【摘要】：無(wú)縫隙政府理論是當(dāng)今政府治理與變革中創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)，將許多先進(jìn)的政府管理創(chuàng)新思想結(jié)合起來(lái)，指導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)——政府再造。這個(gè)理論提出之后，各國(guó)掀起了一場(chǎng)關(guān)于再造的改革浪潮，將其應(yīng)用到政府行政體制改革中既具借鑒價(jià)值，又有實(shí)踐意義，對(duì)我國(guó)行政體制改革具有深遠(yuǎn)的意義。本文通過(guò)分析我國(guó)行政體制改革中存在的問(wèn)題，再借鑒無(wú)縫隙政府理論的內(nèi)容，提為我國(guó)行政體制改革提出可供參考的建議。

【關(guān)鍵詞】：無(wú)縫隙政府理論；行政體制改革；啟示

一、無(wú)縫隙政府理論簡(jiǎn)析

無(wú)縫隙政府理論誕生于20世紀(jì)90年代，是世界各國(guó)進(jìn)行行政體制改革和社會(huì)變革的重要理論基礎(chǔ)。其倡導(dǎo)的顧客導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，主張對(duì)現(xiàn)行傳統(tǒng)政府進(jìn)行無(wú)縫隙再造，并提出再造原則、步聚和障礙克服的辦法，對(duì)我國(guó)行政體制改革具有重要的啟示作用。

（一）基本概念界定

1、無(wú)縫隙組織與無(wú)縫隙政府

無(wú)縫隙組織起源于一個(gè)商業(yè)概念——無(wú)界限組織（杰克.韋爾奇，1990）。它指行動(dòng)快速并能夠提供品種繁多的、用戶化和個(gè)性化產(chǎn)品和服務(wù)的組織，并以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。[1]同樣的，無(wú)縫隙政府又稱無(wú)界限政府，指政府整合機(jī)構(gòu)中的部門、資源和人力，以最終目標(biāo)為導(dǎo)向，消除層級(jí)和部門間壁壘，以單一界面接觸公眾并提供高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。[2]

2、政府再造

政府再造是林登基于商業(yè)流程再造的理念，通過(guò)整合組織內(nèi)部資源，打破各部門之間的壁壘，橫向合并多個(gè)職能部門，縱向減少中間管理層級(jí)，形成自我管理團(tuán)隊(duì)，進(jìn)行自我設(shè)計(jì)、運(yùn)作及評(píng)估，并參照任務(wù)程序，將私營(yíng)部門的全新管理模式應(yīng)用于政府部門，以改變政府部門層級(jí)繁多、效率低下的現(xiàn)狀，從而大大改善政府服務(wù)的現(xiàn)代化水平。

（二）無(wú)縫隙政府理論的重要內(nèi)容——三個(gè)導(dǎo)向

1、顧客導(dǎo)向

顧客導(dǎo)向的政府活動(dòng)與管理是一種倒金字塔式的（倒流程的）政府管理模式：處于塔尖的是顧客，政府管理處于塔面，政府關(guān)注的焦點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)顧客的需要，政府職能、政府行為、政府改革等都必須緊密圍繞顧客展開，一切以顧客為導(dǎo)向?yàn)橹行?，并以滿足顧客的最大需要、實(shí)現(xiàn)顧客的最大滿意為政府運(yùn)行的最大任務(wù)和目標(biāo)。

2、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向

無(wú)縫隙政府理論下的政府再造，不再是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員重組，而是要改變政府官僚體制的獨(dú)占性，在更多的層面上對(duì)政府進(jìn)行大規(guī)模的變革。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，把一些公共產(chǎn)品與服務(wù)推向市場(chǎng)，允許和鼓勵(lì)民間參與公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，使得公共機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間、公共機(jī)構(gòu)之間、民營(yíng)機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間彼此展開競(jìng)爭(zhēng)，可以激勵(lì)其提供更加有效的公共服務(wù)。

3、結(jié)果導(dǎo)向

無(wú)縫隙政府的結(jié)果導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)的是積極的目標(biāo)、具體的結(jié)果與產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)工作的實(shí)際結(jié)果預(yù)算和績(jī)效并重。全面使用質(zhì)量管理、績(jī)效管理、自我管理等方法是實(shí)現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向的重要手段。在確定目標(biāo)的前提下，重組管理結(jié)構(gòu)，建立扁平化的組織結(jié)構(gòu)，超越局部利益，面向整個(gè)過(guò)程和整體利益直接面對(duì)顧客，同時(shí)展開工作，按時(shí)完成預(yù)期階段性成果，及時(shí)控制和導(dǎo)向階段性結(jié)果，形成以結(jié)果為導(dǎo)向的管理體制。

