【摘要】：辛亥鼎革之后，中國(guó)地方行政建制總體上處于一種不穩(wěn)定與變遷的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)。伴隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的接連演變，特別是不同政治力量相繼登上中國(guó)政治的前臺(tái)，作為這些政治集團(tuán)施政綱領(lǐng)重要組成部分的地方行政建制，既有承續(xù)性的一面，也有變動(dòng)的一面；既有積極適時(shí)性，亦有滯后保守色彩。因之，本文擬對(duì)民國(guó)時(shí)期的中國(guó)地方行政建制作鳥瞰式的觀察與梳理，以期從中得到若干歷史啟示。

【關(guān)鍵詞】：民國(guó)時(shí)期；地方；行政建制

辛亥革命以后的政局，總體上呈現(xiàn)出一種“動(dòng)蕩”與“杌隉”的態(tài)勢(shì)。不同政治勢(shì)力或集團(tuán)走馬觀花式地登上民國(guó)政治的前臺(tái)，既是政權(quán)鼎革之初中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)政治形勢(shì)的“再版”，同時(shí)也反映了這一時(shí)期政治角逐的激烈性與復(fù)雜性。與中央政府多次發(fā)生變動(dòng)的情況相一致的是，作為施行于不同時(shí)期和不同政治勢(shì)力或集團(tuán)的地方行政建制，也一度發(fā)生著演變。終中華民國(guó)于大陸之世，其地方行政建制可謂“混亂而多變”。一方面，各省武人（抑或地方實(shí)力派）擁兵自重，稱雄一方；另一方面，中央政府又頻繁換馬，其力量不足以宰制和統(tǒng)馭全國(guó)。在這種情況下，中央政府雖有過劃一全國(guó)地方行政建制的通盤方案與計(jì)劃，但在執(zhí)行與貫徹落實(shí)的實(shí)際操作層面，由于它并沒有強(qiáng)大的實(shí)力作為其政策推行的后盾，加之地方勢(shì)力集團(tuán)為維護(hù)自身權(quán)益需要而作出的不同程度的抵制，因而其推行的效果并沒有達(dá)到政策制定者理想中的目的。

行省是地方行政建制中最為重要和關(guān)鍵的一環(huán)，行省以下的各地方行政層級(jí)，包括縣、省轄市、設(shè)治局以及介于省縣之間的道、行政督察區(qū)。實(shí)際上，“國(guó)初疆域制度之改革，以廢除府、廳、州制及建制特別區(qū)域二端為最巨”。從民國(guó)二年十一月至民國(guó)三年六月，北洋政府相繼設(shè)立了綏遠(yuǎn)、熱河、川邊和察哈爾四個(gè)特別區(qū)域。遜清之府、廳、州制廢除后，為了便于管理，于省縣之間置道。南京國(guó)民政府在“二次北伐”后，為劃一全國(guó)地方行政制度，廢諸道，改四特別區(qū)為省，各級(jí)行政區(qū)名稱亦多有厘正，尤其是在“首都及通商大埠或人口稠密之區(qū)”，設(shè)立市級(jí)行政區(qū)（中央或省轄直轄），尤為引人注目。

一、省制

“省名之起，其原甚早”。魏晉之時(shí)就有尚書省、中書省等稱呼，但它們都是中央行政機(jī)關(guān)，與地方行政毫無關(guān)涉。隋文帝開皇八年（588年）伐陳，置“淮南行臺(tái)省”于壽春，以晉王楊廣為尚書令，“是其時(shí)已有行省之名，惟僅限于一時(shí)，故未久即廢也”。金人入主中原，“南攻宋，西制夏，北防蒙古，行省之建制始多”，但它又“與疆域區(qū)劃少有關(guān)系”。故而論者認(rèn)為行省制度僅起源于金，而確立于元，發(fā)展于明清。元英宗至治年間，全國(guó)有一中書省和十一行中書省之目，行中書省遂成為地方最高一級(jí)的行政單位。明清皆沿用元制，只是在行省的具體數(shù)目和名稱上有所損益。

