【摘要】：隨著老齡化程度日趨加重，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化已是我國(guó)亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。為加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，切實(shí)解決老年人最迫切的社會(huì)養(yǎng)老需求，按照“9064”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局，北京市創(chuàng)造性地提出了養(yǎng)老照料中心這一社區(qū)養(yǎng)老模式。本研究在調(diào)查北京市試點(diǎn)有頤居養(yǎng)老照料中心之后，發(fā)現(xiàn)目前養(yǎng)老照料中心存在相關(guān)政策不完善、運(yùn)營(yíng)模式有缺陷、相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)存在阻力、護(hù)理人員短缺等問(wèn)題。為促進(jìn)北京市養(yǎng)老照料中心的持續(xù)性發(fā)展，本研究從政府層面和養(yǎng)老照料中心層面分別提出了建議和對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】：養(yǎng)老照料中心；影響因素；困境

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)老齡化呈現(xiàn)不斷加速的趨勢(shì)。根據(jù)北京市民政局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截止到2013年底，60歲及以上戶籍老齡人口約為279.3萬(wàn)，占北京市戶籍人口總數(shù)的21.2%，65歲及以上戶 籍老年人口191.8萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?4.6%，預(yù)計(jì)到 2020 年，北京市老年人口將超過(guò) 400 萬(wàn)，這意味著北京市的人口老齡化程度已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。面對(duì)嚴(yán)峻的老齡化問(wèn)題，黨和政府高度重視。北京市民政局在2008年首次提出建設(shè) “9064”的養(yǎng)老服務(wù)格局。在這個(gè)思路指導(dǎo)下，北京市出現(xiàn)了一批社區(qū)托老所、日間照料中心、老年餐桌等多種形式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，但由于機(jī)構(gòu)資質(zhì)、管理制度、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)扶持政策等未銜接配套，目前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施還呈小散亂的態(tài)勢(shì)，沒(méi)有形成有效的工作體系，且多年呈萎縮趨勢(shì)，其服務(wù)功能與現(xiàn)實(shí)中老年人的實(shí)際養(yǎng)老服務(wù)需求還有較大差距。2014年，北京市民政局在經(jīng)過(guò)一系列的調(diào)研、考察和論證后，發(fā)布了 《北京市2014年街（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）養(yǎng)老照料中心建設(shè)工作方案》，提出了建設(shè)養(yǎng)老照料中心的新模式，該模式側(cè)重于街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)層面的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，以社區(qū)內(nèi)的小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為服務(wù)平臺(tái)，為周邊社區(qū)老年人提供多元化的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，形成居家社區(qū)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相互依托、資源共享、 融合發(fā)展的新型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。2015年4月，為了進(jìn)一步貫徹落實(shí) 《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》的相關(guān)要求，北京市民政局和北京市老齡辦發(fā)布了 《關(guān)于依托養(yǎng)老照料中心開(kāi)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求養(yǎng)老照料中心 “保障廣大老年人就近得到專業(yè)化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求”。[1]截止2016年1月，全市共建立養(yǎng)老照料中心150余家。由于從功能上突出居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，該模式也被看作是社區(qū)照顧理論的本土化探索。

一、北京市養(yǎng)老照料中心概況

（一）北京市養(yǎng)老照料中心總體概況

為切實(shí)解決社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求，2014年北京市民政局連續(xù)出臺(tái)加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)政策，其中最具特色的是創(chuàng)制了融合居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)三種養(yǎng)老方式的養(yǎng)老照料中心建設(shè)新模式，在保持近年來(lái)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)快速發(fā)展同時(shí)，激發(fā)和促進(jìn)居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的快速形成與活躍繁榮。

根據(jù)北京市民政局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全市已完成建設(shè)養(yǎng)老照料中心161個(gè)。其中，東城、西城兩個(gè)區(qū)因老年人口集中，32個(gè)街道中26個(gè)街道已建設(shè)街道級(jí)養(yǎng)老照料中心。除東城西城首都核心區(qū)外，作為功能拓展區(qū)的朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)，是養(yǎng)老照料中心分布數(shù)目最多的三個(gè)區(qū)，具體數(shù)目分布如表1所示。按照《北京市養(yǎng)老照料中心建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2014年-2016年）》，到2016年年底，全市將規(guī)劃建設(shè)208個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老照料中心，這將占到全市329個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的63%，實(shí)現(xiàn)老年人口養(yǎng)老服務(wù)需求的全覆蓋。

