大戶、合作社普遍缺乏農業(yè)科技人員，水利設施老化，市場信息不靈，都嚴重制約土地流轉的持續(xù)發(fā)展。

2新形勢下河南糧食主產區(qū)土地流轉的對策

2.1加大政策宣傳力度，建立健全流轉機制

農村基層政府要高度重視土地流轉，并把土地流轉服務作為基層政府的重要職能ll”。第一，通過相關法律、法規(guī)的宣傳，讓農民認可土地流轉的優(yōu)越性，借助典型事例示范帶動，消除農民的種種顧慮，并積極主動參與土地流轉。第二，基層政府要明確責任人負責對土地流轉情況的調查研究，及時向農民通報相關信息，減少農民在土地流轉中的盲目性，切實保障農民的根本利益。第三，引導農民規(guī)范流轉形式，通過基層政府或中介組織訂立流轉合同，建立土地流轉檔案，幫助農民調節(jié)土地流轉糾紛，用法律保障土地流轉。第四，加快農村勞動力轉移步伐，通過改革農村戶籍制度，逐步改變農民的戀土情結，為土地流轉創(chuàng)造條件。第五，建立健全農村社會保障體系，在農民就業(yè)、就醫(yī)、養(yǎng)老、子女上學、社會救助等方面加大保障力度，消除農民的后顧之憂，增加農民對土地流轉的積極性。

2.2積極培養(yǎng)新型職業(yè)農民，壯大流轉經營主體

根據2017年農業(yè)部關于印發(fā)《“十三五”全國新型職業(yè)農民培育發(fā)展規(guī)劃》的通知精神，培養(yǎng)新型職業(yè)農民是必然的，也是必須的，對于適度規(guī)模的土地流轉意義重大。因此，第一，通過培養(yǎng)新型職業(yè)農民，積極抓好主導產業(yè)。通過職業(yè)農民帶領群眾挖掘本地特色產業(yè)，不斷提升其產業(yè)化水平，提高土地流轉效益，增加農民收入。第二，通過培養(yǎng)新型職業(yè)農民，培育壯大農業(yè)經營主體。通過農業(yè)科技培訓，提升農民的科技知識和創(chuàng)業(yè)技能，涌現(xiàn)出越來越多的種糧大戶、種養(yǎng)能手，以此充實壯大農業(yè)使用技術隊伍，使其在大規(guī)模流轉土地中發(fā)揮示范和帶動作用。第三，通過培養(yǎng)新型職業(yè)農民，不斷壯大龍頭企業(yè)。鼓勵種糧大戶、合作社、龍頭企業(yè)等新型經營主體，通過政策和金融支持，進行適度規(guī)模的土地流轉，采取“公司+農戶”的形式，提升農業(yè)產業(yè)化水平，幫助廣大農民共同致富。第四，通過培養(yǎng)新型職業(yè)農民，示范帶動土地流轉。新型職業(yè)農民懂技術、懂市場、懂管理，政府應多方支持他們進行土地置換，集中連片土地，擴大經營規(guī)模；通過成功的、典型的事例，刺激農民進行流轉土地，以此推動農村土地的規(guī)模流轉。

2.3創(chuàng)新農業(yè)發(fā)展方式，多途徑提高種糧效益

傳統(tǒng)農業(yè)的發(fā)展主要依賴于自然條件，雨水豐年則糧倉皆滿，雨水枯年則顆粒無收，農民種植糧食具有極大的風險性，加之農民種糧的比較效益低下，農民收入極不穩(wěn)定。迫切需要農業(yè)轉變發(fā)展思路，創(chuàng)新發(fā)展方式。第一，要加大對農業(yè)科技的投入力度。大力發(fā)展農業(yè)院校和科研機構的建設力度，為培養(yǎng)一批具有農業(yè)科技知識的專業(yè)人才創(chuàng)造條件。第二，政府要加大對農業(yè)的財政補貼。積極引進新型的農業(yè)設備，科學的生產方法，優(yōu)良的糧食種子，形成科學種糧的社會氛圍。政府加強對市場宏觀調控的力度，適當保護農業(yè)生產和增加資金投入，有助于增加農民收入，提高農業(yè)比較利益，穩(wěn)定市場對糧食的有效供應，為順利推進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)揮重要作用。第三，多途徑提高糧食的附加值?？梢酝ㄟ^對糧食生產基地、產地初加工、深加工、流通體系等環(huán)節(jié)的扶持，形成糧食產業(yè)鏈，進行糧食深加工，讓農民發(fā)展有區(qū)域特色的專業(yè)化，規(guī)?；s化的農業(yè)生態(tài)園區(qū)，從產業(yè)鏈中獲得更多的農業(yè)收入。第四，鼓勵各類經營主體進行糧食規(guī)?；a經營。鼓勵種植大戶、家庭農場、農民合作社、加工企業(yè)整合土地，集中規(guī)模種植小麥、玉米（含制種）等，對連片種植達到適度規(guī)模經營的，由財政給予適當補助，為規(guī)模經營的農戶解決后顧之憂，最大程度的激發(fā)農民種植糧食的積極性，從根本上解決農民不想種糧，害怕種糧的難題。加大對糧食規(guī)模經營主體的幫扶力度，為糧食適度規(guī)?；洜I創(chuàng)造條件。