1、北洋政府時(shí)期的省制

民國(guó)初年，地方行政區(qū)劃與遜清基本相同，在全國(guó)設(shè)立了二十二個(gè)行省，分別為直隸、奉天、吉林、黑龍江、山東、河南、山西、江蘇、安徽、江西、福建、浙江、湖北、湖南、陜西、甘肅、新疆、四川、廣東、廣西、云南、貴州。一省的行政長(zhǎng)官名稱在這一時(shí)期經(jīng)過了幾次變化之后才最終定型。起初軍事長(zhǎng)官稱為都督，民政長(zhǎng)官稱為民政長(zhǎng)，民政長(zhǎng)由中央政府任命，總攬全省政務(wù)。開始時(shí)不少省份民政長(zhǎng)都由都督兼任，后來袁世凱為了加強(qiáng)中央集權(quán)，逐步任命文官出任各省民政長(zhǎng)，以削弱都督勢(shì)力，但是效果并不明顯。“二次革命”后，袁世凱挾軍事之余威，將各省都督稱號(hào)廢除，各省軍事長(zhǎng)官一律稱為督理（即督理某省軍務(wù)）。1914年5月，袁世凱政府頒布《省官制》，改各省民政長(zhǎng)為巡按使。6月，改各省督理為將軍。洪憲帝制失敗后，黎元洪繼任大總統(tǒng)，其于1916年9月改巡按使為省長(zhǎng)，將軍為督軍。1922年“法統(tǒng)重光”后，黎元洪“廢督裁兵”不成，遂改督軍為督理某省軍務(wù)善后事宜，簡(jiǎn)稱“督理”；一些省份如浙江自稱督辦軍務(wù)善后事宜者，簡(jiǎn)稱“督辦”。

此外，北洋政府在“一些邊疆和京師地區(qū)實(shí)行特別行政區(qū)制”，如綏遠(yuǎn)、熱河、川邊、察哈爾等特別區(qū)及京兆地方。特別行政區(qū)地位略低于省，除川邊區(qū)外，其它三區(qū)均設(shè)都統(tǒng)一職，由大總統(tǒng)簡(jiǎn)任，統(tǒng)轄區(qū)內(nèi)軍、民、財(cái)大權(quán)，集行政權(quán)與軍權(quán)于一身，與行省軍民分治大有不同。京兆地方設(shè)京兆尹一職，地位與行省長(zhǎng)官相埒。

2、南京國(guó)民政府的省制

南京國(guó)民政府于1928年6月“底定幽燕”后，北洋軍閥便徹底“走向末路”。 隨著新疆、東北相繼易幟，國(guó)民政府便在形式上統(tǒng)一了中國(guó)。為使“全國(guó)政治區(qū)劃趨于簡(jiǎn)單，遠(yuǎn)近一致”，南京國(guó)民政府遂相繼廢除四個(gè)特別行政區(qū)及京兆地方，改四個(gè)特別行政區(qū)為省，復(fù)建寧夏、青海二省，而將直隸、奉天改為河北、遼寧。省設(shè)主席一人，一般由中央簡(jiǎn)任。但南京國(guó)民政府無力消除地方實(shí)力派，因而不少省份主席一職由該省實(shí)力人物充任。

二、省縣之間的行政區(qū)

民國(guó)初年在廢除遜清的府、廳、州制后，實(shí)行省縣二級(jí)制。但中國(guó)是一個(gè)“廣土眾民”的多民族國(guó)家，各省所轄之縣，少者數(shù)十，多者上百，一省面積超過歐洲小國(guó)乃至數(shù)國(guó)之疆土。這種情況便造成信息無法及時(shí)上傳下達(dá)，行政效率不高的問題。在“大一統(tǒng)的專制皇權(quán)”時(shí)代，歷代便在州、路、省和縣之間設(shè)立中間行政層級(jí)，形成三級(jí)制、四級(jí)制乃至元代的五級(jí)制，但多以三級(jí)制為主。如東漢、魏、西晉的州—郡—縣三級(jí)制，唐宋的道（路）—州—縣三級(jí)制，明清的省—府（直隸州、廳）—縣（散州、廳）三級(jí)制。