（二）青龍橋街道有頤居養(yǎng)老照料中心

1.青龍橋街道概況

青龍街道辦事處位于海淀區(qū)中西部，東到圓明園東路、西至娘娘府、北至小清河、南至銅牛路，總占地面積18.59平方公里。轄區(qū)有頤和園、圓明園遺址等皇家園林名勝古跡，還有中央黨校、國(guó)防大學(xué)、軍事科學(xué)院、中國(guó)林業(yè)科學(xué)院、國(guó)際關(guān)系學(xué)院等中央、軍隊(duì)單位，21個(gè)社區(qū)（9個(gè)平方、12個(gè)大院）。轄區(qū)內(nèi)有60歲以上老人18267人（不含駐轄區(qū)部隊(duì)），80歲以上老人3922人，90歲以上老人475人，百歲老人4人，老年人口占地區(qū)總?cè)丝诘?5.3%。面對(duì)地區(qū)嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢(shì)，青龍橋街道作為北京市養(yǎng)老政策落實(shí)試點(diǎn)，積極響應(yīng)北京市老齡工作五年規(guī)劃，建立養(yǎng)老照料中心和養(yǎng)老驛站，以解決失能、半失能老人的照料問(wèn)題，開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型的護(hù)理、康復(fù)、治療，為老人做好服務(wù)，全面提升地區(qū)老人生活品質(zhì)。

2.有頤居養(yǎng)老照料中心介紹

有頤居養(yǎng)老照料中心位于中央黨校社區(qū)內(nèi)，成立于2016年10月19日，是地區(qū)首家“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老照料中心。其建筑面積1260平米，設(shè)有28張床位，目前已入住14位老人。中心已納入北京市基本醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，對(duì)入住老人可以實(shí)施醫(yī)保實(shí)時(shí)結(jié)算，可接收自理老人、半失能及失能老人。中心內(nèi)設(shè)有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、養(yǎng)老照料中心和日托區(qū)域，服務(wù)內(nèi)容包括：全托長(zhǎng)者、日托服務(wù)、夜托服務(wù)、居家服務(wù)等，中心可為老人提供專業(yè)化護(hù)理及醫(yī)療服務(wù)（具體見(jiàn)表二）。從醫(yī)護(hù)角度看，中心有中醫(yī)科、內(nèi)科、外科、康復(fù)科、針灸理療科和 B 超、心電室，并配備部分急救設(shè)施，能夠開(kāi)展臨終關(guān)懷服務(wù)。從收住老年入結(jié)構(gòu)看，全部老年人都患有慢性病，每天需要口服藥；多數(shù)人患有腦卒中后遺癥，需要長(zhǎng)期進(jìn)行康復(fù)治療和心理治療。

有頤居養(yǎng)老照料中心是一家集養(yǎng)老、康復(fù)、照料于一體的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老照料中心，它的建成是青龍橋街道辦事處通過(guò)整合地區(qū)資源，引進(jìn)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)公司，發(fā)揮政府搭建平臺(tái)，企業(yè)服務(wù)老人的有益嘗試，不僅填補(bǔ)地區(qū)內(nèi)沒(méi)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空白，同時(shí)也將成為輻射到區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老基地為地區(qū)養(yǎng)老作出貢獻(xiàn)。

二、北京市養(yǎng)老照料中心發(fā)展困境

無(wú)論是北京市民政局對(duì)養(yǎng)老照料中心的功能定位，還是有頤居養(yǎng)老照料中心的實(shí)踐探索，養(yǎng)老照料中心模式對(duì)于建設(shè)具有北京特色社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系有極其重要的作用。但由于我國(guó)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，整體發(fā)展水平滯后等原因，養(yǎng)老照料中心模式在實(shí)踐中仍然出現(xiàn)了一些問(wèn)題，根據(jù)調(diào)研的情況，主要包括以下四個(gè)方面：

（一）相關(guān)政策不完善

國(guó)外和港臺(tái)地區(qū)的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)均是政府通過(guò)制定法律、頒布政策文件等方式，從根本上明確居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的地位，并提供相應(yīng)的保障措施，自上而下地推動(dòng)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的建立和發(fā)展。而養(yǎng)老照料中心模式目前可以參照的法律、法規(guī)或政策文件并不多，僅有 《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》和北京市民政局發(fā)布的相關(guān)文件，因此在政策支持上仍顯薄弱。就目前北京市已經(jīng)出臺(tái)的政策文件來(lái)看，雖然很大程度上推動(dòng)了北京地區(qū)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，但是在調(diào)研過(guò)程中仍然反映出政府的政策沒(méi)有實(shí)施細(xì)則，缺乏操作性，比如2015年7月發(fā)布的《關(guān)于支持養(yǎng)老照料中心和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完善》 的文件中，政府部門(mén)根據(jù)養(yǎng)老照料中心開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目提供一次性補(bǔ)助，但是一些具體要求，比如對(duì)服務(wù)開(kāi)展的數(shù)量和質(zhì)量方面并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定和要求，導(dǎo)致養(yǎng)老照料中心具體實(shí)施過(guò)程中缺乏相應(yīng)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。[2]