2.4完善政策保障機制，確保糧食增產農民增收

進一步完善土地流轉的政策保障機制，為適度規(guī)模流轉創(chuàng)造條件，確保糧食主產區(qū)糧食增產農民增收。第一，建立流轉價格形成機制。縣、鄉(xiāng)建立完善的流轉中介組織和機構，確立規(guī)范的土地價格評估機制，引導并監(jiān)管農民進行有序的土地流轉，使農民“想轉的，能轉進來；想租的，能租的到”，保證土地流轉的價格與價值相符合。流轉價格由當事人雙方協(xié)商確定，采取招標、公開協(xié)商等方式確定，保證流轉的公開公正。第二，建立流轉風險防范機制。通過專業(yè)機構加強對土地流轉情況的監(jiān)測，積極探索流轉農業(yè)用地風險保障金制度，做好流轉土地經營狀況的督查工作，防范土地經營權流轉的風險。根據糧食規(guī)模生產經營戶對糧食政策性保險的意愿和需求，繼續(xù)擴大糧食政策性保險范圍，加大政策性保險覆蓋率。第三，完善土地流轉糾紛調解仲裁機制。依法成立農村土地承包仲裁委員會，加強仲裁員隊伍的建設，不斷完善仲裁程序、方法和相關制度，努力形成機構健全、人員到位、設備齊全、信息暢通、規(guī)范有序的調解仲裁機制，充分保障農民土地流轉的合法權益。第四，強化對土地承包者的金融支持。認真落實中央有關政策，擴大農村有效擔保物范圍，鼓勵有條件的地區(qū)設立涉農擔保資金或涉農擔保公司，著力解決農業(yè)生產貸款難問題。

2.5完善土地“三權分置”制度，確保土地利用效益提升和農民增收

黨的十九大確立的土地“三權分置”制度，對新時代土地流轉注入了強大動力。第一，讓沒有能力種地的農民獲得收益。目前，農村多數(shù)青壯年外出務工，留守的大多是老、弱、病、殘、婦、幼，種地的能力和水平大大下降，土地的利用率大大降低，土地的收益肯定降低。土地流轉后，農民保留了農村土地的所有權及承包權，出讓的只是土地經營權，其出讓部分的土地每年可以獲得相應的出讓收益。第二，讓愿意種田的農民獲得更多的土地經營權。想種田且有能力的農民，可以優(yōu)先享有流轉的土地經營權，進行規(guī)?；r業(yè)生產。不僅減少了土地浪費的現(xiàn)象，而且有利于農村土地規(guī)模化、集約化的生產經營，提高了農業(yè)生產效率，為農村現(xiàn)代化的發(fā)展和農民增收創(chuàng)造了條件。第三，促使農民收入大幅度提高。土地“三權分置”改革，必然會將流轉的土地重新估價，必將大幅增加農民的財產性收入。同時解決了農村老齡化問題，農民可以用“土地養(yǎng)老”，通過流轉土地換取收益，從而提高養(yǎng)老水平和養(yǎng)老質量。第四，解決規(guī)模經營農民貸款難的問題。農民可以依土地經營權向銀行、信用社抵押融資獲得信貸資金，用于規(guī)模化的生產經營。

3結語

土地流轉是農村經濟發(fā)展到一定階段的必然產物，是家庭承包責任制的有益補充和完善。適度規(guī)模的土地流轉可以實現(xiàn)農業(yè)規(guī)?；a業(yè)化經營，對河南糧食主產區(qū)提高糧食增產、農民增收意義重大。課題組深入河南農村進行實地調研，獲得了大量第一手資料，但調查的范圍有限，有些數(shù)據還不夠完整，課題研究也僅從農戶（微觀）視角來探討土地流轉問題。這些問題有待于今后不斷研究和完善。