1、北洋政府時(shí)期的道制

辛亥革命后，各省的地方建制比較混亂。有的在前清的府或道設(shè)置軍政分府，下轄州縣；有的設(shè)立兵馬節(jié)度使兼民政長(zhǎng)；有的分設(shè)軍政府與民政府；有的基本沿襲清制。諸省區(qū)域過大，轄縣較多，管理不易，“因厘定道制，使居省、縣之間，每道轄縣多者三十以上，少者十余，各因其人口梳密，政務(wù)之繁簡(jiǎn)而別其隸屬”。 1913年1月8日，全國(guó)除西藏、青海和外蒙古外，北洋政府在22行省及四特別區(qū)共設(shè)97道。道的長(zhǎng)官初稱之為觀察使，1914年5月《新官制》改稱道尹，道尹由省民政長(zhǎng)官報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)總理轉(zhuǎn)呈大總統(tǒng)任命。民初各省置道情況略如下表：

2、南京國(guó)民政府的行政督察區(qū)

南京國(guó)民政府完成“二次北伐”后，依孫中山的《建國(guó)大綱》和《建國(guó)方略》，廢除了北洋政府道一級(jí)的行政層級(jí)，改行省—縣二級(jí)制。但“民國(guó)初年的形勢(shì)與二千年前的秦代完全不一樣了，省的數(shù)目只有秦郡的五分之三，而縣的數(shù)目已達(dá)秦縣的兩倍”，各省“區(qū)劃過大，動(dòng)感不便”，“統(tǒng)治指揮稍覺不靈”。因而各省在實(shí)際政務(wù)運(yùn)行中自行易轍更張。如安徽的首席縣長(zhǎng)制、江蘇的行政區(qū)監(jiān)督制、浙江的縣政督察專員制等，這一類機(jī)構(gòu)對(duì)所屬各縣有協(xié)調(diào)而無指揮權(quán)；又如新疆的行政長(zhǎng)制、江西的黨政委員會(huì)分會(huì)制和后來的行政區(qū)長(zhǎng)官制等，對(duì)所屬各縣有統(tǒng)轄指揮權(quán)。各省在實(shí)行上述制度時(shí)，曾向國(guó)民政府立法院呈請(qǐng)備案，但立法院以此類機(jī)構(gòu)無法理依據(jù)為由，拒絕通過。但各省在事實(shí)上早已實(shí)行，因而并沒有因?yàn)榉ò肝传@通過而自行裁撤上述機(jī)構(gòu)。

1932年8月，隨著“剿共”的政治需要，以蔣介石為總司令的“鄂豫皖剿匪總司令部”頒行《剿匪區(qū)內(nèi)各省行政督察專員公署組織條例》，在鄂豫皖率先實(shí)行行政督察專員制度，而立法院無可奈何。此后，內(nèi)政部制定《行政督察專員公署暫行條例》，在“剿匪”區(qū)以外的一些省份施行，從而形成省—專區(qū)—縣的“虛三級(jí)制”。在推行行政督察專員制度過程中，一些省份的情形又有所變通。如新疆將全省劃分為8區(qū)，每區(qū)設(shè)行政長(zhǎng)一人，行政長(zhǎng)權(quán)力較內(nèi)地行政督察專員大，直到1942年底才全部改稱行政督察專員。云南從1929年起就在與緬甸、越南接壤處設(shè)置兩個(gè)“殖邊督辦公署”， 殖邊督辦公署負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)各縣和設(shè)治局的邊務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，普通行政仍歸省政府。熱河、察哈爾和綏遠(yuǎn)則實(shí)行盟旗制度，盟長(zhǎng)相當(dāng)于內(nèi)地的行政督察專員，旗長(zhǎng)與內(nèi)地縣長(zhǎng)相當(dāng)。

三、縣、設(shè)治局與市

1、縣制

辛亥鼎革之后，各省自定縣制，因而呈現(xiàn)出五花八門的混亂局面。1913年1月8日，袁世凱政府頒布《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官?gòu)d組織令》，規(guī)定凡有直轄地方的府、直隸廳，直隸州和與縣同級(jí)的散州、散廳等地方，一律改稱為縣，其行政長(zhǎng)官一律改稱為縣知事，從而逐步簡(jiǎn)化了行政層級(jí)和統(tǒng)一了官?gòu)d名稱。這一時(shí)期，一度還倡行所謂“地方自治”?？h的自治機(jī)構(gòu)沿用前清立憲時(shí)期的縣議事會(huì)。但由于洪憲帝制、丁巳復(fù)辟特別是軍閥連年混戰(zhàn)，造成政局不穩(wěn)，政潮迭起的杌隉形勢(shì)，因而沒有真正的實(shí)行。