（二）運(yùn)營(yíng)模式有缺陷

目前各家養(yǎng)老照料中心均屬于民辦非企業(yè)單位或民營(yíng)企業(yè)，需要通過(guò)自身運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)收支平衡和盈利，目前的收入來(lái)源主要包括兩個(gè)方面，即政府補(bǔ)貼和服務(wù)性收費(fèi)。在政府補(bǔ)貼方面，除了建設(shè)初期提供建設(shè)補(bǔ)助以及按照床位提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼外，針對(duì)開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老的機(jī)構(gòu)每年按照開(kāi)展的服務(wù)項(xiàng)目提供一次性的項(xiàng)目補(bǔ)助，每個(gè)養(yǎng)老照料中心每年享受的補(bǔ)助不會(huì)超過(guò)200萬(wàn)元，相較于較高的成本支出，這些補(bǔ)助尚不能滿足所有老年人的需求，因此各家養(yǎng)老照料中心需要通過(guò)服務(wù)性收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)。有鑒于此，養(yǎng)老照料中心為了實(shí)現(xiàn)收支平衡，會(huì)更加傾向于以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為主，工作重點(diǎn)是收養(yǎng)需要長(zhǎng)期照顧的老人，盡早實(shí)現(xiàn)床位使用率100%，而真正有動(dòng)力又有能力開(kāi)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的養(yǎng)老照料中心很少。這種現(xiàn)實(shí)情況與養(yǎng)老照料中心的功能定位并不一致，如果長(zhǎng)期保持這種狀態(tài)會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老照料中心最終變?yōu)樘峁╅L(zhǎng)期照顧的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（三）專業(yè)護(hù)理人員短缺

所謂的“護(hù)理員荒”問(wèn)題是指養(yǎng)老護(hù)理人員嚴(yán)重短缺，尤其是短缺具有專業(yè)醫(yī)療知識(shí)的醫(yī)護(hù)人員。這個(gè)現(xiàn)實(shí)全國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都存在，北京市的養(yǎng)老照料中心也不例外。在談及養(yǎng)老照料中心的護(hù)理人員的流動(dòng)性問(wèn)題時(shí)，有頤居養(yǎng)老照料中心的負(fù)責(zé)人張主任說(shuō)：“很難找到護(hù)理員，因?yàn)樗麄冇X(jué)得這份工作又苦又累，工資又低，所以他們不愿意長(zhǎng)期從事?，F(xiàn)在照料中心里的護(hù)理員是阿姨居多，年紀(jì)都在40～50歲之間，學(xué)歷水平較低，多是初中學(xué)歷。并且做護(hù)理員的心理壓力還是很大的，要照顧身體狀況不一的各式各樣的老人，護(hù)理人員也會(huì)因?yàn)楹屠先税l(fā)生矛盾而受到家屬的指責(zé)?！彼裕瑢?duì)于照料中心來(lái)說(shuō)，必須努力協(xié)調(diào)好護(hù)理人員與家屬老人之間的關(guān)系。

三、解決北京市養(yǎng)老照料中心的建議及對(duì)策

根據(jù)上述存在的問(wèn)題，建議從以下方面入手進(jìn)行改進(jìn)和調(diào)整，進(jìn)一步推動(dòng)養(yǎng)老照料中心拓展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

（一）政府層面

北京市民政局作為養(yǎng)老照料中心的主管部門(mén)，需要發(fā)揮相應(yīng)作用，主要包括：

1.加強(qiáng)政策的導(dǎo)向作用

建議北京市民政局借鑒社區(qū)照顧的相關(guān)理論以及國(guó)外和港臺(tái)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，重新審視養(yǎng)老照料中心的功能定位，通過(guò)完善政策體系，引導(dǎo)養(yǎng)老照料中心將服務(wù)重心從機(jī)構(gòu)養(yǎng)老向居家和社區(qū)養(yǎng)老轉(zhuǎn)移，切實(shí)發(fā)揮拓展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的功能。同時(shí)，出臺(tái)相關(guān)政策實(shí)施細(xì)則，提供具有可操作性的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。明確提出構(gòu)建“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”服務(wù)模式，引導(dǎo)養(yǎng)老照料中心推進(jìn)思路。鑒于居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也存在風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，建議在風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制上也要進(jìn)一步完善，出臺(tái)相應(yīng)政策，解除養(yǎng)老照料中心提供服務(wù)時(shí)的后顧之憂。

2.發(fā)掘剛性需求，改變補(bǔ)貼方式

各級(jí)民政部門(mén)需要發(fā)掘老年群體中對(duì)于居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在剛性需求的群體，例如社區(qū)中孤寡、失獨(dú)、獨(dú)居、空巢的高齡失能而又無(wú)法入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人，這些老人是最迫切需要居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的群體，也就是 “剛需群體”。對(duì)于剛需群體民政部門(mén)可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式向養(yǎng)老照料中心購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，由后者為剛需群體提供居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，并獲得相對(duì)穩(wěn)定的政府資金支持。

