政府績效考評對于規(guī)范政府行為，提高政府績效，改善政府形象都具有現(xiàn)實意義。但在如何有效發(fā)揮政府績效考評對規(guī)范政府行為、指導政府做好自身工作、提高政府績效、改善政府形象的問題上值得我們研究與探討。

一、地方政府績效考評的涵義

政府績效考評包括廣義和狹義之分，廣義的政府績效考評包括對政府的全方位的考評，從層次上來說，它包括對各級政府，對政府職能部門，對政府公務員的考評，既包括宏觀層面的政府績效考評也包括微觀層面的績效考評，及包括考評又包括人員考評。狹義的政府績效考評指的是以廣義上政府績效考評中政府這一層次，它以宏觀上的政府這一實體考評對象，是指對各級政府的考評，而非部門考評，也非人員考評。

從考評內(nèi)容上來說，政府績效考評就是根據(jù)一定時期政府績效考評的目標和標準，運用科學的考評技術(shù)和方法對政府整體工作的效率、效果、經(jīng)濟、公平等方面進行分析與客觀評價的過程。

政府績效分有三個方面：（1）政治績效。在市場經(jīng)濟條件下，政府的政治績效最經(jīng)常表現(xiàn)為制度安排，這是政府核心能力之一，政府制度安排能力越強，政治績效就越容易體現(xiàn)。（2）經(jīng)濟績效。經(jīng)濟績效表現(xiàn)在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展上，國民經(jīng)濟的發(fā)展不僅僅是在量的擴張，而且在結(jié)構(gòu)合理的前提下有質(zhì)的提升，良好的經(jīng)濟績效還包括經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展程度較高，政府能提供推進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟政策。（3）社會績效。社會績效是經(jīng)濟發(fā)展基礎上的社會全面進步，是社會的穩(wěn)定與發(fā)展，其中安全與犯罪、公平與正義、福利與正義、福利與貧困、穩(wěn)定與動亂等指標是重要的參數(shù)。

二、地方政府的績效考評現(xiàn)狀和問題

我國從20世紀90年代才開始關(guān)注政府績效考評，從2008年開始在全國部分省市進行政府績效考評試點，自全面實行政府績效考評以來，取得了顯著的效果。但是在取得巨大成效的同時，我們應該清醒地認識到，在引入績效考評后取得了巨大成功的背后卻面臨著諸多困境，主要體現(xiàn)在沒有完整的科學考評體系，在實踐中無法真正做到對政府整體工作的效率、效果、經(jīng)濟、公平等方面進行分析和客觀評價。

目前縣級地方政府績效考評的現(xiàn)狀和問題：一是對政府績效考評研究不足，缺乏科學的理論體系，實踐相對滯后。二是政府績效考評機制不健全。在我國，還沒有實現(xiàn)統(tǒng)一的績效考評體制，地方政府考評內(nèi)容差別較大，很難做到客觀公正，政府多是自身的評估，考評主體單一，缺乏公眾的參與。三是政府績效考評指標體系設計不合理，過分重視經(jīng)濟指標。我國政府考評指標體系的形成是上級政府通過對下一級政府下達各項細化量化的經(jīng)濟和社會發(fā)展指標，其中，經(jīng)濟增長尤其是GDP和引進外資成為各級政府考核的核心指標。這種考核體系對于經(jīng)濟基礎薄弱，可用財力少、工業(yè)產(chǎn)值低的縣域政府極為不公平。五是領導重視屬下不上心，導致部分單位部門履職不力，績效考評工作完成不佳。六是政府績效考評溝通不順暢，考評實施走樣。各部門之間缺乏溝通，且是通過查看資料或臺賬的單一考評方式，導致績效考評無法辨別真假，流于形式。七是片面強調(diào)了績效考評的價值取向，政府部門開展任何工作都以績效考評作為前提條件，對不涉及績效考評的都缺乏應有的熱情，更談不上工作創(chuàng)新。

三、地方政府績效考評實踐中面臨的困境

（一）觀念障礙的困境

受傳統(tǒng)文化的影響，地方政府存在著嚴重的“官本位”思想，政府對一切事務大包攬，權(quán)力泛濫，將績效考評與年終的績效獎金掛鉤，無形中給政府績效考評設置了觀念上的障礙。同時，雖然領導重視績效考評工作，但屬下對此并未真正的重視，亦未將績效考評的重要性與實踐性主動滲透到工作中，一味盲從上一級政府的績效考評要求，僅是為了完成任務而被動工作，與服務型政府的思想嚴重背離。

（二）歷史背景的困境

我國從公有制的經(jīng)濟基礎向以公有制為主體、多種所有制并存的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，政府的工作重心也在轉(zhuǎn)移，強調(diào)了以經(jīng)濟建設為中心、發(fā)展是硬道理的理念，從而導致了對政府的評價發(fā)生了改變：一是從沒有考評和獎懲的平均主義向以政績論獎懲的績效主義；二是從德和政治表現(xiàn)為關(guān)注點的政治鑒定轉(zhuǎn)向以工作實績?yōu)殛P(guān)注點的績效考評；三是政府工作中奉行“官本位”，上級對下級重重控制，評價關(guān)系錯位為政府自我評價為主導；四是政府績效考評過于量化，忽視了民心向背的評價，導致了政府偏重效率而忽視了社會公平、公正和效益等因素。