南京國(guó)民政府成立后，即在1927年6月9日通令各縣一律改行縣長(zhǎng)制，縣長(zhǎng)權(quán)力不及北洋時(shí)期的縣知事。1928年9月，國(guó)民政府公布《縣組織法》（1929年6月重訂），對(duì)縣一級(jí)行政區(qū)的執(zhí)掌進(jìn)行細(xì)化。此后，國(guó)民黨三大通過的政治決議案規(guī)定1930年為完成縣組織的時(shí)期，以1934年為完成縣自治時(shí)期。不過由于內(nèi)憂外患等原因，終國(guó)民黨政府于大陸之世，地方自治始終沒有起色。值得注意的是，在1940年9月，遷都至重慶的國(guó)民政府頒布《縣各級(jí)組織綱要》，規(guī)定除淪陷區(qū)以外的各省須在三年內(nèi)按綱要完成縣政建設(shè)，即當(dāng)時(shí)轟動(dòng)一時(shí)的“新縣制”。

2、設(shè)治局

清末于新辟土地或改土歸流之區(qū)，往往斟酌當(dāng)?shù)貙?shí)情，置設(shè)治局，以為置縣之準(zhǔn)備。進(jìn)

入民國(guó)之后，此類建置益多，借以開發(fā)邊地荒區(qū)。但這些機(jī)構(gòu)名稱極不統(tǒng)一。如廣東稱“化瑤局”、“化黎局”，云南稱“臨時(shí)行政委員會(huì)”，貴州、新疆稱“分縣”等。為劃一制度，國(guó)民政府于1931年6月頒布《設(shè)治局組織條例》，規(guī)定符合上述的一律稱之為設(shè)治局。截止到1944年，全國(guó)共有設(shè)治局60個(gè)。

3、市制

民國(guó)成立之初，中央政府與各省政府均未注意市制。1921年9月，北洋政府制定《市自治制施行細(xì)則》，規(guī)定市分為特別市和普通市兩種。由內(nèi)政部呈請(qǐng)中央政府任命的市稱為特別市，其余為普通市。特別市相當(dāng)于縣，受該省行政長(zhǎng)官領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督（京都則受內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)督導(dǎo)）；普通市隸屬于縣，受縣知事直接監(jiān)督。北洋政府時(shí)期實(shí)行市制的地方極為有限，如北京、天津、上海、青島、哈爾濱等。

南京國(guó)民政府成立后，經(jīng)過兩年的實(shí)踐與準(zhǔn)備，于1930年5月頒布新的《市組織法》，將市劃分為行政院直轄市和省直轄市。行政院直轄市的條件為：一、首都；二、人口在百萬以上；三、在政治經(jīng)濟(jì)上有特殊情形者。符合上述條件而為省政府所在地者，為省直轄。依據(jù)此規(guī)定，南京、上海、天津、青島、漢口為院直轄市，北平、廣州雖符合院直轄條件，但因其當(dāng)時(shí)為省會(huì)所在地，故為省直轄。截止到1947年，行政院直轄市達(dá)9個(gè)，分別為南京、上海、北平、天津、青島、西安、重慶、哈爾濱、大連。

四、余論

縱觀民國(guó)時(shí)期的地方行政建制及其演變的過程，我們從中可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)特征：一、地方行政建制幾經(jīng)變更，總體上呈現(xiàn)出不穩(wěn)定和欠連續(xù)的特點(diǎn)；二、地方行政建制中新舊、東西因素含混雜糅。雖有借鑒歷代和國(guó)外地方建制的積極因素，但也受傳統(tǒng)社會(huì)習(xí)慣勢(shì)力和歷史慣性的規(guī)制，始終沒有總結(jié)制定出一套比較完備和行之有效的地方行政建制；三、地方行政建制與人存政舉、人亡政息緊密相連。不同時(shí)期、不同政府的領(lǐng)導(dǎo)者大多推行新的地方行政建制，而當(dāng)政府倒臺(tái)或換馬時(shí)，這些地方新建制又被后繼者基本廢除。四、地方行政建制的調(diào)整往往卷入中央與地方實(shí)力派的捍格抵牾之中。五、局部的地方建制調(diào)整體現(xiàn)了因地制宜、因俗治民的原則。

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作者簡(jiǎn)介：王勇（1990—），男，漢族，湖北黃石人，云南民族大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生，研究方向：中國(guó)近現(xiàn)代史。