二、我國(guó)行政體制改革中存在的問(wèn)題分析

伴隨著政治體制和行政體制改革的不斷深入，我國(guó)在行政改革方面作出了許多卓有成效的探索。但受中國(guó)封建社會(huì)積累的官本位思想影響和全球化的文化沖擊，中國(guó)行政體制改革面臨諸多困境。行政體制改革是政府力圖通過(guò)改變政府工作流程、創(chuàng)新辦公模式、使用先進(jìn)辦公技術(shù)等手段來(lái)提升公共服務(wù)和行政審批等的效率，降低行政成本，提高行政績(jī)效的行政改革。從目前行政環(huán)境來(lái)看，我國(guó)行政體制改革中存在的問(wèn)題包括以下幾方面：

（一）“官本位”思想危害，阻礙行政體制改革進(jìn)程

“官本位”思想在我國(guó)古代和近代行政體制改革中都扮演了很重要的角色，它反映了官員過(guò)分注重自己的官職和權(quán)利的大小，一切以行政級(jí)別為中心的心理?，F(xiàn)代我國(guó)行政“官本位”思想的原因是多方面的：一、官本位思想起源于封建官僚制；二、在體制上，解放初期，這種思想在我國(guó)學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，確立高度、統(tǒng)一的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制，及歷次政治運(yùn)動(dòng)中得到強(qiáng)化；三、我國(guó)干部管理制度中“國(guó)家干部”的單一管理模式；四、建國(guó)后實(shí)施的“統(tǒng)包統(tǒng)管”的分配制度。[3]“官本位”的思想對(duì)于政府行政事務(wù)改革，特別是政府職能轉(zhuǎn)變、績(jī)效提升、建立服務(wù)型政府方面有很大的阻礙作用。具體表現(xiàn)在：行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人專制會(huì)導(dǎo)致其他成員工作的積極性和創(chuàng)造精神，影響行政效率；機(jī)構(gòu)膨脹、人浮于事，行政成本高昂；行政體系中等級(jí)森嚴(yán)的權(quán)力分層，導(dǎo)致權(quán)力最終被少數(shù)人掌控；行政管理人員的自我保護(hù)，阻礙權(quán)力分化或其它會(huì)削弱自己權(quán)力和影響自己利益的政策的實(shí)施；集權(quán)壟斷，導(dǎo)致權(quán)力腐敗。此外，官本位特權(quán)思想也與自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和民本政治相沖突，會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民主的發(fā)展，無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化下公眾對(duì)于行政事務(wù)多元化的要求。

（二）政府機(jī)構(gòu)臃腫、職能重疊

政府機(jī)構(gòu)臃腫、職能重疊是近年來(lái)行政體制中存在的比較嚴(yán)重的問(wèn)題。從本質(zhì)上而言，這與政府“官本位”的思想是一致的。政治權(quán)力具有內(nèi)在的擴(kuò)張延展性，表現(xiàn)為權(quán)力主體的利益性。[4]首先表現(xiàn)在某一級(jí)的政府為了鞏固自己的權(quán)利和拓展自己的業(yè)務(wù)范圍，以加強(qiáng)政府管理和社會(huì)治理的名義設(shè)置各個(gè)專門化的辦事部門，其結(jié)果就是導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)和組織規(guī)模隨時(shí)間的推移日益膨脹；然后，表現(xiàn)為現(xiàn)代政府喜歡為解決一些暫時(shí)性的公共事件或緊急事件而成立的一些臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象，設(shè)立臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)提高公共危機(jī)應(yīng)對(duì)能力或辦事效率的有效方法，但國(guó)家又沒有針對(duì)這些臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)的管理法律，結(jié)果事辦完了，辦事機(jī)構(gòu)還在，最后政務(wù)機(jī)構(gòu)越來(lái)越龐大；還有，政府部門和官員為了增強(qiáng)自己的重要性，有一種不斷擴(kuò)張和膨脹的需求和趨勢(shì)。不少行政領(lǐng)導(dǎo)甚至利用個(gè)人關(guān)系而隨意安插親屬進(jìn)企事業(yè)單位，導(dǎo)致政務(wù)部門人員冗編。盲目的職能部門設(shè)置和辦事機(jī)構(gòu)的林立導(dǎo)致各部門的職責(zé)越來(lái)越模糊，進(jìn)而出現(xiàn)多頭管理、推諉扯皮的管理問(wèn)題出現(xiàn)。