（三）績效考評本身的困境

地方政府績效考評本身存在著的一定難度，政府行為具有目標多元、非營利性、壟斷性以及公益性等特點，與以盈利為目的的單一目標企業(yè)不同，難以將績效考評單一化。

1、政治績效方面

地方政府的績效考評模式存在結(jié)構(gòu)上的偏差，政府在自我評價和社會公眾評級當中更注重自我評價，尤其是偏向上級領導評價?？冃Э荚u作為上級政府考核下級政府領導政績的量化指標和重要依據(jù)，導致地方政府主觀地認為只要規(guī)定自身的職能責任，一廂情愿地提供著他們認為老百姓應該需要的服務，就可以達到了為民服務的目的。由于上級領導不僅掌握著通常皆備的資源配置權(quán)和指揮命令權(quán)，還掌握著對下級的考評懲罰權(quán)，導致下級地方政府無法完全遵從地方實際而一味盲從上級要求。

2、經(jīng)濟績效方面

目前全國上下，各地政府都在談論GDP，甚至為了處心積慮地追求GDP，掠奪式地開發(fā)使用非常稀缺的寶貴資源。這都是因為政府績效考評中的經(jīng)濟考評項目最關(guān)鍵的評價所致。在經(jīng)濟績效考評和非經(jīng)濟績效考評之間，地方政府更偏向經(jīng)濟績效考評，在經(jīng)濟績效考評中，又嚴重偏向GDP評價，經(jīng)濟指標成為考評黨政干部政績的最重要尺度，和領導干部的利益得失與仕途進退緊密聯(lián)系在一起，年末的經(jīng)濟報表成了證明自身能力的至關(guān)重要的“成績單”。

3、社會績效方面

由于過分迷信績效考評的量化指標，政府在數(shù)量指標和民心向背評價之間更偏向于數(shù)量指標的評價，績效考評更是量化，如GDP、人均純收入、引進外資額度、罰沒款額等等，都成為考評政績的量化指標。從而導致數(shù)據(jù)統(tǒng)計違法現(xiàn)象日漸頻繁，越與考核、利益有關(guān)的指標，數(shù)據(jù)失真的情況越嚴重，老百姓給政府的形象概括為“村騙鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）騙縣、一級一級往上騙，一直騙到國務院”、“官出數(shù)字，數(shù)字出官”。這些偏離規(guī)律的現(xiàn)象嚴重引發(fā)了老百姓對政府的信任危機。同時，政府對于效益尤其是難以量化的社會效益、社會公平公正等價值取向上，沒有得到足夠的重視。

四、地方政府績效考評的對策

（一）建立科學完善的績效考評與監(jiān)督體系

政府績效考評能否順利進行、能否取得公平、公正的結(jié)果需要在制度上建立一個科學完善的考評與監(jiān)督體系。

1、建立行政級別高稍高于被考評者的考評主體，考評主體經(jīng)費由中央政府?？钯Y助，保證考評主體經(jīng)濟上的獨立性。在考評主體中不僅僅包括政府工作人員，還應包括政府績效考評的專家、學者等。將附屬于紀委部門的績效辦獨立出來，行政級別稍高于政府各部門，配置獨立的機構(gòu)編制、人員、經(jīng)費，使績效考評工作不受各部門自我評價的影響和迷惑。

2、建立由人大垂直領導的監(jiān)督體系，把考評體系以法律的形式固定下來，此外，還應發(fā)揮新聞媒體的作用，使政府的各項工作在公眾的監(jiān)督之下，保證績效工作和考評公正透明。

（二）建立統(tǒng)一、科學的考評指標體系

1、建立一個能夠適應各個不同縣域地區(qū)的動態(tài)指標體系，指標體系中不僅包括政府工作各方面的可以直接測量的硬性指標，還應包括公眾滿意度等軟性指標。指標體系中不應過分強調(diào)GDP等經(jīng)濟指標，應考慮到政府成本投入、資源消耗、生態(tài)環(huán)境、社會治安等綜合指標，要令政府績效考評指標體系能夠適應不同時期、不同地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展。

2、在實施績效考評當中，還應當進行一些改革策略：（1）改革公務員制度，建立和完善接過導向的績效評估體系，實施人力資源管理戰(zhàn)略，改變領導干部為完成績效考評被動工作轉(zhuǎn)為主動工作；（2）將政府采購引入競爭，以節(jié)約成本，提高績效；（3）加強績效審計，強化政府責任；（4）在政府各部門配置至少1名績效考評專職人員，負責指導和監(jiān)督本部門的績效工作；（5）提高政府的辦事效率，增強政府對公眾的回應性；（5）將績效與預算掛鉤，從資源配備方面推動和提高政府部門的績效工作。

（三）建立統(tǒng)一規(guī)范的政府績效考評流程

據(jù)兩年來的政府績效考評模式，政府績效考評是由上級政府抽調(diào)各部門工作人員組成的考評主體（考評委員會）在年終的時候到下級政府，通過檢查臺賬資料、到實地查看的方式進行績效考評，而績效考評的結(jié)果大都以書面材料的評選出來。傳統(tǒng)的考評模式使考評材料摻雜不少水分，無法做到對政府績效的評估。要建立一個科學合理的政府績效考評的操作流程，政府績效考評應當由考評主體（考評委員會）、考評對象（政府）、公眾和考評模型（考評指標體系和考評方法）四個要素組成，同時將整個考評過程在媒體的監(jiān)督之下，提高公眾對政府績效考評的參與度。

開展地方政府績效考評，應分時間段進行，實行“季度小考評、半年中考評、年終大考評”的考評工作機制。

五、結(jié)束語

地方政府績效考評能否取得成功，需要有一套科學規(guī)范的操作流程，需要建立一套完善的考評體系及其監(jiān)督體系，需要營造民主的環(huán)境，需要科學完備的考評模型，要充分發(fā)揮政府績效考評的作用，僅僅依靠政府是遠遠不夠的，還需要專家學者的共同努力以及公眾和新聞媒體的積極參與。政府績效考評的成功不是一蹴而就，需要在各方面的共同努力下逐步完成。