3.加大宣傳力度

目前廣大民眾對(duì)于養(yǎng)老照料中心以及居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的知曉度還比較低，認(rèn)可度也不高，因此民政主管部門(mén)可以通過(guò)樹(shù)立典型，發(fā)揮示范作用的方式，從現(xiàn)有的養(yǎng)老照料中心中，選取具有示范輻射意義的若干家，進(jìn)行大力的宣傳與推廣，讓廣大民眾逐漸接受和認(rèn)可這種養(yǎng)老形式，提升民眾對(duì)于該模式的信任程度。

（二）養(yǎng)老照料中心層面

除了政府層面的努力之外，各家養(yǎng)老照料中心也需要積極推進(jìn)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

1.積極探索實(shí)踐，發(fā)揮平臺(tái)作用

養(yǎng)老照料中心應(yīng)在當(dāng)前實(shí)踐基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索具有北京地區(qū)特色的居家和社區(qū)養(yǎng)老 服務(wù)模式，不斷提升服務(wù)水平，用優(yōu)質(zhì)的服務(wù)吸引更多的老人來(lái)享受服務(wù)。為了滿足老人多樣化的需求，養(yǎng)老照料中心應(yīng)該根據(jù)所在地區(qū)的養(yǎng)老狀況和特點(diǎn)展開(kāi)調(diào)查，在掌握數(shù)據(jù)和信息的情況下，找準(zhǔn)定位，這樣才能做到中心與老人的匹配，才能吸引更適合的老年人群體前來(lái)入住。在發(fā)揮區(qū)域性居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)作用方面，養(yǎng)老照料中心連接區(qū)域內(nèi)的各種為老年人服務(wù)資源，包括正式和非正式照顧資源，共同為社區(qū)老人提供全面的服務(wù)。

2.形成規(guī)模發(fā)展，發(fā)揮示范作用

由于養(yǎng)老照料中心尚處于起步階段，沒(méi)有形成規(guī)模，因此運(yùn)營(yíng)成本較高，同時(shí)社會(huì)影響力也有限。因此對(duì)于部分運(yùn)營(yíng)較為成熟的養(yǎng)老照料中心，在條件允許的情況下，應(yīng)當(dāng)考慮積極復(fù)制自身的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)連鎖化經(jīng)營(yíng)，形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)。這樣一方面可以降低運(yùn)營(yíng)成本，另一方面也有利于各機(jī)構(gòu)形成自己的連鎖品牌，并不斷發(fā)揮示范作用，擴(kuò)大自身的社會(huì)影響力。

3.轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)思路，主動(dòng)培育需求

雖然養(yǎng)老照料中心在發(fā)展初期，有政府提供資金支持，但是政府的補(bǔ)貼并非長(zhǎng)久之計(jì)，各機(jī)構(gòu)均需轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)思路，在依靠政府補(bǔ)貼的同時(shí)，針對(duì)有個(gè)性化需求和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的老人，探索合理的收費(fèi)服務(wù)模式，拓展自身資源來(lái)源渠道，增強(qiáng)自身 “造血”功能，這樣才能進(jìn)入良性運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)。

注釋：

[1]北京市民政局.關(guān)于依托養(yǎng)老照料中心開(kāi)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn) [EB].http//www.Bjmzj.gov.cn/news/root/llgz/2015-04/113013.shtml，2015-4-11/2016-04-10.

[2]王春暉.社區(qū)照顧的本土化實(shí)踐研究[J].北京勞動(dòng)保障職業(yè)學(xué)院學(xué)，2016年第10卷

參考文獻(xiàn)：

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[2]北京市民政局.關(guān)于依托養(yǎng)老照料中心開(kāi)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn) [EB].http//www.Bjmzj.gov.cn/news/root/llgz/2015-04/113013.shtml，2015-4-11/2016-04-10.

[3] 李紹純、李毅然.北京創(chuàng)新融合發(fā)展新理念，力推養(yǎng)老照料中心建設(shè)[J].社會(huì)福利，2014.9

[4] 張韋偉.社會(huì)工作介入城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的可行性研究[D].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2016

[5] 王春暉.社區(qū)照顧的本土化實(shí)踐研究[J].北京勞動(dòng)保障職業(yè)學(xué)院學(xué)，2016年第10卷

作者簡(jiǎn)介：王玲（1991—），女，漢族，山西省晉中市人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院2015級(jí)社會(huì)保障專業(yè)碩士研究生在讀 研究方向：社會(huì)保障。