（三）行政審批事項(xiàng)過(guò)多，程序復(fù)雜

行政審批是現(xiàn)代國(guó)家管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面事務(wù)的一種重要的事前控制手段。[5]我國(guó)目前行政審批問(wèn)題主要存在于三方面：從行政審批事項(xiàng)的設(shè)定來(lái)看：一、有關(guān)行政審批的概念五花八門，變相設(shè)定行政審批的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，如某些部門通過(guò)發(fā)布“紅頭文件”、規(guī)章等， 以登記、備案、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、審定以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等形式，變相設(shè)置審批事項(xiàng)；二、我國(guó)對(duì)非行政許可審批項(xiàng)目管理不規(guī)范，隨意性大，部分本來(lái)屬于行政許可的審批項(xiàng)目被納入非行政許可審批項(xiàng)目范圍保留下來(lái)，規(guī)避了《行政許可法》的約束；[6]三、審批項(xiàng)目無(wú)所不包，大至國(guó)家重大工程，小到一人一事一物，形成嚴(yán)密的審批體系。據(jù)北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)統(tǒng)計(jì)，該區(qū)共有行政審批171項(xiàng)，其中管委會(huì)130項(xiàng)，市有關(guān)機(jī)構(gòu)駐開發(fā)區(qū)41項(xiàng)，對(duì)企業(yè)的審批143項(xiàng)，占審批總數(shù)的84%。[7]從行政審批程序來(lái)看，存在的主要問(wèn)題是：行政審批的范圍沒有科學(xué)界定，漫無(wú)邊界，這為少數(shù)想要擴(kuò)張權(quán)利范圍、隨意設(shè)置審批項(xiàng)目的政府機(jī)關(guān)提供了方便；審批程序落后，方式混亂，我國(guó)行政審批相關(guān)法律法規(guī)還不健全，行政審批隨意性大，導(dǎo)致部分審批主管部門故意刁難申請(qǐng)人甚至相互推諉，延誤審批效率，為權(quán)力尋租開方便之門。

（四）人力資源管理滯后

目前，在我國(guó)的行政事務(wù)改革過(guò)程中，公共部門人力資源管理還存在一定的問(wèn)題。首先，行政辦公人員的綜合能力層次不齊，總體水平不高。然后，部分行政機(jī)關(guān)過(guò)于注重自我中心意識(shí)、自我服務(wù)意識(shí)而無(wú)公共服務(wù)意識(shí)，存在政府部門“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”[8]的問(wèn)題；此外，政府部門對(duì)于公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷性也一定程度上加劇了行政人員對(duì)于自身的官方身份與地位的優(yōu)越感，不把百姓放在眼里，刻意刁難和故意推諉。目前，我國(guó)雖主要采取公務(wù)員統(tǒng)一考試制度進(jìn)行公開招考，但這一考核機(jī)制無(wú)法全面反映人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和道德素質(zhì)。此外，還有走后門等非正式途徑的人員安插，也經(jīng)常發(fā)生。

（五）法律體系不健全

我國(guó)目前的行政法規(guī)缺乏系統(tǒng)性、不完善，多數(shù)法律條文強(qiáng)調(diào)抽象原則的多，而對(duì)具體操作進(jìn)行規(guī)定的少，并存在一定的法律盲區(qū)。首先，在行政主體法方面，缺乏行政編制法，無(wú)法對(duì)行政機(jī)關(guān)的編制、職責(zé)、人員等的確定進(jìn)行規(guī)范和制約；然后，在行政行為法方面，缺乏專門的行政程序法，極容易導(dǎo)致行政的混亂和權(quán)力腐?。淮送?，在行政監(jiān)督方面，中央和地方的行政監(jiān)督法律很混亂，沒有系統(tǒng)性，無(wú)法滿足行政監(jiān)督的需要；在行政救濟(jì)方面，關(guān)于行政救濟(jì)的細(xì)節(jié)，如受案范圍、審理方式等沒有做出明確的規(guī)定。

（六）行政監(jiān)督體制不健全

對(duì)每個(gè)行使政府公共權(quán)力的公務(wù)員而言，都存在著將公共目的或利益轉(zhuǎn)變?yōu)樗膫€(gè)人目的或利益的可能性。[9]在我國(guó)，行政監(jiān)督主要分為內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。首先，由于嚴(yán)重的信息不對(duì)成，外界對(duì)行政事務(wù)辦理過(guò)程中的細(xì)節(jié)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)不知道和無(wú)法介入，外部監(jiān)督很難；法律監(jiān)督也很弱；媒體和網(wǎng)絡(luò)曝光是社會(huì)監(jiān)督的主體，其監(jiān)督作用越來(lái)越重要，但同外部監(jiān)督一樣，公眾在實(shí)行監(jiān)督時(shí)大多只能看到表面現(xiàn)象，無(wú)法深入到行政體制內(nèi)部，監(jiān)督也無(wú)法發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用；而內(nèi)部監(jiān)督往往名存實(shí)亡。

三、無(wú)縫隙政府理論對(duì)我國(guó)行政事務(wù)改革的啟示

無(wú)縫隙政府理論在全球化、信息化和高度競(jìng)爭(zhēng)化新時(shí)代，層級(jí)制的官僚機(jī)構(gòu)問(wèn)題在各國(guó)紛紛涌現(xiàn)并愈發(fā)嚴(yán)重的情況下應(yīng)運(yùn)而生，它強(qiáng)調(diào)要以顧客、競(jìng)爭(zhēng)和結(jié)果為導(dǎo)向在改革政府，實(shí)現(xiàn)政府的再造，來(lái)滿足公民的需要，提升政府的績(jī)效和服務(wù)的質(zhì)量?？偨Y(jié)我國(guó)行政事務(wù)改革我經(jīng)驗(yàn)及存在的問(wèn)題，無(wú)縫隙政府理論對(duì)我國(guó)行政事務(wù)改革的啟示有：

（一）以顧客為導(dǎo)向，確立“民為本”的行政理念

政府要提高公共服務(wù)的效率、拉近與群眾的距離，就必須形成以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)模式，樹立“民為本”的行政理念。這需要從三方面展開：一、轉(zhuǎn)變政府服務(wù)理念，即要行政官員從思想上擺脫傳統(tǒng)管理思想的束縛，真正以公眾的要求和利益為出發(fā)點(diǎn)，提升服務(wù)效率，切實(shí)做到以顧客為導(dǎo)向。二、創(chuàng)新服務(wù)方式，首先讓政府部門意識(shí)到自身的不足，學(xué)習(xí)先進(jìn)的理論知識(shí)，將有效的管理方法運(yùn)用到實(shí)踐中去，提高行政部門的管理效率；然后政府要充分運(yùn)用當(dāng)代高可以的發(fā)展，并將其運(yùn)用到行政實(shí)踐中，如網(wǎng)上政務(wù)大廳的應(yīng)用等。三、建立服務(wù)反饋機(jī)制，首先要合理建立必要的反饋渠道及相應(yīng)的保障機(jī)制；然后，要做好反饋的收集和回應(yīng)工作，行政部門要確保所有的反饋的安全和保密，而且對(duì)相應(yīng)的反饋?zhàn)鞒龌貞?yīng)，有所作為。

（二）以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向，提高政府行政效率

在政府內(nèi)部，特別是公共服務(wù)的供給過(guò)程中，適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)于改變政府機(jī)構(gòu)臃腫、行政低效率、轉(zhuǎn)變政府職能現(xiàn)狀具有很好的促進(jìn)作用。要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可以從以下三方面來(lái)做：一、建立公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，首先政府要制定公平競(jìng)爭(zhēng)的制度和法律體系，確保競(jìng)爭(zhēng)參與人的權(quán)益合法的平等與程序的合法；其次，要鼓勵(lì)更多的社會(huì)公眾和團(tuán)體參與進(jìn)來(lái)。二、建良好的約束機(jī)制，比如在不干擾公共服務(wù)供給的前提下，訂立績(jī)效合同、分期付款、定期檢查等。三、學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，即政府部門在服務(wù)承包的過(guò)程中，要充分學(xué)習(xí)企業(yè)部門的管理技術(shù)和管理工具，提高政府的績(jī)效和公共服務(wù)的品質(zhì)，關(guān)注質(zhì)量、效率、創(chuàng)造力和活力。

（三）結(jié)果為導(dǎo)向，增加行政效益

在行政事務(wù)處理過(guò)程中，公眾強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果，比如行政審批的快捷、方便，公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量等。但條塊分割、利益保護(hù)下的政府各部門彼此意見的分化往往阻礙行政的效率。要以結(jié)果為導(dǎo)向，改善行政效果，要從以下幾方面來(lái)做：一、制定切實(shí)、可衡量的目標(biāo)，就要建立良好的評(píng)估體系。二、建立科學(xué)的績(jī)效考核體系，首先需要引入科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，，然后要建立與考核相配套的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)行政人員的積極性，最后要完善行政問(wèn)責(zé)制。三、建立電子化、扁平化政府結(jié)構(gòu)。

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作者簡(jiǎn)介：余蒙（1991—），女，漢族，湖北省黃岡是羅田縣人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院2015級(jí)行政管理專業(yè)研究生在讀，研究方向：基層治理。